정책네트워크와 정책수단

공공정책과정

정책네트워크와 유형

1 . 정책 네트워크의 개념

정책네트워크(policy network)란 자원의존성(resource dependence)에 의해서 서로 연결되어 있는 조직의 복합체라고 정의할 수 있다. 이러한 정책네트워크는 특정한 정책 이슈, 정책 문제, 서로 연관된 이슈의 세트(set) 등을 중심으로 형성된다.예를 들면, 보건, 안전, 기업의 합병, 투자 보호, 수출 진흥 동에 관한 정책네트워크가 개별적으로 형성된다는 것이다. 정책네트워크는 또한 예산, 감사, 기획과 같은 정책과정을 중심으로 형성되기도 한다. 커뮤니티(community)와 네트워크(network)를 개념상 구별함으로써 정책네트워크와 정책커 뮤니티를 별개로 취급하는 사람도 있으나, 후술하는 바와 같이 우리는 정책네트워크를 넓은 개념으로 보고 정책커뮤니티나 헤클로의 이슈네트워크가 이에 포함된다고 하는 로즈(R. A. W. Rhodes)의 견해에 따르고자 한다.

2. 정책 네트워크 접근 방법의 특징

정책 결정시에 이익집단의 역할에 관해서는 여러 가지 견해가 많이 제기되었으냐 그동안 제기되었던 대표적인 주장으로서 다원주의적 접근 방법과 조합주의 적접근 방법을 들 수 있댜

(1) 다원주의적 접근 방법

다원주의란 한 마디로 말해서 정책 결정시에 다수의 참여자들이 영향을 미치며 정부(국가가 아님)는 소극적 역할을 수행하는 데 그친다는 것이다. 정부는 특정 시점에서 이익집단 간의 균형을 반영하는 결정에 의해 희 귀한 자원을 권위 있게 배분하는 데 지나지 않는다는 것이다. 미국의 현실을 바탕으로 하여 출발한 다원주의가 이익집단의 형성이 제대로 이루어지고 있지 않은 다른 국가의 현실을 제대로 설명하지 못할 뿐만 아니라 미국의 현실과도 거리가 멀다는 비판을 받고 있다.

(2) 조합주의적 접근 방법

1970년대와 1980년대 초에 많은 사람들의 관심을 모았던 조합주의는 여러 가지뜻으로 사용했으나 다음과 같은 몇 가지 특징을 지닌다. 첫째, 정책 결정예 참여하는 이익집단의 수는 극히 한정되어 있다고 본다. 대부분의 조합주의자들이 정책 결정에 참여하는 이익집단으로서 기업가집단과 노동조합을 들고 있다. 둘째, 이러한 이익집단은 계층구조를 지닌다고 본다. 다시 말해서, 지도자들의 영향력이 크다고 본다. 셋째, 완전한 조합주의 체제하에서는 기업 간의 연계나 기업과 정부 간의 연계가 지극히 밀접하다고 본다. 이는 정치 체제나 경제 체제가 어떻게 운영되어야 하는가에 관한 기본적인 합의에서 연유되는 것이나 이와 같은 합의를 더욱 보강하기도 한다. 넷째, 이 모형에서는 국가(정부가 아님)가 능동적인 역할을 담당해야 한다고 본 다. 구체적으로 국가가 어떤 역할을 담당할 것인가는 조합주의 형태에 따라서 다르다고 본다.이러한 조합주의는 다원주의를 비판하고자 등장한 것이나 조합주의가 다원주의에 대한 유일한 비 판은 아니다. 미국에서의 하위정부이론도 다원주의를 비판하고자 등장한 것이라 하겠다.

(3) 정책 네트워크 접근 방법

위에서 살펴본 다원주의적 접근 방법이나 조합주의적 접근 방법이 정책과정에 서의 정부와 이익집단의 관계를 설명하는 데 충분치 못하다는 것은 자명한 것 같댜 두 가지 접근 방법이 다 정부와 집단의 관계란 정책 분야에 따라 지극히 다양하다는 사실을 간과한 까닭이다. 정책 분야에 따라서는 다원주의가 타당성을 지닐수도 있겠으나 조합주의가 현실을 제대로 묘사하고 있는 정책 분야도 있을 것이다.

