정책집행론4_정책유형과 참여자
행정대학원 공공정책전공
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우리는 지금까지 정책의 흐름에 대해서 알아보았다. 정책은 의제설정과 정책대안을 형성하고 나서는 정책을 결정하고 집행과 평가를 통해서 피드백을 한다. 이러한 흐름을 이해하면 정책집행은 이미 앞단의 여러 과정의 종속변수라고 볼 수도 있다. 그러나 우리가 정책집행에서 볼 수 있는 흔한 사례는 이전의 흐름과 다른 방식으로 진행된다는 것이다.
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1. 정책의 유형을 구분하는 이유는?
1950년대에는 정책에 대한 근본적인 고민이 이어졌다. 다음과 같은 질문들에 대해서 사람들은 여러가지 논의들을 이어갔다. '정책은 누구에 의해 결정되는 걸까?', '우리 사회 정책을 누가 주도할까?'. '권력은 누가 가지고 있을까?'. '권력이 분산되어 있을까? 아니면 집중되어 있을까?'와 같은 질문이다. 이에 대해서 권력은 소수에 의한 엘리트가 결정한다는 엘리트주의와 모든 사람이 공평하게 참가해서 결정한다는 다원주의자들이 서로 옥신각신하였다. 이러는 와중에 로위는 1964년에 4가지의 정책유형'을 발표하면서 정책에 대한 새로운 개념을 전파하였다.
2. Lowi의 정책유형
아먼드― 파월(Almond - Powell)의 분류와 유사하나 의사결정론에 입각하고 있 는 것으로서 로위(Lowi)의 분류가 있다. 1964년의 논문에서 그는 정책의 유형을 분 배정책 · 규제정책 · 재분배정책으로 분류한 다음 정책의 유형이 달라짐에 따라 정 책과정도 달라진다고 주장했다. 로위는 이 주장을 더욱 확대해서 1972넌의 논문에서 정책의 유형과 정책과정의 관계를 좀 더 깊이 있게 고찰했다.
1) 분배정책 이는 본래 미국의 19세기 토지정책과 관련된 것인데, 오늘날의 국유토지정책, 자원정책, 하천 · 항만사업, 군수품의 구매, 연구개발사업, 노동조합 · 기 업 · 농민 등의 수혜집단을 위한 서비스 등과 관련된 정책이라고 하겠다.
2) 규제정책 규제정책은 사인(私人)의 활동 및 사유재산에 대해서 정부가 통제를 가하는 것 과 관련된 정책이다.
3) 재분배정책 이는 협의로 해석한다면 재정수지를 통한 소득 이전과 관련이 있는 정책이다. 고소득층에 대한 누진적인 부담을 포함한 조세구조에 재원을 구하여 그 일부를 저 소득층에 유리한 각종의 사회적 급부를 하는 것이 가장 직접적인 소득 분배의 방법이댜 그러나 좀 더 광의적으로 본다면 재분배정책은 과세정책이나 사회보장 지출뿐 만 아니라 널리 소득 분배의 실질적 변경을 주된 목적으로 하여 실시되는 모든 정 책이라고 할 수 있겠다.
4) 구성정책 전술한 바와 같이 1964넌의 논문에서 로위는 정책의 유형 속에 구성정책을 포 함시키지 않았는데 1972년의 논문에서 이를 추가했다. 구성정책(constituent policy)이란 정부기 관의 신설, 선거구의 조정 등과 관련된 정책이댜
- 분배정책(distributive): 특정 개인, 집단, 지역에 권리나 이익, 재화나 서비스를 분배하는 정책 (농업보조금, 수출보조금, SOC관련 사업 등)
- 규제정책(regulatory): 특정 개인과 집단 활동, 사유재산에 대한 통제를 정부가 가하는 정책.
