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Apr 04. 2021
정책집행론 5_정책행위자
공공정책과정
0. 들어가기
우리는 지난시간 로위의 정책유형에 따라서 재분배정책, 분배정책, 구성정책, 규제정책에 대해서 알아보았다. 정책유형을 나눌 때 다양한 분류 방식이 있지만, 학자마다 기준점이 다르기 때문에 혼동될 우려가 있다. 예를 들면, 로위는 '강제성'을 중심으로 4가지로 분류했다. 그러나 윌슨은 '비용과 편익'이라는 기준으로 나누었다. 이렇게 정책학은 다양한 기준이 존재하고 어느학자의, 어떤 기준, 어떤 분류와 정의를 가지고 보는가에 따라서 달라진다고 할 수 있다.
오늘은 정책집행에 있어서 영향을 미치는 행위자에 대해서 알아볼 것이다. 행위자는 공식적 행위자인 대통령, 입법부, 사법부, 행정부, 헌법재판소가 있고 비공식 참여자는 이익단체인 정당과 시민사회, 여론 등등이 있다.
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1. 행정수반
오늘날은 행정수반 우월(executive dominance)의 시대이다. 따라서 정책과정에서도 행정수반이 중요한 기능을 담당할 수밖에 없다. 우리나라와 같이 권력 분립이 엄격하지 않은 국가에서는 더 말할 것도 없고, 미국과 같이 권력 분립이 엄격하고 입법부가 강력한 영향력을 발휘하는 국가에서도 행정수반이 정책과정에서 중추적인 역할을 담당하고 있다. 의원내각제하에서는 대통령중심제의 경우처 럼 행정수반이 단독으로 영향력을 행사하는 것은 아니나 내각과의 협의하에서 수상이 주도권을 행사한다고 볼 수 었다.
2. 입법부
많은 국가에서 입법부는 제1부(The First Branch)라 하여 헌법상 행정부나 사법부보다 우월적 지위를 누린다. 우리나라 헌법에서도 국회 · 정부 · 법원의 순으로다루고 있다. 그러나 행정국가화 현상으로 많은 국가에서 정책과정에서의 입법부의 실질적 인 영향력은 행정부에 뒤지고 있으며 그 기능도 주로 정책형성 과정에 한정되고 있다. 특히, 우리나라에서는 후술하는 바와 같이 행정부에의 종속화 경향으로 정책집행이나 평가 과정은 더 말할 것도 없고, 정책형성 과정에서도 입법부가 행정부의 그늘에서 벗어나지 못했다고 하지 않을 수 없다.
입법부의 정책과정에서의 기능은 입법부의 성격상 주로 정책형성 과정에서 찾아볼 수 있으나 입법부는 정책집행 과정에도 참여하고 있다.
(1 ) 국정감사 · 국정조사
우리나라의 국회는 국정감사를 통해서 정책집행에 관여한다고 하겠다. 매년 정기국회의 예산 심의에 앞서 실시되는 국정갑사를 통해서 국회는 정책집행에 참여하고 있댜 우리나라와 같은 국정감사가 없는 국가의 입법부도 국정조사를 통해서 정책집행에 관여한다고 하겠다.
(2) 대정부 질의
국정감사와 같이 정책집행을 담당하는 행정기관에 나가서 실시하는 것은 아니나 입법부는 본회의나 상임위원회 등의 대정부 질의를 통해서 정책집행에 관여하고 있다.
(3) 회 계 감사
우리나라와 같이 감사담당기관이 행정부에 속해 있는 대륙형의 경우는 해당되지 않으나 미국이나 영국과 같이 회 계감사 담당기관이 입법부에 속해 있는 영 · 미형의 경우에는9) 입법부가 회계감사기관을 활용해 정책집행에 관여할 수 있다. 미국에서는 입법부의 지원을 위해 회계검사원(GAO) 인력의 35%를 할애하고 있다는
동계가 있다.
3. 행정기관
오늘날 공무원의 정책형성 기농도 중요하냐 정책과정에서의 공무원의 핵심적 역할은 정책집행에서 찾아볼 수 있다. 직업공무원이 정책과정에서 어느 정도의 역할을 담당해야 하며, 정무관(政務官, political appointees) 의 층은 어 느 정도 두터 워야 하고, 정무관과 직업공무원의 관계는 어떠해야 하는가도 많은 논란이 있는 문제이다. 정치적으로 임명되는 정무관이 수적으로 적으면 실적주의 공무원제와 이를 토대로 한 직업공무원제의 발전에 도움이 될 수 있댜 그러나 프랑스의 제3공화국이 나 제4공화국과 같이 직 업공무원을 통제 · 감독할 내각이 빈번히 교체되는 경우에 직 업공무원의 권력적 지위가 지나치게 강화되고 독선에 빠질 우려가 있다. 이리하여 루시(Herbert Luethy) 는 프랑스 제4공화국하의 관료제를 정치적 간섭을 받지 않은 최고의 주권적인 집단으로서 정치적 폭풍우가 몰아닥치더라도 끄떡하지 않는 암석과 같은 존재라고 했던 것이다.
