by
Mar 18. 2021
정책집행론3_정책의 유형
행정대학원 공공정책 전공
0. 들어가기
정책이란 무엇인가? 다양한 정의가 있지만 정책을 어떻게 정의하는가에 따라서 정책을 사용하는 방식이 달라질 것이다. 우리는 무엇을 정책으로 보고, 정책에 대해서 어떤 방식으로 대응하고 있는가? 정책을 바라보는 관점에 따라서 정책의 집행은 달라질 수 있다. 지난 시간 우리는 정책의 역사와 흐름에 대해서 살펴보았고 오늘은 정책의 정의와 유형에 대해서 살펴볼 것이다.
https://brunch.co.kr/@minnation/2369
정책의 특징
위에서 내린 정책의 정의를 좀 더 구체화하기 위해 정책의 특징 또는 속성이라 고 생각될 수 있는 것을 살펴보기로 한다.
(1 ) 결정과는 다른 개념
전술한 바와 같이 정책과 결정은 구별되어야 한다. 정책이 결정과 다른 점으로 서 여러 가지를 들 수 있겠으나 우리는 다음의 두 가지를 들고자 한다. 첫째, 정책은 결정보다 넓은 개넘 이다. 일반적으로 정책은 일련의 결정을 포함한댜 이러한 일련의 결정이 때로는 합리적인 순서에 따라 이루어지겠으나 때로는 비합리적으로 이루어질 수도 있다. 어느 쪽이든 간에 정책은 서로 관련된 많은 결정 간의 상호 작용의 결과인 경우가 많다.
둘째, 여러 개의 결정 중에서 어느 한 결정이 ‘중요한 결정' 일 수 있다. 그러나 우리가 정책을 올바로 이 해하려면 ‘중요한 결정’에 선행하는 결정과 중요한 결정 후에 이루어지는 결정도 아울러 연구해야 한다. 예를 들면, 누구에 의해 어떻게 수개의 대안이 모색되고 제시되었으며, 이러한 대안 중에서 특정한 안이 선정되고 실
천에 옮겨진 다음 집행 단계에서 발견된 예상하지 못한 문제가 정책의 중요한 수정을 가져왔는가 등을 함께 연구해야 한다는 것이다.
(2) 의도와 행태
정책 개발에 관한 분석의 제1단계는 정책결정자의 의도를 밝히는 일이라 하겠다. 그러나 분석이 진행됨에 따라 공포된 의도와 실제 행태 간의 격차가 있는 것을 발견하게 된다. 그 이유로서 몇 가지를 들 수 있다. 첫째, 공식적인 견해 표명 이 참된 동기를 반영하는 것이 아닐 수 있다. 둘째, 시간이 흐름에 따라 당초의 좋은 의도가 망각되거나 수정될 수도 있다. 셋째, 그 후예 발생한 사건들이 대응 행태(coping behavior)의 변화를 초래할수도 있다. 이유야 무엇이든 간에 정책에 관한 연구는 정책을 형성한 사람의 행태뿐만 아니라 집행자의 행태와 대상집단의 행태도 아울러 연구해야 한다.
(3) 작위와 부작위
정책에 관한 행태가 작위뿐만 아니라 부작위까지 포함한다는 것은 후술하는 바와 같다.9) 바크라크(Peter Bachrach)와 바라츠(Morton S. Baratz)는 발생한 사실뿐 만 아니라 발생하지 않은 사실도 분석해야 하며 검토의 범 위를 한정하기 위해 작용하는 편견의 동원도 규명해야 한다고 주장했다. 이리하여 헤클로(Hugh Heclo) 는 정책을 "작위적 혹은 부작위적 행동의 진로(a course of action or inaction)”라고 정의했던 것이다.미 부작위로서의 정책은 작위로서의 정책보다 파악과 분석에 어려움이 있댜 제기조차 되지 않은 이슈나 표면화되지 않은 갈등을 어 떻게 조사 · 연구하느냐 하는 문제가 많이 제기되었다.
