정책형성론 7
_정책유형
행정대학원 공공정책과정
0. 들어가기
정책에는 다양한 유형들이 존재한다. 먼저 분류를 하고 분류된 것들을 한데 모으면 정책유형이 되는 것이다. 그 동안 나는 파슨스의 체제이론을 바탕으로 시스템적인 접근을 하려고 했는데 이번 강의를 통해서 여전히 유효한 이론이지만 그 외에도 매우 다양한 정책유형이 있다는 것을 알게 되었고, 정책을 형성하는 과정에서 다양한 접근이 필요하단 것도 알게되었다. 오늘은 정책유형에 대해서 자세하게 알아보자.
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1. Wilson의 규제정책
1) 다수의 정치
편익과 비용이 다수에게 동시에 분산되어 있는 정책은 주요 이익집단이 부재하기 때문에 이익집단들 간의 밀고 당기는 첨예한 이해갈등의 양상을 보이지 않는다.
따라서 이런 유형의 정책은 쉽사리 제도화되고 특별한 반대없이 편익의 수준을 증가할 수 있다.
예컨대 사회복지정책을 살펴보자. 사회 내의 대부분의 사람들이 사회복지의 혜택을 받으며, 일하는 살마은 누구나 세금을 통하여 사회복지비를 부담하거나 부담하지 않는 사람들 모두에게 혜택을 주는 정책을 반대하기 위하여 이익집단을 만들고 이에 참여할 유인이 거의 없다.
따라서 국회의원들이 특별한 노력없이 선거제도에 사회복지비 지출의 증가를 추진할 수 있는 것도 이러한 이유에서이다.
2) 고객정치
소수의 특정 집단에게 편익이 주어지고 비용이 그 외의 다수에게 분산되는 정책은 지배적인 이익집단이 존재한다. 편익이 집중되는 집단은 편익을 위하여 조직화하고 이 정책을 위하여 효과적인 정치적 지지를 도출할 유인이 존재한다. 반대로 분산된 비용을 부담하는 대다수는 조직화하려는 유인이 없으며, 이런 정책을 모르고 있거나 무관심한 반응을 보일 수도 있다. 예컨대 재향군인복지정책, 농업보조금정책, 다양한 상품에 대한 관세정책 등은 대표적인 예라 할 수 있다. 이러한 유형의 정책은 정책을 담당하는 부서와 공생적 관계(symbiotic relationship)를 가질 자발적 조직(voluntary organizations)의 출현을 촉진한다. 예컨대 재향군인회(veterans' organization)와 재향군인성(Veterans Administration)의 관계가 그것이다.
3) 기업가적 정치
특정의 소수집단에게 비용이 부과되고 편익이 사회전체에 분산되는 정책은 이 정책에 반대하는 지배적인 이익집단이 존재한다. 비용이 집중되는 집단은 비용의 부담을 피부로 느낄 수 있으며, 이 부담을 줄이거나 적어도 증가시기키 않도록 조직화하려는 강한 유인이 있다.
자동차생산업자에게 비용을 부과하는 자동차에 대한 오염방지정책이나 안전규제정책이나 의사들의 이해관계를 저해하는 의무적 건강보험정책은 이러한 유형은 대표적인 예이다.
집중된 비용이 부과된 이익집단의 조직적, 전략적 우위성에 반하여 분산된 편익의 수혜자인 대다수는 조직화 하려는 유인이 없는 불리함을 고려하면 조직화된 소수의 반대집단이 이기는 것은 자명하다.
따라서 이러한 유형의 정책은 채택되기 쉽지 않다.
그러나 극적으로 위기인 상황에 반대집단을 위치시키거나, 정책기업가(policy entrepreneur)에 의한 매스미디어의 활용을 통한 성공적 호소가 이러한 정책의 채택을 가져올 수 있다.
4) 이익집단 정치
특정의 소수집단에게 비용이 집중되는 반면 또 다른 특정의 소수집단에게 편익이 집중되 정책은 둘 또는 그 이상의 경쟁적 이익집단이 존재한다. 이러한 정책은 끊임없는 이해갈등이 생성되며, 조직화되고, 모금활동을 하며, 로비스트가 법률가를 고용할 유인이 강하게 존재한다.
