by
Mar 11. 2021
정책집행론 2_정책의 이해
행정대학원 공공정책 전공
0. 들어가기
정책집행론은 1970년대 이후에 프레스맨과 윌다브스키에 의해서 시작되었다. 이전에는 집행분야의 분석적 연구가 전혀 없었다고 이야기했던 것처럼 정책의 집행을 체계적으로 정리하는 것은 상대적으로 역사가 짧다. 그 이유는 이론으로 정립되기 위해서 많은 양의 정보가 축적되고 그 중에서 겹치는 부분이 발생해야 하는 것이다. 오늘은 기본적으로 정책의 특징에 대해서 살펴보는 시간을 갖는다.
https://brunch.co.kr/@minnation/2359
세계를 유토피아로 만들려는 생각이
오히려 세계를 지옥으로 만들 수 있다
정책이란 무엇인가?
정책학은 라스웰의 정의에 의하면 '문제의 해결을 위한 정부의 정치적 결정'이라고 생각한다. 정치라는 것은 '가치의 권위적인 배분'이라고 한다면 그 배분의 방식을 결정하는 것이 정책이다. 그리고 이미 정부라는 범위 안에서는 정부가 '사회적 가치', '국가적 가치', '공공의 가치'를 실현하기 위한 조직이라는 것이 근거로 깔려 있다.
정책학이 필요한 이유
이론의 목적은 예측 가능성이라고 생각한다. 정책은 시작과 중간, 끝이 다르고, 정책이 이루어지고 난 후의 효과도 다르기 때문에 이것을 체계적으로 정리할 필요가 있다. 정책과정의 체제론적 모형을 보면 환경에서 인풋이 생기고, 정채결정기관에서 전환이 일어나기 때문에 산출로서 정책이 일어난다. 따라서 정책학의 가장 큰 효과는 환류에 있다고 생각한다. 문제해결의 효과성을 높이기 위해서 사이드 이펙트 관리와 피드백 효과를 높이기 위해서 정책을 하는 것이다.
정책과정 : 정책결정 - 정책집행
1. 정책 의제 설정단계 : 어떤 문제가 본격적인 정책문제로 다루어지는 단계, Agenda setting
2. 정책 형성 단계 : 어떤 대안들이 있는지 탐색하고 만들어 보는 단계, Policy fomulation
3. 정책 채택 단계 : 여러가지 대안들 중에서 일정기준에 의거해서 정책을 선택하는 단계, Policy adaption
4. 정책집행 단계 : 정책을 실제로 집행하는 단계, Policy Implementation
5. 정책 평가 : 실행된 정책의 장점과 단점을 평가하고 잘된 부분을 강화하고 부족한 부분을 분석해보는 단계, Policy evaluation
1. 정책학의 이해
정책의 개념
모든 사람이 합의할 수 있는 정책의 정의를 내린다는 것은 불가능한 것 같다. 라스웰은 정책을 "문제의 해결 및 변화 유도를 위한 활동"이라고 보는가 하면, 볼딩은 "특정 목적을 지닌 활동을 지배하는 모든 원리"라고 정의하고 있다. 드로어는 "정부기관에 의해 결정된 미래의 활동지침"이라고 정의하고 있다.
국내저자들의 정의를 살펴본다면 김신복 교수는 "공공기고나의 어떤 목표를 달성하기 위해 의도적으로 선택한 행동의 주요 지침"이라고 규정하고 있으며, 정정길 교수는 "바람직한 사회 상태를 이룩하려는 정책수단에 대해 권위 있는 정부기관이 공식적으로 결정한 기본 방침"이라고 정의하고 있다. 정책집행론 책에서는 다음과 같이 정의하고 있다.
각종의 정치적, 행정적 과정을 통해 권위 있게 결정된 공적 목표와
이를 달성하기 위한 수단과 관련된 기본 방침
1) 정치적, 행정적 과정
정책은 선거나 국회와 같은 정치적 과정을 통해서 결정될 뿐만 아니라 각종의 행정적 과정을 통해서 결정된다. 공정거래정책의 경우를 예로 든다면, 국회를 통과한 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률'도 중요하지만 시행령이나 공정거래위원회가 제정한 규칙이나 결정 등이 합쳐서 공정거래정책을 형성하는 것이다.
