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Apr 06. 2021
역사는 어떻게 근대국가를 발전시켰는가?
공공정책 과정
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근대국가는 어떻게 만들어지는가? 바로 전쟁을 통해서 행정적인 기틀이 마련되었다. 전쟁을 하는 과정에서 서유럽은 국가가 형성되었고 홉스가 말하는 것처럼 자발적인 결사체가 아니라 '전쟁'이라는 계기에 의해서 제도적으로 축적된 것이라고 볼 수 있다. 이 부분이 매우 중요하다. 우리가 제도를 바라볼 때 제도가 합리적인 계획과 절차에 따라서 합의에 의해서 만들어졌다고 보는 합리적 선택 제도주의가 과연 맞을까? 아니면 어떤 역사적인 계기에 의해서 정해진 것이 맞을까? 이것을 바라보는 관점에 따라서 행정을 바라보는 관점이 달라진다고 할 수 있다. 더 나아가 제도를 바라보는 관점도 달라질 수 있다.
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1. 근대국가란 무엇인가?
근대국가는 어떤 특징을 가지고 있는가? 국가는 공권력에 의해서 움직이고 유지된다. 그런데 이 공권력은 관점은 다르지만 어찌되었든 개인을 압도하는 다수의 합의에 의해서 정당한 폭력을 행사하도록 되어 있다. 법치주의국가에서 법은 폭력의 다름아니다. 또한 근대국가는 전쟁을 통해서 확장되었고 이것을 효과적으로 달성하기 위해서 중앙권력의 폭 넓은 확대가 일어났다. 특히 중앙집권의 효과성을 높이기 위해서 전문적인 행정체제가 성립되었고 사적영역과 공정영역의 구분이 매우 확실하였다.
근대적 국가는 유럽에서 탄생하였다. 국가의 형태와 형성은 국가의 시스템에 관점에서 분석되어야 하며, 전쟁수행의 시점에서 어떤 구조를 역사적 경로로 갖는지 않아야 한다. 특히, 전쟁을 하는데 있어서 조세의 수치는 전쟁수행을 위한 가장 중요한 기능이었고 국가형성은 상비군과 관료제의 형성을 자연스럽게 가지고 오게 되었다. 국가형성 초기 왕과 국민의 관계는 자발적으로 이루어진 합의관계가 아니었다. 강력한 폭력을 소유한 집단에 의해서 보통 근대국가의 중심성이 만들어지는 것을 볼 수 있다.
12~13세기 초기 형태의 국가는 사실 공적영역과 개인의 영역이 구분되지 않았다. 이 당시 중세 국가는 봉권시대가 그러하듯 세감을 걷거나 공권력을 갖는데 있어서 매우 취약하였다. 이 당시 왕은 여러 왕들중에서 하나라고 볼 수 있었다. 따라서 왕의 권력이 낮은 의미에서 존재하기 때문에 추가적인 수입을 얻으려면 신분제 의회에서 동의를 받아야 했다. 이 당시 행정이란 국왕의 재산관리를 의미하였고 궁정, 군대, 사무직원과 같은 미시적이고 초보적인 수준의 행정만 존재했을 뿐이다.
중세의 국가는 영토역시도 분화되어 있어서 통합된 근대국가와 달랐고 공적기능과 사적 기능이 분화된 근대국가와 다르게 개인에 의해서 융합된 형식이었다. 공적인 영역과 사적인 영역은 별 다른 의미가 없었다. 13~14세기에 중세 국가보다는 상대적으로 제도화된 폭력을 가진 국가가 발전하게 되었다. 15세기에는 제후들 가운데 강력한 국가가 등장하고, 제후국가the princely state가 등장하면서 군주국가, 영토국가, 국민국가로 발전할 수 있는 모습을 볼 수 있었다.
2. 근대국가와 절대왕정
유럽에서의 국가형성은 15세기 제후국가에서 16, 17세시 군주군가로 전환하게 되었고 18세기에는 일정한 영토에 대해서 자신들만의 권력을 실현할 수 있는 영토국가가 발전하게 되었다. 물론 나폴레옹을 통해서 19세기 이후에는 국민국가가 등장하게 되었다. 중세 이후 근대국가로의 이행 이전의 과도기적인 국가형태인 영지연합체 국가나 제후국가들이 등장했다. 이러한 제후들에 대해서 반대하는 세력들은 귀족, 도시민, 성직자, 평민 등 집합체를 이루어서 신분제 의회를 만들었다. 신분제 의회의 주기적 소집을 통해서 서로 정당성을 확보하려고 했고 이에 따라서 전쟁수행을 위한 조세를 거두어 들이기 시작했다. 이 시기에는 당연히 왕과 신분제 의회 사아의 관계가 국가 내부의 시스템을 움직였다. 왕이 신분제 의회를 무력화시키는 프로이센이나 프랑스의 절대왕정이 되기도 하고 신분제 의회가 왕에 대해서 우선성을 가지는 대의제로 진화하는 영국의 사례도 있다.