(4) 예기치 못했던 성과
정책이란 처음에 의도했던 성과(outcomes)만 초래하는 것이 아니라 의도하지않았으며 예기조자 못했던 성과를 가져오기도 한다. 따라서 정책에 관한 연구는 예기치 못했던 성과에 관한 연구도 포함해야 한다. 이리하여 정책평가를 실시해 보면공식적인 목표나 당초에 설정한 목표와 관련이 없는 결과를 많이 발견하게 된다는
이유로 목표중립 평 가(goal -free evaluation) 나 다목적 평 가(multiple -goal evaluation)를 주장하는 사람도 있댜
(5) 의도적 행태의 진로
정책에 관해 정의를 내리는 대부분의 사람들이 정책이란 명 시적 또는 암시적인 목표 또는 의도를 지녀 야 한다고 주장한다. 앤더슨(James E. Anderson)은 정책을 “어떤 문제나 관심시를- 처리할 때 행위자 또는 일군의 행위자들이 따르는 의도적인 행동 진로(a purposive course of action) ”라고 정의하고 있다. 의도나 목표가 없는 정책이란 생각할 수 없다. 그러나 정책의 의도나 목표가 미래의 행동을 위한 합리적인 지 침으로서 사전에 결정되기도 하겠으나 지나간 행동을 합리화하기 위해 정책의 의도나 목표가 사후에 고안되는 경우도 있다는 것을유의할 필요가 있다.
(6) 장기간에 걸친 과정
정책은 장기간(長期間)에 걸친 과정의 산물이다. 우리나라의 공정거래정책(독과점규제정책)과 같이 정책에 따라서 그 생성 자체에 10여 년이 소요되는 정책이있을 뿐만 아니라, 정책의 변동 과정을 통해 통합 · 분할 · 선형적 승계 등 각종의 변동도 일어난다.
(7) 정책의 주된 역할
정부 부문과 민간 부문의 구분이 점점 더 어려워지고 있으며, 이른바 제3섹터 (sector)의 중요성이 접증하고 있다는 것은 주지의 사실이다. 외교 · 국방정책은 몰라도 국내 정책 중에는 정부기관만을 참여자로 하는 것은 그렇게 많지 않다. 그렇다면 공공정책(public policy)을 식별하는 기준은 무엇이냐 하는 문제가 여기에 제
기 된댜1 7) 한 마디로 말해서, 공공정책이란 합법화만이라도 정부기관에 의해 이루어진 것을 말한다. 정책 개발의 상당 부분이 정부 밖에서 이루어졌다고 하더라도 부분적이나마 정부의 테두리 안에서 개발되었을 때 우리는 이를 ‘공공정책’이라고 부르는 것이다.
1. 정책의 정의
Dror(1968)는 “주로 정부기관에 의해 결정된 미래의 행동지침”으로 정의한다. Cochran et al.(1999)는 “정부가 직접 하든 다른 기관을 통해서 하든 시민 생활에영향을 주는 정부활동의 총합”이라 정의한다. 또한 Peters(2006)은 “정책을 시민의 생활에 영향을 미치는 정부활동의 총체”라고 정의하기도 한다. 그러나 한국에서는 정책학 원론을 쓰신 정정길 교수(2014)는 “정책은 바람직한 사회상태를 이룩하려는 정책목표와 이를 달성하기 위해 필요한 정책수단에 대해 권위 있는 정부기관이 공식적으로 결정할 기본 방침”이라고 이야기 한다.
2. 정책 목표의 종류
_1. 목표의 성격
(1) 소극적․치유적 목표 : 문제의 발생 이전에 존재하던 상태를 정책 목표로 삼는 경우
(2) 적극적․창조적 목표 : 과거에 경험해 보지 않은 새로운 상태를 창조하려는 경우
_2. 목표들 간의 상호 관계
(1)상하 관계 : 하나의 정책목표가 다른 목표의 상위목표인 경우
(2)보완 관계: 동일한 상위 목표의 달성을 위해서 몇 가지 하위 목표들이 서로 보완적인 경우
(3)모순 충돌 관계 : 하나의 정책목표를 달성하면 다른 정책목표의 달성이 더욱 어려워지는 경우
(4)경쟁 관계 : 달성될 정책목표들이 한정된 자원의 획득을 위해서 서로 경쟁적인 경우
3. 정책의 상위, 위 개념
정책에는 실질적으로 상위와 하위 개념이 있다. 정책의 상위는 계획이 있다. 공약이나 국정기조와 같은 대통령과 청와대 단위의 상위 개념이 있고 경제위기 극복이나 경제살리기, 경제민주화 같은 계획들도 정책의 상위 개념이다. 이에 따라서 정책은 국정과제가 되거나, 대북정책, 글로벌위기 대응, 미래대비와 같은 방식으로 드러난다. 그 이후에 사업, 단위사업, 과업, 활동과 업무로 내려가는 것을 볼 수 있다.