- 재분배정책(redistributive): 형평성 확보, 과세정책 및 사회보장 정책, 소득 분배 변경을 목적으로 하는 정책. (누진과세정책, 사회보장정책 등)
- 구성정책(constituent): 정부기관 신설 변경, 선거구 획정 등과 관련된 정책
정책의 유형에 따라 정책과정이 달라진다는 로위의 주장을 둘러싸고 심한 논쟁 이 벌 어졌댜 한쪽에서는 로위의 주장에 동조하는 많은 추종자들이 나타났다. 후술하는 바와 같이 리플리와 프랭클린은 로위의 주장에서 한 걸음 더 나가서 정책 유형이 달라짐에 따라 정책형성 과정이 달라질 뿐만 아니라 정책집행 과정도 달라진다고 주장했다.
모건(Douglas F. Morgan)은 로위의 분류와 다른 솔리스버리一 하인츠(Salisbury Hainz)의 분류를 토대로 하기는 하나 정책 유형이 달라짐에 따라 정책과정이 달라 진다는 로위의 주장을 확대해서 정책의 유형에 따라 재량의 유형이 결정된다는 주 장을 폈댜47) 그러나 다른 한편 로위의 주장에 대해서 많은 비판이 제기되었다.
1) 그의 정책의 분류 자체에 대해서 많은 문제가 제기되었다. 그의 정책의 유형 이 포괄적 (exhaustive)인 것이 되지 못한다고 주장하는 사람이 있는가 하면 많은 정책이 두 개나 세 개의 범주에 해당된다는 사실을 들고 있는 사람도 있다. 예를 들면, 호텔이나 식당에서의 인종차별을 금지하는 정책이 규제정책에 해당될 뿐만 아니라 호텔이나 식당의 이용권이라는 혜택을 재분배한다는 의 미에서 재분배정책 에 해당될 수도 있다는 것이다.
2) 정책의 유형과 정책형성의 관계가 로위가 주장하는 것처 럼 확연하지 못하다 는 비 판도 있댜 동일한 정책이지만 시간의 흐름에 따라 관련 집단 간의 관계에 변 화가 일어날 수도 있다는 점을 주장하는 사람도 있다. 하천이나 항만 등을 개축하 는 문제와 관련된 정책은 흔히 분배정책이라 하며 큰 갈등 없이 정책결정이 이루 어지는 경우가 많다. 그러나 실업률이 높은 지 역에 대한 금융 지원 등을 내용으로 하는 1961년의 지 역재개발법의 제정 과정에서 이익집단 간의 심한 갈등이 드러난 일이 있댜 그런가 하면 1965년의 애팔래치아(Appalachia) 지 역개발법의 제정 과정 에서는 큰 논란이 없었다.
3) 윌슨(James Q. Wilson)은 정책의 내용이 정책의 재택 과정에서의 집단 간의역할에 영향을 미친다는 로위의 근본적인 명 제에는 찬의를 표하나 새로운 정책의 재 택과 기촌 정책의 수정은 구별되어야 한다고 주장한다. 기존 정책의 수정은 로위 의 주장과 같을지 모르나 사회보험제도, 메 디 케 어(Medicare), 민권법, TVA의 창설 등과 같은 새로운 정책의 채 택은 공황, 전쟁, 대규모적인 스캔들과 같은 큰 사건, 비 범한 정치적 리더 십, 새로운 정치적 엘리트의 등장, 장기간에 걸친 대중매체의 보도 등의 결과이며, 로위의 집단 간의 역할을 가지고 설명할 수는 없다는 것이 다.
4) 정책의 유형이 달라짐에 따라 정책형성 과정이 달라진다는 사실 자체에 대 해서 의문을 제기하는 사람들도 있다. 리처드슨(Jeremy Richardson) 등은 일국의 정책형성 과정은 정책의 유형에 관계 없이 일정한 경향을 지닌다고 주장하고, 이것 을 그들은 ‘정책 스타일(policy style) ’이라고 부른댜 리처드슨 등에 의하면 i) 합의 적 · 능동적 스타일, ii) 합의적 · 피 동적 스타일, iii) 강요적 · 능동적 스타일, iv) 강 요적 · 피 동적 스타일로 분류할 수 있는데, 서구 여러 국가의 정책형성은 일반적으 로 합의적 · 피 동적 스타일에 속한다는 연구를 발표한 바 있다.