한 마디로 말해서, 정책네트워크 접근 방법은 다원주의나 조합주의가 지니는결함을 시정하고 정부와 집단의 관계란 정책 분야에 따라서 지극히 다양하다는 기본 전제에 입각하고 있다. 정책네트워크 접근 방법은 또한 대부분 정책 분야에서정책 결정에 참여하는 집단은 비교적 한정되어 있으며, 정책성과(policy outcomes)

는 변할지 모르나 정책 결정에 참여하는 집단은 비교적 계속성을 지닌다고 본다. 결론적으로 정책네트워크 접근 방법의 특징으로서 다음의 세 가지를 들고자 한댜

첫째, 이 접근 방법은 다원주의와 조합주의를 비판하고자 등장했다.

둘째, 정책네트워크는 중위 수준(meso - level) 개념으로서 자유민주주의하에서 권력 배분에 관해 각각 다른 모형에 의 거하고 있는 사람들이 동시에 채택할 수 있는 접근 방법이 라 하겠다

셋째, 정책네트워크 접근 방법은 정책과정 참여자가 비교적 한정적이고 정책결정이 안정적인 정책커뮤니티이론뿐만 아니라 정책과정에 참여하는 집단이 다수이며 정책 결정이 불안정한 이슈네트워크이론까지 포괄할 수 있는 접근 방법이라 하겠댜

3. 정책네트워크의 유형

1) 개관

정책네트워크(policy network)는 여러 사람이 여러 가지로 분류하고 있다. 로즈는 정책네트워크를 통합성의 정도에 따라 i) 정책커뮤니티, ii) 전문직업적 네트워크, iii) 정부 간 네트워크, iv) 이슈네트워크로 분류하고 있는데,8) 정책커뮤니티와 이슈네트워크가 연속선의 양극에 위치하고 있는 것은 부정할 수 없는 사실이나 그

밖의 네트워크의 통합성의 정도나 연속선상의 위치에 관해서는 논란의 여지가 있다. 로즈의 이와 같은 단순한 분류와는 달리 유럽 대륙의 학자들 중에는 복잡다기한 분류를 사용하는 사람들도 있다. 와덴(Frans Van Waarden)은 자유주의, 국가주의(statism), 조합주의로 대분하고 이를 다시 세분해 철의 삼각과 이슈네트워크를 포함하는 11가지로 나누고 있으며, 정책 결정에 참여하는 집단의 수와 논의하는 이슈의 범위에 따라 11가지로 분류하는 사람도 있다.

그러나 우리는 다음에서 정책네트워크의 유형으로 정책커 뮤니티와 이슈네트워크를 고찰하고, 정책커뮤니티와 유사한 개넘이라 할 수 있는 하위정부와 철의 삼각(iron triangle ) 에 대해서도 간단히 언급하고자 한다. 이어서 항을 달리하여 정책커뮤니티와 이슈네 트워 크를 좀 더 구체적으로 검토하고 양지를- 비교하고자 한다.

2) 정책 커뮤니티

미국보다는 영국을 포함하는 유럽의 학자들이 즐겨 사용하는 개념인 정책커뮤니티는 많은 사람들에 의해 하위정부나 철의 삼각과 같은 개넘으로 사용되고 있다. 다시 말해서, 정책커뮤니티 란 정책 결정에 참여하는 집단이 비교적 한정적이고 정책 결정이 비교적 안정적이며 계속성을 지니는 경우라 하겠다. 결론적으로 정책 커뮤니티는 특정 정책 분야와 관련해 일종의 커뮤니티를 형성하고 있는 정책네트워크의 한 유형이라 하겠댜

3) 하위 정부와 철의 삼각

하위정부 (sub — government) 란 의회의 상임위원회 또는 분과위원 회, 행정부처, 그리고 이익집단이 형성하는 정책네트워크로서 자율성과 안정성이 높아 마치 소정부와 같다고 하여 ‘하위정부’라는 용어가 사용되고 있다. 여기서 유의해야 할 것은 하위정부가 모든 정책 분야에 걸쳐서 가능한 것이 아니라 행정수반의 관심이 덜하거나 영향력이 적은 분배정책 (distributive policy) 분야에서 주로 형성되고 있다는 사실이다.