3. 정책의 과정
1950년에는 다음과 같은 질문을 가지고 있었다. 정책은 누구에 의해 결정되는 걸까? 우리 사회 정책을 누가 주도 할까? 권력은 누가 가지고 있을까? 권력이 분산되어있을까? 아니면 집중되어있을까?
https://brunch.co.kr/@minnation/1862
_1. 정 책의제 설정의 개념
어떤 사회를 막론하고 잠재적인 공적 이슈의 수량은 의사결정 기관의 처리 능력을 훨씬 초과하고 있다. 따라서 이슈와 그 제창자들은 의사결정 의제의 자리를 놓고 경쟁할 수밖에 없댜 각종 집단의 요구가 정부의 진지한 관심의 대상이 되는 항목으로 전환되어 가는 과정을 ‘정책의제 설정(agenda setting)’이라고 부른다. 1)
_2. 정 책의제 설정의 증요성
정책과정을 어떻게 나누든 간에 정책의제 설정이 정책과정의 제1단계임에는 틀림이 없댜 정책의제로 채택되지 않으면 정책으로 형성되어 집행될 수 없는 것이다. 이와 같이 정책의제로서 채 택되어야 정책이 결정되고 집행될 뿐만 아니라, 일단 공식적 의제로서 채 택된 의제라 할지라도 어떤 집단의 힘에 의해 어떠한 형태로 문제가 제시되느냐에 따라서 정책과정 전반에 미치는 영향이 크다고 하겠다.
_3. 정 책의제 설정 과정
정책의제 설정 과정을 여러 사람이 여러 가지로 제시하고 있으나, 여기에서는 아이스턴(Robert Eyestone)의 견해에 따라서 다음과 같이 제시하고자 한다.
(1) 사회 문제
사회 문제는 여러 가지로 정의할 수 있겠으나 한 마디로 말해서, 많은 사람들이 느끼는 결함이나 기 대에 미치지 못하는 상황을 말한다. 따라서 기대 수준에 따라서 사회 문제가 증감한다고 하겠다.
(2) 사회적 이슈
한 마디로 말해서, 사회적 이슈란 그 해 결책에 관해서 사회적 의견의 불일치가있는 사회 문제이다. 사회적 이슈는 단순히 의견의 불일치가 있을 뿐만 아니라 해결책을 조속히 강구해야 하겠다는 긴급성을 아울러 지녀야 한다.
(3) 공중의제로의 전환
공중의제란 문서화된 것도 아니고 공식화된 것도 아니므로 그 존재를 확인할 길이 없다고 주장할지 모르나, 공중의제는 공중이 해결책이 강구되어야 한다고 믿는 일련의 이슈로서 그 존재가 확연하다는 것이 아이스턴의 주장이다.
(4) 공식의제로의 채택
공중의제의 경우보다 덜 하겠으나 공식의제도 모호한 경우가 있다. 특정한 이슈가 공식의제로 채 택되었는지 아닌지를 확실히 알 수 없는 경우도 있다. 의원 발의 형태로 법안이 국회에 제출만 되면 공식의제로 채택되었다고 볼 수 있느냐 하는 문제가 좋은 예라 하겠댜 우리나라 제헌국회부터 제14대 국회에 이르는 동안에 의원 발의 안건은 37.8%만 가결되었던 것이다.3) 미국 연방 상원에 관해 연구한 워커(Jack Walker)는 상원 본회의 심의 대상이 되는 의제만을 공식의제로 보는 것 같다. 어떻든 일단 공식의제로 채택되면 해결책이 강구될 가능성이 높다고 하겠다.
_4. 정 책의제 설정 관련 요인
우리는 위에서 어떤 과정을 밟아서 사회 문제가 사회 적 이슈와 공중의제를 거쳐 공식의제가 되는가를 살펴보았다. 그러나 이러한 전환이 자동적으로 이루어지는 것이 아니며 극히 한정된 의제만이 공식의제로 재 택된다는 것을 유의할 필요가 있댜 이런 의미에서 정책의제 설정에 영향을 미치는 요인의 검 토가 중요하다고 하겠다. 정책의제 설정에 영향을 미치는 요인에 관해서 많은 사람들이 여러 가지 요인을 제시하고 있는데, 이러한 요인들을 종합해 다음의 몇 가지를 들고자 한다.
