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Mar 04. 2021
정책집행론 1_실라버스
행정대학원 공공정책
0. 들어가기
이번학기는 정책집행론을 듣는다. 이전에 정책형성론과 정책관리론을 들었고 이제 정책평가만 듣게 되면 정책평가만 남게 된다. 정책론을 기본부터 다루면서 참 많은 자료들과 이론들이 있다는 것을 알게 되었고, 결국은 정책을 만들고 결정하고 운영하는 사람들에 따라서 효과성이 달라진다는 것을 알게 되었다. 이번학기는 정책활용에 있어서 특히 정책집행을 알아보려고 한다.
특별히 정책집행론을 듣게 된 이유는 정책집행과정에서 발생하는 수 많은 문제들을 해결하기 위해서는 기본적으로 이론을 먼저 습득하고 그에 따른 응용으로 현실을 바꾸어야 한다고 생각한다. 특히 국제개발분야에서는 정책집행에서 수 많은 변수들이 등장하기 때문에 변수관리가 핵심이기 때문이다.
관심있는 정책분야는 기술정책학에 관심이 많다. 특히, 온라인플래폼과 정책거버넌스에 관심이 많다. 앞으로 변화하는 환경에서 어떻게 정책이 딥러닝,머신러닝, 알고리즘, 빅데이터 등을 반영하여 현실과 유기적으로 만들어질 수 있을지 시스템을 구축하는데 관심이 있다.
https://brunch.co.kr/@minnation/1802
https://brunch.co.kr/@minnation/1803
1. 강의 소개
1973년 프레스맨과 윌다브스키(J. Pressman & A. Wildavsky)에 의해 집행론 (Implementation)이 출간되었고, 그들의 저서에 “이전에는 집행분야의 분석적 연구가 전혀 없었다”고 결론지었을 만큼 정책집행에 대한 학술적 연구가 늦었다. 집행에 대한 학술적 연 구가 늦게 된 이유는 무엇보다도 정책은 결정하기가 어려운 것이지 결정된 정책을 집행하는 일은 단순하다고 파악되었다.
https://news.joins.com/article/103128
이처럼 정책의 집행을 자동적이고 상례화된 일이라고 할 경우 이에 대해 분석을 하고 연구를 하여야 할 절박한 이유는 없게 된다(고전적 행정이론의 견 해). 프레스맨과 윌다브스키의 연구를 계기로 정책의 집행이 결코 단순하지도 자동적이지도 않으며, 오히려 정책은 집행되면서 결정된다는 사실이 발견되어 정책집행에 관한 연구의 필 요성이 대두되었다.
바르다크(Eugene Bardach)는 “공공정책과 사업계획을 보기 좋은 서류로 설계하는 것은 매우 어렵다. 그리고 예상되는 수혜자나 고객들이 기뻐하도록 정책을 집행하는 것은 괴로울 정도로 어려운 일이다”고 하였다. 즉 정책에서 합의를 얻어내기가 어렵기도 하지만 합의된 것을 달성하기 위한 정책의 집행은 더 한 층 중요하고 어려운 일이다.
정책은 집행단계에서 대폭 수정되거나 구체화되며, 정책결정을 집행과 구분하는 것은 매우 어렵다. 즉 정책은 집행되면서 결정되고, 결정되면서 집행된다고 할 수 있다.
이 과목의 목적은 정책에 대한 기본 개념과 정책집행에 대한 일반 이론들을 소개함으로써 정부정책 시행과정의 이해 및 전개과정의 파악을 통해 정책집행의 실패를 최소화하여 성공 적인 정책집행을 하기 위한 조건이나 전략을 알아내려는 것이다. 이를 통해 정책 과정에서 정책집행의 중요성을 이해할 것이다.
본 과목에서는 정책의 의의와 유형과 함께 구체적으로 정책집행의 개념과 유형, 정책집행 의 수단, 정책집행의 참여자, 정책집행의 여러 이론들 및 정책 집행에 미치는 영향 요인 등 을 다룬다. 아울러 이론과 실제의 유기적 연계성을 위해 다양한 정책사례분석(policy case studies) 발표와 토론을 할 것이다.