행정기관 내의 정책과정에서 또 하나 문제가 되는 것은 전문직(professional)과 일반직(administrators)의 관계이다. 도시계획 전문가, 사회사업 요원, 산림 전문가와 같은 전문직 공무원들이 집넘을 가지고 그들의 담당 업무에 정진하는 경우를 우리는 많이 본다. 일반직은 보조 업 무에 종사하는 경우도 있으나 여러 전문직의 업무를 조정하는 역할을 담당하는 경우가 많댜 따라서 많은 조직에서 일반직이 리더십을 발휘하는 자리를 차지하고 있다.
정책집행 기능을 수행할 때 관리자의 역할도 물론 중요하나 근래에 와서 직접시민과 접촉하고 서비스를 전담하는 일선공무원의 중요성이 많이 부각되기에 이르렀으며 일선관료제(street level bureaucracy)에 관한 연구가 성행하고 있다. 일선관료제이론의 공헌은 위에서 지적한 바와 같이 정책전달자(policy deliverers )
로서의 일선관료들의 중요성을 부각시켰을 뿐만 아니라 일선관료들에 의한 정책의 재 창조(reinvent ion)를 조명 해 준 데 있다고 하겠다. 일선관료들은 대상집단에 관해 가장 잘 알고 있는 까닭에 어떠한 정책이 실효를 거둘 수 있는지를 누구보다도 적절하게 판단할 수 있다는 것이다. 그뿐만 아니라 일선관료제이론은 정책과정에서 가장 중요한 단계는 정책형성이 아니라 정책집행이라는 주장을 부각시키는 데 일조했다고 할 수 있다.
4. 사법부
우리는 정책과정 참여자를 고찰할 때 흔히 사법부를 제외하기 쉽다. 국가에 따라서 사법부의 정책과정 참여로서의 기능에 많은 차이가 있으며, 일반적으로 개발 도상국에서는 사법부의 기능이 미약하다. 우리나라에서는 그동안 사법부의 역할이 미약했으나 제6공화국 이후 사법부의 영향력이 점증하고 있다고 하겠다. 많은 국가에서 사법부가 명 령심사권과 행정재판권을 보유하므로 정책집행 과정에서 사법부가 관여하고 있는 국가가 많다고 하겠다. 우리나라 현행 헌법도 ‘‘명령 · 규칙 · 처분이 헌법이냐 법률에 위반되는 여부가 재판의 전제가 된 경우에는 대법원은 이를 최종적으로 심사할 권한을 가진다"고 규정함으로써 명 령심사권과 행정재판권을 법원에 부여하고 있다. 행정재판권을 일반법원에 부여하느냐 독립한 행정재판소에 부여하느냐에 따라서 사법형과 행정형으로 나눌 수 있는데, 우리는 영 · 미의 사법형을 재택하고 있다.
5. 헌법재판소
헌법재판소는 주로 위헌법률심사와 위헌소원 관련 업무를 담당했댜 이러한 헌법재판소의 결정이 정책집행에 미친 영향이 지대하나 우리는 여기에서 호주제가 위헌이라는 헌법재판소의 결정의 예를 들어 헌법재판소의
정책집행 과정에 있어서의 역할을 검토하고자 한다.
민법 제980조 이하의 규정에 따라 오랫동안 유지되어 왔던 호주제가 2005년 2월 3 일 헌법재판소에 의하여 위헌으로 결정되었다. 이 결정에 따라 민법 제980조부터 제996조에 이르는 호주에 관한 조문이 2005년 3월 31 일부로 삭제되었으며, 2008년 1월 1일부터 시행되기에 이르 렀다. 동성동본 혼인금지의 경우에는 헌재의 결정부터 민법개정까지 8년이 소요되었으나 호주제폐지는 헌재 결정부터 민법개정까지 2개월이 소요되었으며 시행도 3넌 이 걸리지 않았다. 호주제폐지는 정책집행에 지대한 영향을 미쳤다. 호주제폐지로 호적재도가 폐지되었으며 이에 따라 호적동초본이 폐지되고 가족관계증명이 새로 등장하였다. 호주제폐지는 종중 내의 권력관계에도 많은 변동을 초래했다. 과거에는 종중원은 남성으로만 구성되었으나 이제는 여성종중원의 참여가 필수 요건이 되었다.
https://www.kapa21.or.kr/epadic/epadic_view.php?num=1131&pa
6. 이익집단의 개념
이익집단(interest group)이란 공동의 이익이나 이넘을 지니는 사람들 또는 조직을 대변하는 집단이라 할 수 있다. 이익집단과 정당과의 자이점은 정당이 정권의 장악을 목표로 삼고 였는 데 대해 이익집단은 정부에 영향력을 행사하는 것을 목표로 삼으며 정권의 장악을 염두에 두지 않고 있다는 것이다.