국가노동관계이사회(National Labor Relations Board)의 의사결정은 노측에게 유리하고 사측에 불리할 수도 있고 그 반대 일 수도 있다.
그리고 연방 대중매체 위원회(Federal Communications Commission)의 한 케이블 TV 방송회사에 대한 방송활동 허가가 케이블 방송회사나 정규 TV 네트워크에 편익을 창출할 수 반면 상대편에게 편익에 상응하는 비용을 발생시킬 수도 있다.
윌슨의 정책과 로위의 정책유형 비교하기
거시적으로 로위 정책유형 안에서 윌슨의 정책유형 4가지로 세분화시킬 수 있다.
반대로 윌슨의 정책유형을 한 개 선택하고 그 안에서도 로위의 정책유형으로 세분화시킬 수 있다.
정책의 유형은 다양하게 선택할 수 있지만 그것을 분석하는 데 있어서 이론들 간의 교차적인 분석이 가능하다는 것이다.
1. 구성정책은 다수의 정치와 연결
2. 규제정책은 이익집단 정치와 연결
3. 재분배정책은 기업가적 정치와 연결
4. 분배정책은 고객정치와 연결
예를 들어, 현재 '재난소득'은 모든 사람들에게 지급되기 때문에 분배정책이면서도 인지된 편익과 비용을 생각할 때 다수의 정치의 성격을 갖는다는 것이다.
2) 경쟁적 규제와 보호적 규제: Ripley와 Franklin의 분류
(1) 경쟁적 규제정책(competitive regulatory policy)은 많은 이권이 걸려있는 특정 재화나 서비스 공급권을 하나 또는 소수의 기업에게 부여하면서 이들에게 특별한 규제를 의무화한다. 예컨대 특정 철도회사나 선박, 항공사에 사업권을 주되 산간오지나 낙도 등 특정노선에 운행하도록 하는 것, 특정 업체에 방송사 설립권을 주고 특정 서비스를 제공하도록 하는 것이다.
(2) 보호적 규제정책(protective regulatory policy)은 민간활동에 대해 어떤 조건을 부여함으로써 반사적으로 다수의 국민을 보호하기 위한 정책이다. 독과점기업을 규제함으로써 다수의 일반 소비자를 보호하는 정책이 대표적인 예이다.
V. 정책연구모형
1. 제도모형, Institutional Model
정책은 제도적 산물이다. Policy as Institutional output
공공정책은 정부의 제도적 기관들(의회, 대통령, 법원, 지방정부 등)에 의해 권위적으로 결저오디고 집행되는 것이다. 공공정책과 정부제도와의 관련성은 매우 밀접하다.
정부기관들은 공공정책에 세 가지 특성을 부여한다.
1. 합법성 : 시민의 복종을 강요하는 법적인 의무로서 간주된다.
2. 보편성 : 사회에 있는 모든 사람들에게 적용된다.
3. 정부만이 강제력을 독접한다.
제도모형은 구조론적 접근법을 사용한다. 정부제도의 구조가 중요한 정책결과를 만들어 낸다.
구조와 정책간의 관계에 대한 연구(구조가 정책에 미치는 영향을 평가할 경우)는 신중해야 한다.
구조와 정책 모두가 환경적인 힘들에 의해서 결정된다.
2. 과정모형, Process Model
1) 소극적 환류
_1. 의제형성 agenda setting
의제형성은 다시 말하면 정책의제 설정이라고 볼 수 있다.
해결해야할 정책 주제를 선택한 것이다.
코로나 19사태를 해결해야할 정책의제로 설정했다면 이제 이의제를 해결하기 위한 과정들이 이어진다.
문제가 정부의 관심을 유도하는 과정, 문제의 인식과정이다.
problem recognition
_2. 정책형성policy fomulation:
정책주제가 설정되면 이것을 해결하기 위한 '해결책'들을 마련하는 것을 뜻한다.