리플리와 프랭클린은 하위정부에 대한 여러 가지 비판을 의 식해 이를 i) 하위정부 우월형, ii) 변동하는 환경에의 적응형, iii) 경쟁적 하위정부 등장형, iv) 하위정부 붕괴 형으로 세분하고 있는데, 이 중 하위정부 붕괴형은 희귀하다고 하고 있다.

하위정부와 같은 뜻으로 사용되는 개념으로서 ‘철의 삼각’이 있다. 이는 의 회상임위원회(또는 분과위원회), 행정부처와 이익집단 간의 관계가 통합성이 지극히 높으며 일종의 동맹 관계를 형 성하고 있다고 하여 사용되는 개념이다. 특히, 폐쇄적 경계(closed boundaries)를 강조하고 다른 이익집단이나 기타 집단의 참여를 배

제하는 것이 그 특징이다.1 5) 하위정부가 중립적인 개념인 데 대해 철의 삼각은 부정적인 의 미를 담고 있다고 하겠다.결론적으로 우리는 여기에서 정책커뮤니티, 하위정부, 철의 삼각을 같은 개념으로로 사용하고자 한댜 다만, 세 가지 개념이 각각 강조점이 다르다는 사실에 유념할 필요가 있댜

헤클로는 1978년 이슈네트워크에 관한 그의 논문에서 하위정부나 철의 삼각이 잘못된 개념이라기보다는 불완전한 개념이라고 규정하고, 미국에서 이익집단이 수적으로 크게 늘어나고 다원화됨에 따라 하위정부나 철의 삼각이 불가능해졌다고 주장했다.

헤클로의 논문 이후 1980년대와 1990년대의 이익 집단 정치에 관한 많은 연구가 하위정부나 철의 삼각 시대는 끝났으며 이슈네트워크가 이를 대신하게 되었다고 주장한다. 1 8) 그러나 1990년대에 와서 다른 집단의 배제와 가치관의 공유(shared values) 등들둔 특징으로 하는 하위정부 체제가 점차 어려 워지고 있는 것이 사실이나 하위정부식 정책 결정이 완전히 사라진 것이 아니며 분야에 따라서 상존한다는 주장을 펴는 사람들도 있다.

4) 이슈 네트워크

전술한 바와 같이 헤클로가 하위정부나 철의 삼각을 비 판하고자 제기한 개념으로, 미국에서 이악집단이 수적으로 크게 늘어나고 다원화됨에 따라 하위정부식 정책 결정이 거의 불가능해졌다고 주장한다. 이슈네트워크의 특징을 명확히 규정하기 어려우나 헤클로의 주장을 빌린다면 i) 식별할 수 있는 일단의 참여자가 없고, ii) 일정 기간 동안 안정성을 지니지 않으며, iii) 자율성도 결여되어 있다. iv) 네트워크와 환경의 경계도 불분명하다는 것이다. 한 마디로 말해서, 헤클로의 이슈네 트워 크이론은 맥팔랜드(Andrew S. McFarland) 가 지적한 바와 같이 다원주의(多元主義)의 재발견이라고 할 수 있을지 모른다. 헤클로도 경우에 따라서 철의 삼각이 촌재할 수 있다는 것을 부인하지 않는다. 그러나 일반적으로 말해서 폐쇄적인 통제의 삼각이 비교적 개방적인 이슈네트워크에 의해서 대체되고 있다고 주장하는 것이다.

정책의 수단

1. 정책수단의 정의

정책수단(policy instruments) 또는 정책도구(policy tools)란 정책목표를 달성하기 위해 정부기관이 사용할 수 있는 각종의 수단이라 할 수 있다. 정책수단에 관한 연구는 정책형 성, 특히 정책설계 (policy design)와 관련이 있으며, 정책평 가와 무관하지 않으나이 정책수단에 관한 연구는 정책집 행론과 가장 밀접 한 관계를 가지고 있다고 하겠다.