(1) 사회적 유의성
콥(Roger Cobb)과 엘더(Charles D. Elder)가 들고 있는 요인으로서 극히 한정된 사람에게만 적용되는 특이한 문제냐 많은 사람과 관련이 있는 문제냐 하는 것이다. 같은 요인을 호그우드(Brian Hagwood)와 건(Lewis A. Gunn)은 ‘광범위한 임 팩트 (wide impact)’ 라고 부르고 있으며, 워커는 많은 사람에게 임 팩트를 주는 문제라고 하고 있다.
(2) 심각한 문제
워커가 들고 있는 요인인데 문제가 심각할수록 공식의제로 채택될 가능성이 높다는 것이다. 호그우드와 건은 ‘위기’ 라는 표현을 사용하고 였으며, 앤더슨은 ‘위기 또는 극적인 사건’ 이라고 하고 있다.
(3) 구체성
주도집단에 의해 문제가 얼마나 구체적으로 제기되었느냐 하는 것이다. 어떤 지방자치단체에서는 외설적인 간행물의 판매를 금지해야 한다고 주장하나 구체적 으로 어떠한 간행물이 외 설적인가를 제시하지 않고 있다. 이에 반해, 어떤 지방자치단체에서는 이러이러한 잡지는 판매 금지되어야 한다고 주장한다면 구체성이 높은 후자의 경우가 정책의제로 채 택될 가능성이 높은 것은 더 말할 나위도 없다.
(4) 해결책의 존재 여부
위에서 언급한 구체성과도 관련이 있는 요인인데 제기된 문제가 쉽게 이해할 수 었는 해결책을 지니고 있을 때에는 정책의제로 재 택될 가능성이 높다. 이에 반해, 긴 역사를 지니고 있는 사회 문제로서 많은 사람들이 해결되기를 원하나 쉽사리 해결책을 찾을 수 없는 문제는 정책의제로 채 택되기 어려울 것이다.
(5) 감정적 측면
제기된 문제가 감정적 측면(emotive aspect)을 지니고 있어서 대중매체의 관심을 끄는 것일 때에는 정책의제로 채 택될 가능성이 높다는 것이다. 진정제 · 수면제로 사용되었던 탈리도마이드(Thalidomide)가 불구아의 출생을 가져온다는 문제가제기되어 의약품에 대한 통제가 더욱 강화된 사건이 좋은 예라 하겠다.
(6) 유행성
다른 국가에서 제기되어 해결책이 강구된 문제나 다른 지방자치단체에서 정책의제로 채 택된 문제 등은 쉽게 정책의제로 채 택될 가능성이 높다. 일본 · 대만 · 미국 등의 경향이 우리나라 정책의제 설정에 영향을 미치는 것이 좋은 예이다.
(7) 주도집단
위에서 언급한 요인들은 주로 문제의 성 격에 관한 것이지만, 이러한 요인 외에도 주도집단의 크기나 정치적 자원이 정책의제 설정에 많은 영향을 미친다는 것을여러 사람이 지적하고 있다.
정책개발 단계
정책의제가 설정되면 다음에는 정책개발 단계(또는 협의의 정책형성 단계)가 시작된다. 정책목표를 설정하고 여러 가지 정책대안을 개발하는 과정이 시작되는 것이댜
_1. 정책목표의 설정
정책개발 단계에서는 첫째로 정책목표의 설정이 이루어져야 한다. 정책목표란 에치오니(Amitai Etzioni)의 표현을 빌 린다면 정책을 통해서 달성하고자 하는 소망스러운 상태라고 할 수 있겠다.7) 워너 (W. Kein Warner)의 표현을 빌린다면 현재는 존재하지 않으나 정책을 통해서 미래에 발생케 하고자 하는 상태라고 할 수 있겠다. 목표 설정을 위한 첫 단계는 현상을 파악하는 것이댜 다음에는 현상과 바람직한 상황 간의 갭 (gap)을 파악하는 차이분석(gap analysis)이 필요하다. 일단 이러한 갭이 파악되면 그 원인을 분석하고 갭을 메우기 위한 새로운 정책이나 개선된 정책을 모색하게 된다. 위의 단계에서 도착하기를 원하는 목적지는 파악이 되었는데, 그러면 목적지까지의 도달을 저해하는 요인이 무엇인가를 규명해야 한다. 제약 요인의 분석은 목표설정 과정의 중요한 단계의 하나이다. 다음에는 다른 기 관이나 환경에서 받을 수 있는 지원이 어떤 것인가를 밝혀 야한댜 만일에 지원을 기 대할 수 없으면 목표를 수정 또는 하향 조정해야 한다. 다음 단계는 목표의 달성을 위해 어떤 행동이 요구되며 이의 업무 분담은 어떻게 해야 하느냐가 결정되어야 한다.