Acknowledgments
Participants
Preface to the Third Edition: Implementation and Evaluation as Learning
Preface to the First Edition
1. Appearances
2. Formulating Policy
3. Trials of Implementation
4. Two Smaller Programs: Business Loans and the Health Center
5. The Complexity of Joint Action
6. Learning from Experience
7. Economic Theory and Program Implementation
8. Implementation as Evolution
9. What Should Evaluation Mean to Implementation?
10. Implementation as Mutual Adaptation
11. Implementation as Exploration
Appendix: EDA Chronology
Bibliography
Subject Index
Index of Authors Cited
2. 진행 및 발표
20분정도 발표
5분정도는 토론시간을 갖는다
출석 10% + 사례 발표 40%(토론 포함) + 기말시험 50%
중간시험은 과제로 대체된다. 간단하게 작성해서 제출하면 된다.
사례발표에서는 구체적인 사례를 가지고 진행한다. 간단한 정책이슈로 발표하면 된다.
책을 구매해서 교재로 사용할 예정이며, 그에 대한 질문이 주어질 것이다.
다음주 과제는 '정책이 무엇이며 정책학이 필요한 이유'에 대해서 자신의 생각을 쓰라.
수업의 내용은 초기에 정책에 대한 이해를 높이고 정책집행을 중심으로 다양한 이론 및 사례를 중점적으로 강의하고, 이를 토대로 실제사례의 분석·발표의 시간을 가진다.
분석·발표는 6개(수강인원에 따라 조정될 수 있음)의 팀으로 구성되며 각 팀은 자유롭게 사례를 선정하고 선정한 사례를 분석·발표하고 토론하는 시간을 가진다(상황에 따라 개별발표로 전환될 가능성 있음).
기말시험은 오픈북으로 진행한다.
그리고 실제 현장에서 정책집행을 담당하고 있는 실무전문가를 초정하여 현장의 목소리를 청취하여 이론과 실제의 연계성을 높이는 시간을 가진다(상황에 따라 수업으로 대체할 수 있음).
1) 정책학의 이해
2) 정책의 의의와 유형 및 정책집행 참여자 (Lowi, Wilson, Schneider & Ingram의 정책 유형)
3) 정책네트워크 및 수단 (정책 참여자, 정책 네트워크)
4) 정책집행이론 (정책집행의 의의, 연구의 접근방법 등)
5) 정책집행 유형 & 정책집행의 실패와 성공 (정책집행의 특징, 평가 기준 등)
6) 정책집행에 영향을 미치는 요인
7) 재량과 정책집행 및 일선관료제와 집행
8) 정책불응과 순응 (불응의 원인과 순응 확보 전략 등)
제1절 정책집행의 의의
1. 정책집행의의
1) 정책집행의 의미
정책집행(Policy Implementation)은 정책의 내용을 실현시키는 과정을 의미함 집행의 실패와 정책의 실패 구분 필요
2) 정책집행의 중요성
(1) 정책의도의 실현
상징적 정책(Symbolic Policy): 1960년대의 선진적 내용의 근로기준법
(2) 실질적인 정책내용 구성
첫째, 정책의 내용은 정책결정과정에서 추상적으로 결정되는 경우가 대부분이고
이것이 집행과정에서 구체화된다.
둘째, 정책결정단계에서 결정이 된 정책의 내용이 정책집행과정에서 수정,
보완되는 경우가 많다.
셋째, 정책결정과정에서 일어나는 정치적 갈등과 타협 때문에 정책이 애매모호하고
불합리하며, 상호모순적인 내용을 지니게 된다.
(3) 국민생활과 직결되는 정부활동
2. 정책집행과 정책결정
1) 정책집행과 정책결정의 관계
(1) 정치행정 이원론과 일원론
o 정치행정 이원론
1887 윌슨이 발표한 논문에서 이원론 주장
미국의 특수한 배경(엽관제 추방 및 실적주의 도입)
o 정치행정 일원론
행정부에서 담당하는 일(행정)이 정책의 집행만이 아니라 정책의 결정까지
담당하게 되어 행정과 정치는 업무의 성질이 서로 다른 것이 아니라
동질적이라는 주장
(2) 정책결정과 정책집행의 공통점과 차이점
o 업무의 성질면
(1) 공통점
첫째, 정책집행활동이 실질적으로 정책의 내용을 확정함
둘째, 두 가지 기능은 본질적으로 의사결정임
셋째, 집행활동도 정치적 성격을 띤다.