2) 권위 있는 결정
권위 있는 결정이란 첫째로 국회나 국무회의 등과 같이 권위가 부여된 기관에 의한 결정을 의미할 뿐만 아니라, 둘째로 소정의 절차에 의거한 결정이어야 한다는 것을 의미한다.
3) 공적 목표
이와 같이 결정된 공적 목표를 우리는 정책목표라 한다. 이러한 정책 목표는 정책과정 전반에 걸쳐서 중요한 기능을 수행한다.
4) 수단
공적목표(정책목표)를 달성하기 위한 수단을 정책수단이라고 한다. 우리는 과거에 정책에 관한 정의에서 정책수단에 관한 부분을 언급하지 않았으나, 근래에 와서 설러먼 등을 비롯한 수단접근방법론자들의 주장을 빌릴 것도 없이 정책연구에서 정책수단의 중요성이 크게 부각됨에 따라 이를 추하기로 한다.
2. 정책학의 역사
정책학의 역사는 얼마나 오래되었을까? 어떻게 정의하는가에 따라서, 어디까지 정책을 정의하는가에 따라서 정책학의 역사는 달라질 수 밖에 없다. 그러나 체계적으로 보게 되면 정책형성-집행-평가의 관점에서 보자면 '공공정책'으로 보아야 한다. 그렇게 되면 1950년대 라스웰에 의해서 본격적으로 정책학이 시작되었다고 할 수 있을 것이다.
1829년 앤드류 잭슨 대통령 시대에 엽관제도가 시작되었다. 스포일시스템이라고 한다. 엽관주의(獵官主義, spoils system) 또는 정실주의(情實主義, patronage system)는 인사권자와의 정치적인 관계나 개인적인 관계를 기준으로 공무원을 임용하는 인사행정제도이다. 일반적으로 엽관주의와 정실주의는 실적주의에 반(反)하는 의미를 지닌 개념으로 혼용되고 있다. 그러나, 이들을 엄격하게 구분할 경우, 엽관주의는 정치적 신조나 정당 관계를 임용기준으로 하는 인사제도로 정의되는 데 비해, 정실주의는 인사권자와의 개인적인 신임이나 친소(親疏) 관계를 기준으로 하는 인사제도로 정의된다. 인사권자와의 개인적인 관계를 규정하는 귀속적 요인들로는 주로 혈연, 학연, 지연 등이 지적되고 있으며, 군(軍)과 같은 특수집단에의 멤버십(membership)도 거론되고 있다.
잭슨 대통령이 엽관제를 적극적으로 밀고 나갔던 것은 당시의 정부 요직이 재산, 학력, 경력 등에서 검증된 인물들만 받아들인다는 명분으로 사실상 상류층, 그것도 동부 연안 지역의 상류층들만 혜택을 보는 들만의 리그였기 때문이다. 잭슨이 흔히 관료제를 타파했다고 알려져 있으나 당시 미국 정계의 상황은 정확히는 명문가 위주의 과두제에 가까웠다. 이런 구조를 깨기 위해서 엽관제를 밀고 나가서 서부 개척민들과 중하류층이 대거 중앙 권력에 진입할 수 있는 길을 열어줬고, 이들이 잭슨 대통령과 민주당의 지지기반이 되어가고 정권이 교체되어도 엽관주의는 수십 년간 유지되어 간다.
그다음으로 펜들턴법이 등장한다. 펜들턴법은 미국 공무원을 뽑는 관료제의 형태를 새롭게 바꾼 법을 이야기한다. 이전까지는 당선된 정치인들이 자신의 후원자에게 관직을 제공하는 엽관제 형태로 미국의 공무원들을 충원되었다. 따라서 공무원들의 부정부패가 만연했다. 이것을 해결하기 위해서 관료제로 바뀐 것이다. 관료제로 바뀌면서 정책에 있어서도 실적주의가 등장하게 된 것이다. 이러한 정책의 흐름은 결국 행정과 정치의 관계가 어떤 것이어야 한다는 것을 내포하고 있었다. 이것을 표로 정리해보면 아래와 같은 표를 볼 수 있다.