2. 정책수단 접근 방법

설러 먼 (Lester M. Salamon) 은 현재의 정책집행 연구의 가장 큰 결함은 정책 분야별 집행연구나 정책 유형별 집행연구에 초점을 맞추고 있는 데 있다고 보고 정책집행 연구가 돌파구를 마련하기 위해서는 연구의 방향을 바꾸어서 정책수단에관한 연구에 역점을 두어야 한다고 주장하고 있다. 그는 이러한 주장을 ‘수단 접근 방법’ 또는 ‘도구 접근 방법’이라고 부르고 있다. 수단 접근 방법의 기본적인 전제로서 설러먼은 다음의 세 가지를 들고 있다.

첫째, 정부의 프로그램은 수없이 많으나 이를 수행하기 위해 정부가 사용하는 정책수단은 몇 가지로 나눌 수 있다.

둘째, 이러한 정책수단들은 각각 몇 가지 특징을 지니고 였다.

셋째, 이러한 수단들을 사용하는 정부 프로그램에 관해서 어느 정도의 예측이 가능하다는 것이다.

3. 정책수단의 유형

정책수단의 모형은 여러 가지 관점에서 여러 가지로 분류할 수도 있겠으나 먼저  일원적 모형과 다원적 모형으로 나눌 수 있다고 생각한다. 일원직 모형이 많으나 전술한 바와 같이 정책수단 연구의 선구자라 할 수 있는 달(Robert A. Dahl)과 린드블롬(Charles E. Lindblom)은 다원적 모형을 제시했으며, 정책설계 접근 방법을

택 하고 있는 린더(Stephen H. Linder)와 피 터스(B. Guy Peters)의 모형도 다원적 모형이라 할 수 있다. 우리는 여기에서 먼저 일원적 모형을 살펴보고, 이어서 다원적 모형을 검토하고자 한댜

1) 일원적 모형

많은 정책수단 모형이 일원적 모형에 속한다고 할 수 있다. 리플리(Randall B. Ripley) 는 정책수단을 i) 보조(분배 ), ii) 규제, iii) 조작 ( 재분 배 )으로 나누고 있으며, 바다크 ( Eugene B ardach)는 i) 처방, ii) 능력 부여, iii ) 유인, iv) 저지 수단으로 분류하고 있댜 엘모어(Richard F. Elmore)는 i) 지시, ii) 유인, iii) 능력 형성, iv) 체제 변혁 으로 분류하고 있으며 , 영국의 후드( Christopher Hood)는 i) 정보, ii) 권한, iii)재정, iv) 조직으로 나누고 있고, 캐나다의 던(G. B. Doern)은 i) 자율규제, ii) 설득, iii) 정부지출, iv) 규제, v) 공기 업으로 분류하고 있다. 우리는 여기에서 설러 먼의 분류와 슈나이더 - 잉그램 (Schneider — Ingram )의 분류만을 고찰하고자 하는데, 리플리나 던의 분류는 설러 먼의 분류와 유사하며, 바다크, 엘모어, 후드의 분류는 슈나이더 - 잉그램의 분류와 일맥상통하는 것이라 할 수 있겠다.

1-1) 설러먼의 분류

도구 접근 방법(tools approach )이라는 이름 아래 정책수단 연구의 중요성을 강조하고 정책집행 연구가 정책수단에 초점을 맞추어야 한다고 주장하는 설러먼은 정책수단을 다음과 같이 분류하고 있다.

(1) 정부의 직접적 시행

정부의 직접적 시행(direct government)이란 정부 예산에 의해 공무원이 물자나 서비스를 전달하는 것을 말한다. 우리는 정책수단에 관한 고찰에서 정부의 직접적 시행을 소홀히 하기가 쉬우나 많은 정부 예산이 정부의 직접적 시행을 위해 사용 되고 있다는 사실을 간과해서는 안되겠다.