코로나 사태라는 의제설정이 되면 그것을 해결하기 위한 대안으로 방역체계강화, 국가비상사태 선언, 질병관리본부 권한 강화 등의 정책 대안들이 만들어지는 것이다.
정책의 대안들이 정부 내에서 형성되는 과정, 해결책의 제시를 말한다.
proposal of solution
_3. 정책의사결정 policy decision making
다양한 정책대안 중에서 가장 능률적이고 민주적인 방식의 정책을 선택하는 것이다.
여기에서 질병관리본부의 권한을 강화하는 정책을 선정했다면 그에 따른 다양한 과정들이 진행되는 것이다.
정부가 행동 또는 무행동의 특정한 진로를 채택하는 과정, 해결책의 선택을 말한다.
choice of solution
_4. 정책합법화
모든 정책은 법령에 근거하기 때문에 법적인 차원에서 정책이 정당성을 얻을 수 있는 과정을 말하다.
법이 없을 경우에는 법을 만들어야 하고 이미 상위법이 있다면 하위법을 만드는 것을 말한다.
질병관리본부에 관한 법률은 이미 메르스 때 있었지만 코로나 사태에 대한 구체적인 시행령이 없음으로 보건복지부에서 이에 대한 시행령을 만드는 것이 정책합법화라고 볼 수 있다.
선택된 정책대안의 정치적 지지를 형성하거나 그것을 입법화하는 과정(입법적, 행정적, 사법적, 국민적 합법화)
_5. 정책집행
이제 법적인 부분까지 완료가 되었다면 이것을 집행하기 위한 계획과 실행을 해야 한다.
조직과 예산과 인력을 계획하고 실제로 산정하여 집행하는 것이다. 이제 법령까지 만들어졌다고 하면 이것을 실제로 집행하는 구체적인 계획들이 나오는 것이다.
정책을 수행하는 과정, 해결책의 실행을 말한다.
putting solition into effect
_6. 정책평가
정부와사회체계의 행위자들에 의한 정채결과의 감시, 결과의 감시
monitoring results
_7. 환류 feedback
환류는 정책평가이후에 피드백을 말한다. 정책을 어떻게 앞으로 다룰 것인지가 결정되는 것이라고 할 수 있다.
환류는 소극적인 환류와 적극적인 환류로 나누어진다.
소극적 환류
정책이 평가에 의해서 제대로 잘 설정, 형성, 집행 되었다고 판단하게 되면 이것은 소극적환류에 따라서 정책변동으로 이어진다.
정책변동에서 일종의 판단이 필요한데 반복되거나 비슷한 상황들이 발생할 수 있다거나 지속된다면 정책을 유지하게 되고, 만약 더 이상 문제가 발생하지 않는다면 정책은 종결된다.
정책변동 : 환류에 의해서 정책유지와 정책종결로 나누어진다.
적극적 환류
적극적 환류는 의제설정부터 정책평가까지 동일한 과정을 거치지만 평가에 있어서 다양하고 거대한 변화가 일어날 경우 정책변동의 방향이 달라진다.
적극적환류에 의해서 정책변동은 정책을 그대로 이어 받되 상황에 따른 변화는 인정하는 정책승계가 있고, 정책의 의도와 목적은 맞지만 새로운 방식이 필요하다면 정책혁신이 일어나게 되는 것이다.
3. 집단모형 Group Model
정책이란 집단규형이다.
Policy as Group Equilibrium
집단모형은 집단간의 상호작용에 중점을 둔다.
정책은 집단간의 투쟁에서 이루어진 균형을 의미하며, 이러한 균형은 집단들의 상대적인 영향력에 의해 결정된다.
집단의 영향력을 구성원의 수, 부, 조직력의 강도, 리더십, 의사결정에 대한 접근 및 내부 응집력 등에 의해서 결정된다.
데이비드 이스턴은 가치의 권위적인 배분이라고 정치를 정의하면서 갈등은 이익집단들 간에 다른 가치를 추구하기 때문에 발생할 수 밖에 없으며 이에 따라서 조정이 필요하다는 것을 말한다. 집단들 간의 관계에 따라서 정치는 완전히 다른 양상으로 드러날 수 있으며, 정책은 그에 따라서 성공과 실패를 거듭할 수 있다.