(2) 차이점
첫째, 기본방향은 결정단계에서, 집행단계는 구체적 세부사항 확정
둘째, 집행단계는 행동(action) 및 활동(activity) 그 자체가 중요
셋째, 집행은 기술적 성격이 보다 강하다.
o 담당주체면
(1) 공통점 : 정책집행자가 정책결정자의 역할
(2) 차이점 : 정책집행은 하위직이 직접 담당
2) 정책집행자와 정책결장자의 관계
(1) 정책집행자와 정책결정자의 개념 구별
정책집행자란 정책결정자로부터 법적 권한(Legal Authority), 제도적 권한(Institutional Responsibility), 공적 자원(Public Resources) 등을 부여받아 정책의 내용(policy directives)을 수행하는 행위자를 의미
(2) 다양한 정책집행자의 유형
집행의 공식적인 책임이 중앙부처에 있더라도 실제의 집행은 지방자치단체나 민간부분에서 이루어지는 경우가 많다.
가. 민간위탁
나. 지방위임
(3) 정책결정자외 정책집행자의 권한배분모형
가. 고전적 기술관료형
나. 지시적 위임형
다. 협상형
라. 재량적 실험가형
마. 관료적 기업가형
3. 정책집행과 정책평가
1) 정책집행 대한 정책평가의 영향
2) 성공적 정책집행의 판단기준
(1) 정책목표 달성도(Policy Goal Attainment)
(2) 능률성(Efficiency)
(3) 정책지지 및 관련집단의 만족도(Constituency Satisfaction)
(4) 정책수혜집단의 요구대응성(Clientele Responsiveness)
(5) 체제유지(System Maintenance)
(6) 평가기준의 적용상의 어려움
제2절 정책집행을 좌우하는 요인
1. 정책의 특성과 자원
1) 정책내용의 명확성(Clarity)과 일관성(Consistency)
2) 정책내용의 소망성(Desirability)
3) 정책집행수단 및 자원의 확보
4) 기타 특성: 중요성과 영향정도, 문제 특성 등
2. 정책결정자 및 정책관련집단의 지지 및 정책유형별 차이
1) 정책결정자의 지지 및 태도
2) 대중 및 매스컴의지지
3) 정책대상집단의 태도와 정치력
4) 정책유형별 정책집행의 차이
3. 집행조직과 담당자
1) 집행주체의 능력과 태도
(1) 집행자의 능력: 전문기술과 관리자의 정치적 능역
(2) 집행자의 의욕과 태도
2) 집행조직의 관료규범과 집행절차
(1) 집행조직의 구조
(2) 조직의 분위기와 관료규범
(3) 집행절차
3) 집행체제의 특성
(1) 부처할거주의와 조정의 어려움
(2) 느슨한 연계(loose coupling)와 거부점( veto points)
4. 정책집행에 대한 순응
1) 순응의 의미와 중요성
(1) 순응과 불응의 의미
(2) 순응의 중요성과 순응주체
2) 순응을 좌우하는 요인
(1) 정책의 내용과 관련된 요인: 소망성, 명료성과 일관성
(2) 정책결정 및 집행기관과 관련된 요인
가. 정책집행자의 태도와 신뢰성
나. 정책결정기관과 집행기관의 정통성
다. 중간매개집단 및 집행관료의 상부기관에 대한 인식
(3) 순응주체와 관련된 요인
가. 순응주체의 능력부족
나. 순응주체의 순응의욕 부족
3) 순응확보수단
(1) 3대 순응확보 수단: 도덕적 설득, 유인 또는 보상, 처벌 및 강압
(2) 순응주체의 대응: B/C 분석
제3절 정책집행이론
1. 정책집행이론 개관
1) 고전파 행정학에서의 집행관
2) 현대적 집행론의 등장
3) 정책집행이론의 발전
2. 하향적 접근방법(Top-Down Approach)
573쪽 : 방사성폐기물 처분장 건설사업의 집행실패 요인 분석
3. 일선관료의 재량과 적응적 집행: 재량권
4. 상향적 접근방법(Bottom-Up Approcah)
5. 통합모형
6. 정책결정과 정책집행의 연계 모형
1) 결정-집행 유형
2) 집행-결정 유형
시험시간은 7시부터 8시 10분까지
7시 정각에 문제를 메일로 보낼 예정이고, 8시에 제출하고 답메일을 받아야 한다.
시험을 볼 때는 공립된 공간에서 보아야 한다.
답안작성시 오른쪽 상단에 학번과 이름, 파일명도 학번과 이름을 써야 한다.
폰트는 11~12로 통일한.
문제는 총 3문제이고 1문제가 15점, 2문제가 20점이다.
책에서 다 나오고 발표한 것에서 대부분이 있다.
첫번째 문제는 1장으로 질문을 보고 답변하면 된다. 글을 읽고 쓰는 것이다.
2, 3번 문제는 반페이정도로 간단하게 쓸 수 있다.