3. 정책유형별 집행의 차이
1) 중앙부처는 규제정책(regulatory)에 가장 크게 개입, 반면 일선집행기관은 분배정책이나 재분배정책에서 활발히 개입. 2) 분배정책의 집행에서는 개입하는자(수혜자)들간의 반대가 거의 없고, 감소를 주장하는 사람도 없기 때문에 SOP가 안정되어 원만하게 집행 3) 보호적 규제정책의 집행에서는 피해를 입는 피규제자들이 활발하게 개입하며, 이들이 계속 저항하고, 규제 완화 및 축소하려는 운동을 주도 4) 재분배정책의 경우도 반대하는 세력들이 계속 개입해 이념논쟁도 일으키고, 혜택의 감축을 통해 조세부담을 줄이기 위해 반대 5. 의회는 분배정책의 집행에 상당히 개입하고, 자신의 선거구민이 관련되면 더욱 적극적으로 활동
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4. Wilson의 정책유형
윌슨의 규제정치이론에 대해서 살펴보자.
일단 비용과 편익을 중심으로 살펴보면, 비용이 분산되었는가 아니면 집중되었는가를 볼 수 있다.
다음으로 비용에 따른 편익이 집중되어 있는가 혹은 분산되어 있는가로 볼 수 있다.
비용이 넓게 분산된 상태 : 비용을 부담하는 집단이 불특정 다수인이고 그 비용은 미미한 물가인상이나 세금의 증가로서 지불되어 그렇게 크게 부담스럽게 느껴지지 않는 상태이다. 고객정치나 대중적 정치가 발생한다.
편익이 넓게 분산된 상태 : 그 편익이 다수에게 약간의 가격 및 세금의 인하, 제품이나 서비스의 질향상, 소비자를 기만하거나 우롱하는 해우이의 감소 등의 형태로 귀속되는 것이다. 기업가적 정치나 대중적 정치가 일어난다.
이익집단 정치, Interest Gruoup politics
비용과 편익이 모두 비슷하여 쌍방이 모두 조직화와 정치행동의 유인을 강하게 갖고 서로의 이익을 위해 첨예하게 대립하는 상태이다.
예를 들면, 노사관계 제반에 대한 정부규제 및 제도(노동기본권, 근로기준 등에 대한 규제), 대기업과 중소기업의 관계에 대한 규제, 서로 대체적이거나 경쟁적 관계에 있는 산업의 규제이다.
대립하는 강력한 두 이익집단 사이의 타협과 협상에 따라 좌우되어, 일반적으로 소비자 또는 일반 국민의 이익은 무시되는 경향을 보인다.
이익집단 정치에서 정부규제의 특성
1. 정부가 중립적인 이해조정자로서의 역할을 벗어나기 어려운 경우가 많다. 규제 내용도 쌍방이 동의할 수 있는 선에서 서로의 권리와 의무를 선언하는 협약의 형태가 많다.
2. 외부와의 연합형성을 통해 정치적 입장을 확고히 하고자 소송이 제기되는 경우가 많다.
3. 규제 기관이 어느 한쪽의 이익집단에 포획될 가능성은 낮다.
기업가적 정치
비용이 소수의 동질적 집단에 집중되어 있으나 편익은 다수에 젋게 확산되어 있는 경우이다.
예를 들면, 환경오염 규제, 자동차 안전규제, 산업안전규제, 위생규제 등 사회적 규제들이 이에 해당된다.
잘 조직된 소수의 동질적 집단에게 불리한 정부규제가 현실적으로 가능한 원인이 된다.
이러한 기업가적 정치가 가능한 이유는 다음과 같다.
1. 경제사회적 위기 및 재난의 발생 : 언론, 공익단체의 고발, 기존 입법 강화 요청 등이다.
2. 정권의 변동 : 과거 정권에서의 정경유착을 공격함으로써 정치적 정통성을 확보한다.
3. 공익단체의 활동 : 1960년대 미국의 예를 보면 여론 주도 및 언론인, 정치인들과 긴밀한 공조를 이루면 기업가적 정치가 등장하고 이들의 주도를 통한 규제 채택이 강화되어 기업가적 정책이 이루어진다.
기업가적 정치에서 정부규제의 특성
1. 사회적 분위기와 정치적 계기의 형성이 중요하다.