집단의 갈등 에서 그 중심에 공공정책이 자리잡고 있으며 정책균형이나 정책변동은 일부집단으로 이동하는 것을 말한다.로버트 달 Robert Dahl의 다원주의, 다두제와 집단이론간의 비교
서구 산업사회에서의 권력은 여러 상이한 집단들에 광범위하게 분산되어 있다는 것이다.
어떠한 집단도 정책결정에 지배적이지 못할 뿐만 아니라 영향을 미치지도 못한다는 것이다.
이러한 점에서 집단이론 모형과 구별된다.
cf. 달의 New Haven시에 대한 경험적 연구는 이와 조금은 다른 부분을 보여준다.
4. 엘리트모형 Elite Model
정책은 엘리트의 선호이다. Policy as Elite Preference
정책은 국민의 요구를 반영하는 것이 아니라, 국민은 정책에 대해 무지하며, 대중이 여론을 형성하기 보다는 엘리트들이 대중의 여론을 형성한다고본다.
정부관료는 엘리트가 결정한 정책의 단순히 집행하는 존재라는 것이다.
예를 들면 3, 4공화국에서 박정희 대통령의 방법과 우리나라 경제정책의 방법을 보면 알 수 있다.
5. 합리 모형 Rationalism
정책은 최대한의 사회적 이득이다.
Policy as Maximum Social Gain or Efficient Goal Achievement
정책이 실혀시키는 가치가 희생시키는 가치보다 크고, 동시에 다른 어떤 대안들보타도 그 비율이 높을 때 그 정책은 합리적이다. 즉, 합리성은 능률성인 것이다.
아래 그림에서 편익과 비용에 있어서 정책은 그래프의 중가지점인 편익이 최대화되는 지점에서 만들어야 한다는 것이다.
총비용과 총편익에서 총 편익이 가장 큰 지점에서 결정되는 것이다.6. 점변 모형 Incrementalism / Edcreamentalism
정책은 과거의 활동에 대한 점변적인 수정이다.
Policy as VAriations on the Past
정부의 각 부처의 예산배정과 같다.
이 모델에서는 점짐적으로 증가하거나 증감하는 것을 말하고 작년대비 몇%를 늘리거나 줄인다는 정치적인 판단이 필요하다.
시간, 지적능력, 재원의 제한이라는 변수가 있다.
정책집행 결과의 불확실이이라는 변수가 있다.
정책의 급격한 변화의 어려움이 있다.
7. 체계이론 System Theory
정책이란 결쟁적 상황에서의 합리적 선택이다.
Policy as Rational Choice in Competitive Situations
게임이론은 게임상황에서 행하게 되는 합리적인 의사결정을 연구하는 분야이다.
게임상황이란 두 사람 이상의 참여자들이 선택행위, 모든 참여자들의 선택행위의 조합에 의해서 결과가 만들어진다.
최선의 결과가 타인들의 선택행위에 의해서 결정된다는 것이다.
Pay-off matrix가 발생한다. 하나를 선택하면 하나를 잃게 되는 것이다.
내쉬균형도 발생하게 된다.
1) 죄수게임 Prisoner's Dillema
2) 담력 겁장이 게임 Chicken
3) 교착상태 게임 Deadlock
8. 체계이론 System Theory
정책은 체계의 산물이다.
Policy as System output
체계이론은 데이비드 이스턴이 정치공학의 측면에서 사이버네틱스를 정책과정에 적용한 것이다.
여기서 제일 중요한 것은 전환이 어디서 일어나는 것인가에 대한 문제이다. 바로 정책학에서는 그 전환이 행정부에서 일어난다는 것이 핵심이다.
1960년대에 나왔지만 아직도 체계이론이 매우 다양하게 다루어지고 있다.
9. 정책네크워크 모형
우산이론
하위정부, 정책공동체
다원주의와 코로라티즘의 대안적 이론
정책네트워크, 정책공동체