1887년 우드로 윌슨은 '행정의 본질'을 이야기하면서 정치와 행정을 구분하는 '정치행정 이원론'을 주장하게 된다. 위의 그림에서 1기로 보면 된다. 1기때는 정책은 결정을 담당했고, 행정은 집행하는 역할을 한다. 그리고 1930년대가 오면 정치행정이 서로 연결되는 부분이 생기는데, 이 때가 미국에서는 대공황을 해결하기 위해 뉴딜정책이 진행되던 시기이다. Paul H. Appleby의 ‘ Policy and Administration’(1949)에서 이러한 변화를 잘 보여주고 있다. 애플비는 언론인 출신이면서 행정학자였는데 정부 관료로서 정부 정책에 참여하였다. 과저의 정치행정 이원론의 적실성을 비판하면서 현실에서는 오히려 정치와 행정이 서로 연결된다는 이론을 발표한다. 따라서 이것을 정치행정 일원론으로 이야기한다.
3. 허버트 사이먼, 행정행태론
1940년대에는 허버트 사이먼이 등장한다. Herbert A. Simon은 ‘ Administrative Behavior’(1947)라는 책에서 정책학에 있어서는 '왜 일관된 법칙이 존재하지 않을까?‘, '가치로 부터의 독립’, ,어떻게 하면 행정연구를 과학화시킬 수 있을까?, 라는 고민을 하게 되었다. 사이먼은 그 당시의 심리학, 인지심리학적인 요소와 행동경제학적인 요소를 적용하여 정치와 행정의 새로운 이원론을 발표하였다. 이것을 행정행태론이라고 한다.
특히, 사실과 가치의 분리를 주장하면서 가치를 배제하고 사실에 입각해서 행정을 운영할 것을 주장흐는데 이것이 바로 새로운 정치행적 이원론이다. 어떤 조직에서 인간의 행태에 대한 가설을 세우고 이것을 검증하여 이론을 정립해 나간다. 실증주의 혹은 행태주의 행정학은 이렇게 시작되었다.
4. 발전행정론, 와인드너 이후
Edward W. Weidner는 ‘Development administration’ 즉, 발전행정론을 제시한다. 선진국의 행정이론이 과연 후진국에게도 적용 가능할까?라는 질문을 하게 되는 것이다. 새로운 이원론에 관련해서 발전국가에서는 발전행정론으로서 정치행정이 일원론으로 갈 수 밖에 없다고 주장한 것이다.
1969년에 이스턴은 후기 실증주의를 제시하면서 다시 이원론을 제시하게 된다. 그 후에 린든존슨에 의해서 다시 일원론에 제기된다. 미국의 행정학의 역사에서 정책의 정의는 계속해서 주관성과 객관성, 정치와 행정, 가치와 사실의 구분에 대해서 계속해서 논의하게 된다.
5. 라스웰, 정책학의 창시자
H. Lasswell은 인간이 사회 속에서 봉착하는 근본적인 문제를 해결하기 위해서는 좁은 의미의 실험과 과학을 벗어나 탈실증주의적인 문제해결지향이 필요하다고 강조하였다. Lasswell & Maslow의 논의를 종합할 때 정책의 궁극적인 목적은 인간의 존엄성 실현이며, 이를 구체적으로 실현하기 위해서는 국가 차원의 생산성과 민주성, 신뢰성(성찰성)의 확보가 중요하는 것을 확인할 수 있다.
정책결정에 있어서 일종의 윤리를 제시한 것이다. 정책결정은 인간의 존엄성 구현을 위한 민주주의 정책학이 되어야 한다고 주장했다. 근본적인 문제해결을 하는 것은 매우 중요한 일이지만 이것을 해결하는 방법론이 바로 새로워져야 한다는 것이다.
6. Guy Peters, 거버넌스
1900년대가 넘어가면 국가라는 범주안에서, 행정이라는 범주 안에서 거버넌스 논의가 이루어진다. 국가의 상황적 맥락에 걸맞은 거버넌스 모형이란 무엇일까? 라는 고민을 했다. 전통적인 정부는 왜 실패하였는가? 혹은 정부의 직접적인 서비스는 왜 사람들의 만족과 행복을 높이지 못하는 걸일까?라는 질문을 하게 되었다.