공적권위라는 것은 '법'이 만들어지고 개인이 법에 귀속됨으로써 사적인 권위와 구분되었다. 이러한 역사에 따라서 공적영역의 법의 영역이 되었다. 국가가 완전하게 성립되기 이전에 이미 이러한 공정영역을 담당하는 법이 존재했다. 물론 제후국가는 아직까지는 절대국가가 아니기 때문에 제도화된 폭력으로써 법의 측면은 약할 수 밖에 없었다. 제한된 지역에서만 법과 공권력이 통하게 되었다.
제후국가 이후에 군주국가가 탄생한다. 군주국가는 16세기에 등장했으며 영토합병과 행정의 집권화를 이루어갔다. 물론 전쟁을 중심으로 국가의 권력이 더욱 강해졌기 때문에 상비군의 존재가 매우 중요했다. 전쟁을 잘 치르기 위해선느 상비군이 필요했기 때문이다. 상비군을 유지하려면 '조세'가 필요했고 조세제도를 잘 셋팅하는 것이 중요했다. 국왕들은 15세기부터 강제력을 독적하면서 조세를 부과하기 시작했고 국왕의 사적인 종복과 공복으로서의 관료가 분화되기 시작한다.
공적영역이라는 법치주의와 사적영역이라는 개인의 소유권과 자유는 현대적 의미의 행정이 나타나는 데 있어서 최소한의 조건이었다
군주국가의 원형은 사실 가톨릭 교회에 기반하고 있다. 중세시대를 넘어서면서 가톨릭 교회의 지역기반의 조직이나 위계적 조직, 집권화, 체계화등의 특성이 근대로 넘어 오면서 군주국가의 형태를 유지할 수 있도록 도와주었다.
3. 근대국가와 군주국가
서임권 투쟁investiture conflict와 같이 성직자 임명권에 대한 갈등도 근대국가가 탄생하는 과정에서는 자연스러웠다. 위계적이고 집권화되어 있는 가톨릭 교회의 체계는 '조세체계'와 '상비군'을 유지하기 위한 시스템으로 활용하기 더 없이 좋았기 때문이다. 로마황제 하인이히 4세와 교황 고레고리우스 7세 사이에 벌어졌던 세속권력 싸움이 바로 이런 것이다.
https://ko.wikipedia.org/wiki/%EC%84%9C%EC%9E%84%EA%B6%8C_%ED%88%AC%EC%9F%81
보름스 협약(1124) 보름스 협약 이후에 종교적 권위와 세속적인 권위는 분리되었고 정치적으로 유럽국가는 근대국가로 나아갈 수 있는 발판을 마련하게 되었다. 세속적 지배자는 법적 보호자와 법의 운영자가 되고 법제도를 통해서 국가의 기틀을 다졌다. 따라서 이것이 유럽국가의 원인을 보여주는 것이다. 또한 위에서 보는 것처럼 문화적으로는 가톨릭교회의 권위주의 문화와 위계화는 관료제가 정착될 수 있게 만들었다.
중세시대 상비군의 존재는 영토와 국민을 결정하는 계기가 되었다17세기에는 조세제도정비와 상비군제도 관료제정비를 통해서 절대왕정이 체계화되었고 1648년 베스트팔렌조약을 통해서 현대적 의미의 행정국가가 탄생하게 되었다. 절대왕정은 내전이 없었던 시기에 더욱 발전하게 된다. 시스템의 안정성은 무기체계의 정교화와 함께 방어체계까지 완성시켰다. 이렇게 강력한 군사력을 기반으로 절대왕정은 전문적인 행정체계가 발전하게 되었다.
여기서 중요한 것은 상비군이다. 상비군을 운영할 수 있는 능력이 결국 왕권에 귀속되면서 현재적 의미의 권력이 공권력으로 변화하게 되었다. 대규모 전쟁수행에서 이길 수 있는 방법은 체계화되고 전문적이고 중앙집권적인 왕권의 필요였기 때문이다. 또한 이렇게 만들어진 시스템을 유지하기 위해서는 관료제가 필수였다.
찰스 틸리는 "War making, state making,
extraction, protection'이라고 말한다.
전쟁을 만들어서 국가를 유지시키고 자원을 동원해서 국가를 지키는 것은 어쩌면 자연스럽게 국가의 지속가능성을 만들었다고 볼 수 있다. war making과 state making은 서로 원인과 결과가 될 수 있다. 전쟁이 국가를 만들기도 하고 국가를 만들기 위해서 전쟁을 만들기도 한다.