_2. 대안의 모색
(1) 대안의 확인과 창출
우리가 흔히 말하는 대안의 모색은 대안의 확인(identifying)과 대안의 창출(generation)을 포함하는 개념이댜 대안의 확인은 비교적 소극적인 과정으로서 쉽게 이용 가능한 대안이나 조직 내부나 외부의 ‘후원자'들이 제시한 대안을 평가 비교를 위해 수집하는 과정이다. 대안의 창출은 기존의 후원자가 없거나 조직이 알 지 못하는 대안을 적극적으로 추구하고 발견하는 과정이라 하겠다. 대안의 확인 및 창출 과정은 가장 연구가 부족한 누락된 연결고리 (missing link) 에 속한댜 후술하는 바와 같이 대안의 평기를- 위한 기 법은 많이 발전되었으나, 대안의 모색에 관해서는 별로 연구가 이루어진 것이 없다.
(2) 대안의 범위
일반적으로 정책결정자에 의해서 검토되는 대안의 법위는 비교적 좁다고 생각되고 있다. 정책의제 설정 과정을 통해서 정책의제로서 채 택된 의제는 대안의 범위가 지극히 한정되는 경우가 많다. 그렇지 않은 경우에도 전통적인 기준에 따라 배제되는 대안이 많은가 하면 조직 내부나 외부의 집단들이 그들의 이익을 옹호하기 위해서 배제하는 대안도 였다. 마지막으로 대안의 모색 담당자들이 알지 못하는 대안도 많댜 그러나 이러한 현실에 지나치게 비관할 필요는 없다. 모든 대안을 다검 토해야 한다는 합리모형의 주장은 지나치게 비현실적인 것이라 하지 않을 수 없다. 다만, 드로어(Yehezkel Dror)가 지적하고 있는 바와 같이 ‘무사안일한 정책
(policy of no effort)’ 에 안주해서는 안되겠으며, 정책결정의 합리성의 제고를 위해 대안의 창출을 위한 노력이 있어야 하겠다.
(3) 대안의 창출을 위한 노력
사이먼(Herbert A. Simon)이 지적하고 있는 바와 같이 대안의 창출은 ‘기계적인 합리적 사고 mechanically rational thinking)’ 로 해결될 수 있는 것이 아니라 독창성 을 요하는 활동이다. 1 2) 드로어도 새로운 대안의 창출을 위해서는 합리성이 중요하기는 하나 한정된 기 능밖에 수행할 수 없다고 하고 있다 따라서 대안의 창출을 위한 최 선의 방안은 독창성을 지닌 인재를 채용하고 독창적인 사고를 조장하는 조직의 풍토를 조성하는 것이 무엇보다 필요하다고 하겠다. 기촌의 인재를 가지고도 적절한 절차를 활용하면 새로운 대안을 창출하는 데 도움이 될 수 있다. 여기에 활용될 수 있는 방안의 하냐가 이른바 브레인스토밍 (brainstorming)이다. 브레인스토밍의 첫 단계는 5명 내지 12명 정도로 구성되는 소규모 집단에서 짧은 시간 동안에 많은 아이디어를 창출하도록 한다.
이 단계에서 는 그러한 안들의 실현 가능성에 관한 평가나 지적이 있어서는 안된다. 이러한 독창적인 단계가 일단 끝나면 그 다음에 제시된 안들을 실현 가능성 등의 관점에서평가하게 되는 것이다. 이 방법은 문제가 대단히 중요하고 새로운 대안의 여지가 있으며 여러 전문 분야, 여러 사람들로부터의 투입(inputs)이 필요한 경우에 실효를 거둘 수 있다. 그러나 우리가 여기서 유의해야 할 것은 이것은 그야말로 절차에 불과하며, 브레인스토밍에 의해 제시된 아이디어들이 독창적이며 유용하다는 보장은 없다는 사실이다.