네덜란드나 스웨덴같이 다당제를 택하고 있는 국가의 경우 정당과 이익집단의 차이가 모호해지는 것이 사실이댜 이러한 국가의 농민당은 이익집단의 아류라고 할 수 있는 까닭이다. 미국과 같이 양당제가 확립되어 있는 국가에서도 정당과 이익집단의 구분이 불분명한 경우가 많다. 이익집단이 특정 후보지를- 위한 선거 활동, 조직과 자금의 재공, 홍보 활동 등을 전개하는 경우가 많은 것이댜 미네소타 주에서는 민주당과 이익집단 의 관계가 지극히 밀접해 정당의 명 칭 자체가 민주농민노동단(Democratic FarmerLabor Party)으로 되어 있다. 이러한 사실들에 비추어볼 때 정당과 이익집단을 식별할 수 있는 기준으로서 표면상 이익집단은 정당보다 좁은 목표를 지니고 있다는 것을 들 수 있겠다.
이익집단은 정책집행 과정에서도 많은 활동을 한다. 정책형성 과정에서 패배한 집단이 집행 과정에서 정책의 집행을 저지하거나 지연시키는 경우가 있는가 하면, 정책형성 과정에서 승리한 집단이 그들이 제창 또는 지지한 정책이 소기의 목표를 달성하도록 집행 과정에 개입하는 경우도 있다. 이익집단이 정책집행 과정에 개입할 수 있는 방법에는 여러 가지가 있을 수 있다. 첫째로 집행기관의 결정안에 대해서 견해를 표명하거나 집행에 대해서 각종 자원의 뒷받침을 해줄 수도 있다.
둘째로 이악집단은 여론 환기 캠페인을 전개할 수도 있으며 집행 결과에 대해 대통령이나 의 회 등에 호소하는 방법 등도 활용할 수 있다. 다른 한편 피규제산업과 같은 정책의 반대자들은 적극적으로 개입할 자원과 이
유가 있다. 그들은 충분한 자원을 가지고 전문가들을 동원해서 집행기관에 대해 그들의 주장을 제시할 수 있으며, 만일 행정기관의 결정에 불만이 있을 때에는 의회나 여론에 호소할 뿐만 아니라 법원에 제소할 수도 있다.
7. 정당
정당(政黨)은 여러 가지로 정의할 수 있겠으나 우리나라 정당법은 정당을 "국민의 이익을 위하여 정치적 주장이나 정책을 추진하고 공직선거의 후보자를 추천 또는 지지함으로써 국민의 정치적 의사형성에 참여함을 목적으로 하는 국민의 자발적 조직을 말한다”고 규정하고 있다. 우리는 여기에서 정당이란 선거에서 승리한다는 공개적인 목표를 위해 단결한 비 교적 동질적인 사람들로서 구성된 조직 이라고 정의하고자 한다.
정책과정에서의 정당의 주된 기능은 이익 결집과 응집력 발휘라 하겠다. 따라서 정당의 주된 기 능은 정책형성 과정에서 발휘된다. 그러나 정책집행 과정에서 정당의 역할이 없는 것은 아니며, 이를 다음과 같이 두 가지 경우로 나누어 고찰하고자 한다.
(1 ) 단일정 당제하의 정당
위에서 살펴본 바와 같이 정당의 수에 따라 양대정당제, 다당제, 단일정당제로 분류할 수 있는데, 정책집행 과정에서의 정당의 역할은 양대정당제 · 다당제의 경우와 단일정당제의 경우가 다르다고 하겠다. 단일정당제, 특히 절대주의국가의 단일정당제하에서는 정당이 행정부처를 대신하거나 행정부처를 보완하며 정책집행 과정에서 중요한 역할을 담당한다.
(2) 앙대정당제 · 다당제하의 정당
절대주의 국가의 정당과 달라서 양대정당제나 다당제하의 정당은 주로 정책형성 과정에서 그 기 능을 발휘하나 정책집행 과정에서 그 기능이 전혀 없는 것은 아니다. 지지자나 지 역 구민의 권익을 위해서 정부부처에 대해 압력단체의 역할을 담당하는가 하면 민원의 해결을 위해 나서는 경우도 많다. 특히, 집권당의 경우에는 그
기능 발휘가 더욱 용이한 것은 더 말할 필요가 없다.