절대국가는 군주국가와 다르게 국가 자체가 군주가 된다. 제후국가의 경우에는 개인의 국가를 대변하지만 모두 포함할 수는 없다. 군주국가의 경우에는 국가가 곧 왕이 된다. 루이 14세의 경우 짐이 곧 국가다라고 하는 것이 이것을 대변해 준다. 절대주의 군주국가의 예는 프랑스이지만 관직매매와 같은 요소들 때문에 행정발달의 모범적인 사례가 되지는 않는다.
군주국가는 왕과 국가가 분리되지 않는다4. 근대국가와 영토국가 the territorial state
영토국가는 근대적 의미의 국가가 형성되었다는 것을 알 수 있다. 영토가 넓어지면서 국왕이 국가 전체를 대변하기 못하게 되면서 행정적으로 관료들이 우위에 설 수 있는 기회가 주어진다. 물론 국왕과 관료들의 상호의존성이 심화되기도 하지만 반대로 서로 치열한 싸움이 진행되기도 한다.
영토국가에서도 중요한 국가는 프로이센이다. 프로이센은 왕권적 절대주의를 관료적 절대주의로 바꾼다. 프리드리히 빌헬름 1세는 국복을 입은 최초의 유럽군주였으며 영토국가 하에서는 국왕과 관려들의 관계에서 국왕의 능력이 크게 증가할 때 경찰국가로 발전하게 된다는 것을 보여준다.
대한제국시절 고종은 일왕을 따라서 제복을 입고 일왕은 프리드리히 빌헴름 1세를 따라한다. 군대를 가진 국가가 아니라 국가를 가진 군대처럼 변화되는데, 상비군과 관료제가 점점 거시적으로 확장되면서 대규모의 군사화가 진행된다. 군사화militarization은 조세체계를 재정화fiscalizaiton하여 관료제bureaucratization이 동시에 진행되었다. 즉, 군사재정관료제가 등장하게 되는 것이다. 이러한 과정에서 개인의 사적영역까지 침범한 국가의 권력은 경찰국가로 드러나기도 했다. 관료제를 통한 지배의 주요요소는 공법에 의한 지배였으며 법에 대한 지식과 훈련을 기반으로 관료가 탄생하게 된다. 또한 관방학이 발전하게 되었는데 주로 유럽에서 경제학, 정치학, 사회학등을 통해서 법이 관여하는 모든 것들을 가지고 영토를 지키기 위한 방식으로 집중되었는데 이것이 관방학이 되었다. 재정학, 경찰학, 경제학, 농업경제학이 포함되었다.
5. 근대국가와 법치국가
영토국가는 곧 공법의 발달로 인해서 법치국가로 변환한다. 1780년대부터 1880년대까지 현대적 의미의 관료제가 등장하는 것을 볼 수 있다. 이 시기에는 국가주권이라는 개념이 등장하고 나폴레옹의 법전과 막스베버의 관료제 모델, 공무원 훈련의 기초로서 법학이 제도화되기 시작한다. 그러나 이때까지만 해도 관료제는 왕의 봉사자에서 국가의 봉사자정도였지 국민의 봉사자는 아니었다. 다시 말하면 국가의 봉사자는 맞지만 공공의 봉사자는 아니었다는 것이다. 법에 의한 지배는 다시 말하면 법을 통해서 국민을 권위주의적으로 다스리는 관료제였던 것이다. 법에 의한 지배가 인격적 지배를 대체한다. 이것이 바로 법의 의해서 이루어지는 국가인 법치국가Rechtsstaat이다.
프로이센으로 가보자. 프로이센은 나폴레옹에 의해서 예나와 아우어스타트 전투에서 패한 후에 근대적 법칙국가로 변화한다. 이 당시 슈타인과 하르텐베르크가 프로이센모델을 만들어간다. 슈타인Stein-하르덴베르크Hardenberg가 개혁을 주도하면서 가문이나 출신보다는 능력과 교육 수준을 중시했으며 능력과 교육 수준을 측정하기 위해서 공개임용시험제도를 채택했다. 관료임용에 있어서도 교육으로 고전과 법학을 강조하였다. 이러한 교육은 인문계 고등학교에 김나지움을 거쳐야 했고 귀족계급보다는 신흥 부르죠아 계급이 관직을 장악하게 되었다. 프로이센 관료제의 발달은 상대적으로 덜 발달된 국가에서 군사적 효과성을 갖추기 위한 조건을 역설한다고 볼 수 있다.
법학을 중심으로 관료제를 개편하는 과정에서
권력계층이 귀족에서 신흥관료로 바뀌게 된다