정책채택 단계
_1. 정책채택 단계의 특징
사람에 따라서 의사결정(decision - making) 단계라고도 하는 정책채택 단계는 다음과 같은 특징을 지닌다고 하겠다. 첫째로 정책채택 단계는 자족적인 단계가 아니며 정책결정 과정(public policy-making process)과 동의어도 아니댜 그것은 정책순기의 전 단계와 밀접한 관계가 있는 단계라 하겠다. 그것은 정책개발 단계에서 만들어진 비교적 한정된 몇 개의 정책대안 중에서 어느 하나를 선택하는 단계이다.
둘째로 정책채택 단계 여하에 따라서 현상(status quo)을 변경하는 적극적 결정이 이루어지는가 하면 현상을 답습하는 소극적 결정이 이루어지기도 한다. 셋째로 정책채택 단계는 후술하는 바와 같이 기술적인 과정이 아니라 본질적으로 정치적인 과정이 될 수밖에 없다는 사실에 유념해야 한다.
_2. 대안의 평 가와 비교
대안들을 평가하고 비교하는 방법에는 여러 가지가 였다. 정치적 관점에서 평가하고 표결이나 투표에 의해 최종안을 선택하는 경우도 있다. 국회 의 상임위원회나 본회의에서 표결로써 결정될 수 있으며 국민투표로써 결정될 수도 있다. 이러한 정치적인 결정도 분석을 통해서 정보를 입수할 수 있으며 사전분석의 영향을 받을 수 있다. 때로는 전문가나 공무원에 의해 순전히 기술적인 관점에서 결정이 이루어 질 수도 있으며, 정치인에 대한 영향력 행사에 의해 간접적으로 전문가나 공무원이 결정할 수도 있다.
이러한 과정에서의 분석가의 기 능은 최종적인 결정을 내리는 데 있는 것이 아니라, 정치인이냐 그들의 참모들에게 디음-과 같은 도움을 주는 데 있다. i) 충분한 대안을 모색하고, ii) 각 대안들의 정의를 가능한 한 정밀하게 내리며, iii) 각 대안의 장점과 단점을 분명히 제시하고, iv) 결정에 이용될 수 있는 최선의 기 법을 활용하
는 것이다.
_3. 비교평가에 사용되는 기법
대안의 비교평가를 위해 사용하는 기 법에는 여러 가지가 있으나 대표적인 것 몇 가지만 살펴보기로 한다.
(1) 비 용편익분석
한 마디로 말해서, 정부 부문의 비용편익분석(cost- benefit analysis)은 시장경제에 적용되는 가격이론을 정부 부문에 적용하는 기 법이라 하겠다. 비용편 익분석은 먼저 비용과 편익을 화폐 단위로 환산하고 여기에 할인율을 적용해 전 기 간에 걸친 비용과 편익의 현재가치를 산출한다. 다음에는 편 익에서 비용올 공제해 순편 익을 계산하고 편익을 비용으로 나누어 BC 비율(편익비용 비율)을산출한다.
비용편 익 분석의 활용 방법은 < 표 1- 1 > 과 같이 결정의 유형에 따라 조금씩달라진다. 첫째, 어떤 사업을 할 것이냐, 안 할 것이냐를 결정하는 경우에는 순편익이 정수이면 그 사업은 해도 좋다는 원칙이 적용된다. 둘째,서로 배 타적인 수개의대안 중에서 하나만을 선택할 때에는 순편익이 가장 큰 대안을 선택해야 한다. 셋째, 상호 배 타적인 관계에 있지 않는 수개의 대안 중에서 예산이 허 용하는 한도까지 몇 개라도 사업을 선택하는 경우에는 편익비용 비율이 가장 높은 것부더 비용누적액이 예산한도액에 이르기 까지 선택하면 된다.
(2) 비용효과분석
정부 부문의 정책결정에서는 모든 편익을 화폐 단위로 환산할 수 없는 경우가 있댜 여러 가지 무기 체계 중에서 어느 하나를 선택하는 경우가 좋은 예라 하겠다. 이러한 경우에는 비용편익분석이라 할 수 없으므로 비용효과분석이라 한다. 비용효과분석은 일반적으로 두 가지 경우에 사용된다. 첫째는 일정액의 예산을 가지고 산출(output)을 극대화하기 위한 경우이며, 둘째는 주어진 목표의 달성을 위해 최소한의 비용을 투입하기 위한 경우이다.