2. 규제의 내용이 상당히 엄격해진다.
3. 규제입법의 절차적 규정에 있어 많은 예외규정 및 완화를 위한 장치 등이 삽입된다.
4. 규제를 담당하는 규제기관과 피규제산업과 적대적인 관계를 놓이게 된다. 피규제 산업에 포획될 위험이 있다.
고객정치
정부규제로 인해 발생하게 될 비용은 상대적으로 작고 이질적인 불특정 다수인에게 부담되나, 그것의 편익은 대단히 크며 동질적인 소수인, 소수의 기업에 귀속되는 상황이다.
상당한 이익을 얻을 수 있는 소수집단은 대단히 빠르게 정치조직화, 정치적 압력행사를 하게 된다.
예를 들면, 농산물 최저가격 규제, 수입규제, 각종 직업면허(의사, 변호사), 택시사업 인가등이다.
고객정치적 상황 하에서 이루어지는 경제적 규제에 있어서 유일한 고객은 정부규제를 받는 산업이다.
고객 정치에서 정부규제의 특성
1. 해당 산업의 경쟁을 제거 또는 약화, 기존의 종사자들은 높은 수익성을 보장받는다.
2. 신규사업자의 진입은 제한되거나 많은 비용이 소요된다.
3. 규제의 수혜자는 잘 조직되어 있어서 규제 기관의 정책결정 및 집행에 강한 영향력을 행사한다.
4. 정부규제가 논란이 될 경우 공익목적의 달성을 위해 불가피하다고 주장한다.
5. 규제도입과정에서 조용한 막후교섭과 로비 등장, 막강한 자금력과 정치적 영향력을 동원하여 정치인 및 규제행정기관과 긴밀한 관계를 유지한다.
대중정치
비용과 편익 모두 이질적인 불특정 다수에 미치나, 개개인으로 보면 그 크기는 작은 경우이다.
1900년대 초반 미국 독과점 및 불공정거래에 대한 규제, 음란물 규제 등이다.
정치적 의제로서 채택배경은 사회발전에 따른 새로운 사상이나 신념의 대두, 기업가적 정치인들의 등장이다.
고객 정치에서 정부규제의 특성
1. 주로 이익집단보다는 공익단체에 의해 필요성이 제기
2. 정부가 어떤 방식으로든 조치를 취해야 한다는 여론형성이 중요
3. 규제에 대한 이념적 반대가 극복되어야 가능, 자유기업주의와 정부개입의 문제
4. 규제의 정도는 규제기관의 책임자, 대통령의 생각에 많이 좌우된다.
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5. 그 외 유형들
Almond & Powell(1978)의 정책유형(Lowi의 정책분류 + 추출정책과 상징정책) 추출정책: 조세, 병역, 노역 등 물적 또는 인적 자원을 추출하는 정책 상징정책: 정책 체제의 정당성에 대한 심리적 신뢰감을 주는 정책
Ripley & Franklin(1980)의 정책유형 국내정책(분배, 경쟁적 규제, 보호적 규제, 재분배), 국외(구조, 전략, 위기) 특히, 국내에 있어서 경쟁적 규제와 보호적 규제로 규제정책을 구분하였음
Lowi 분류의 수정 보완론 Frohock(1979): 자본정책과 윤리정책의 추가 Spizer(1987): 순수영역과 혼합영역의 구분
스나이더와 인그램은 정책대상의 유형에 따라서 4가지로 분류하였다. 먼저는 정치권력을 가지고 있는가의 문제와 사회적으로는 이러한 집단들이 어떤 이미지를 가지고 있는지에 대한 부분이다. 정치권력이 강하고 사회적으로 긍정적인 이미지를 보여주는 집단을 수혜집단이라고 하고 노인, 사업가, 퇴역군인과 과학자가 있다. 이런 방식으로 나누면 주장집단, 이탈집단, 의존집단이 생기게 된다.
스피쳐는 로위의 정책유형을 조금 더 발전시켰다. 4가지의 요소를 8가지로 분할하였다. 혼합정책과 순수정책이 추가되면서 분배정책에도 순수분배정책과 혼합분배 정책으로 나누어지는 것을 볼 수 있다.