첫째 경우로서 미항공우주국(NASA)이 5억 달러의 예산을 가지고 2인승 인공위성을 제작하는 경우를 생각할 수 있다. 이러한 경우 항공우주국은 2인의 우주인을 태울 수 있는 여러 가지 인공위성의 대안을 놓고 어느 것이 가장 바람직한가를 결정하게 된다.
둘째 경우에는 어떤 조직에 목표가 부여되고 그 목표를 달성하는 데 가장 비용이 저렴하게 소요되는 방안이 무엇인가를 모색하게 된다. < 표 1- 2 > 의 예시와 같이 적군의 전자 한 대를 격파하는 데 두 가지 방법이 있다. 대안 A는 전차를 제작하는 방안이며, 대안 B는 대전차 미사일을 제조하는 방법이다. 대안 B가 대안 A보
다 단위 비용 대 효과성이 높다는 것을 알 수 있다.
(3) 정책실험
사회실험이라고도 하는 정책실험은 실험을 통해서 특정한 정책의 효과를 측정하는 방법이댜 정정길 교수가 들고 있는 예를 가지고 간단히 살펴보기로 한다. 먼저 실험집단과 통제집단을 선정한다. 이 경우에는 초등학교 5학년 어린이들로서 실험집단이나 통제집단의 평균 체중이 각각 40kg이 되도록 선정한다. 다음에 실험집단에 대해서는 1년 동안 점심 시간에 우유를 급식하되 통제집단에 대해서는 우유를 급식하지 않는다. 1년 후에 실험집단과 통제집단의 평균 체중을 측정해 보았더니 우유 급식을 받은 실험집단의 평균 체중은 45kg인데, 우유 급식을 받지 못한통제집단의 평균 체중이 43kg이 라면 우유 급식이 어린이들의 체위 향상을 위해 효
과가 있는 방안이라는 결론을 얻게 된다.
정책실험은 비용편익분석 등이 지니는 단점을 보완하는 장점을 보유한 확실한 기 법임에는 틀림이 없으나 몇 가지 문제점이 있다. 첫째는 시간이 많이 소요된다는 것이다. 전술한 우유 급식의 예에서는 1년이 라는 세 월이 소요된다. 둘째는 통제의 문제이댜 통제집단에 대한 통제가 제대로 이루어져야 정책실험이 소기의 성과를 거둘 수 있는데, 산 속에서 실험을 하면 몰라도 어린이들이 집에 가서 우유를 마시는 것까지 통제하기는 어려울 것이다. 셋째는 윤리 문제이다. 우유 급식의 경우에 는 별로 문제가 없으나 경우에 따라서 인간을 실험 대상으로 삼는 데에서 오는 윤리 문제가 제기될 수도 있다.
_4. 합법화 단계
마지막은 합법화 단계이댜 국무회의나 국회와 같이 최종안을 결정할 권한이 부여된 기 관이 결정을 내리는 단계이댜 우리는 앞에서 비교평가에 사용되는 기법에 관해서 언급했을 뿐만 아니라 분석가의 기 능도 살펴보았다. 그러나 최종안의 결정이 반드시 합리적인 기 법의 결과 최선의 안이라고 판명된 것이나 분석가들이 건의한 대로 결정되는 것은 아니다. 정치적인 고려에 의해서 최종안이 결정되는 경우가 많다는 것은 긴 설명을 요하지 않는다. 또한 정책결정자들이 무엇을 어떻게 해야 할지 모를 때나 정책결정자들 상호간에 해결하려는 문제가 무엇이냐에 관해서 합의할 수 없을 때에도 합리적인 결정이 이루어질 수 없다는 것은 후술하는 바와 같다.
5. 정책의 유형
1950년에는 다음과 같은 질문을 가지고 있었다. 정책은 누구에 의해 결정되는 걸까? 우리 사회 정책을 누가 주도 할까? 권력은 누가 가지고 있을까? 권력이 분산되어있을까? 아니면 집중되어있을까? 이런 이야기를 했지만 그 후로 정책유형은 아래 그림과 같이 다행하게 나누어졌다.