(2) 보조금

가장 역사가 길고 가장 광범위하게 사용되는 정책수단의 하나가 보조금이라 할 수 있다. 중앙정부의 지방자치단체나 비 영리단체에 대한 국고보조금뿐만 아니라 우리나라의 지방교부세에 해당되는 세입 배분(general revenue sharing)과 우리나라의 지방양여금 등도 여기서 말하는 보조금에 포함된다고 하겠다. 사람에 따라서는 보조금(grant) 외에 개인 · 사기업이나 공기업에 대한 특혜를 의 미하는 지원금(subsidies)을 정책수단의 하나로 들고 있으나, 설러먼은 지원금에 대한 언급이 없으며 보조금 속에 지원금을 포함시키지 않는 것 같다.

(3) 지급 보증

정부가 개인 · 사기업이나 공기업을 위해 보증 재무를 짐으로써 이들의 융자나 차관의 확보를 지원하는 정책수단이라 하겠다. 미국에서는 1 980년의 크라이슬러 (Chrysler) 자동차회사를 위한 지급 보증으로 널리 알려지게 된 정책수단이라 하겠는데, 지급 보증의 수혜자가 채무 이행을 하는 경우에는 정부에 아무런 부담도 주지 않는다는 점에서 시장 원리를 벗어나지 않는 정책수단이라는 평 가를 받고 있다.

우리나라에서는 1960넌대와 1970넌대의 고도 성장 과정에서 사기업이 해외에 서 들여오는 차관 등을 위해 지급 보증이라는 정책수단이 비교적 빈번히 사용되었다는 것은 잘 알려진 사실이다.

(4) 조세 감면

흔히 조세지출(tax expenditure)이라고 하는 조세 감면도 비교적 빈번히 사용되는 정책수단이라 할 수 있다. 정부가 개인이나 기업이 특정한 행위를 하기를 원할때 이를 장려하기 위해 지원금을 지급할 수도 있으나 조세 감면이라는 정책수단을 사용할 수도 있다.

조세 감면은 우리나라에서 경제 발전을 촉진하기 위해 가장 빈번하게 사용된 정책수단이라 할 수 있다. 조세감면규제법은 공공법인에 대해 아직도 조세특례를 인정하고 있을 뿐만 아니라 1986년 말까지는 중요 산업에 대한 조세특례라는 명목으로 대기업에 대해 많은 조세 감면을 실시했으나, 1 986년 1 2월의 조세감면규제법

의 개정에 의해 중요 산업에 대한 조세 감면은 폐지되었다.

(5) 규 제

규제도 조세 감면 못지않게 빈번히 사용되는 정책수단이다. 개인이나 기업이 정부가 원하지 않는 행위를 하는 것은 방지하고 정부가 원하는 행위를 하도록 유도하기 위해 규제가 빈번히 사용되고 있다. 규제를 독과점 규제까지 포함하는 경제적 규제와 사회적 규제로 분류하는 사람 들이 있으나1 0) 많은 사람들이 독과접 규제와 경제적 규제를 구분하고 있으며 규제를 독과점 규제, 경제적 규제, 사회적 규제로 분류하고 있다. 이들과 본질적으로 동일한 분류 방법을 사용하나 표현을 다소 달리 하여 윌슨(Tames Q. Wilson)은 경쟁 행위에 관한 규제, 전통적 규제, 새로운 규제로 분류하고 있다.

(6) 공기업화

국유화 또는 공기업 화를 정책수단에 포함시키는 사람이 많지 않으나 던 등과함께 설러 먼도 공기업화를 정책수단의 하냐로 들고 있다. 전술한 바와 같이 정책수단은 특정한 국가의 지배적인 정치적 이데올로기와 밀접한 관련이 였으므로, 미국에서는 공기업화(국유화)를 정책수단에 포함시키지 않는 사람이 많으나, 캐나다만 하더라도 공기업화를 정책수단에 포함시키는 사람이많다. 후술하는 바와 같이 우리나라에서는 공기업화라는 정책수단이 중요한 의미를 지니고 있댜

1-2) 슈나이더 -잉그램의 분류

슈나이더 (Ann Schneider)와 잉그램 (Helen Ingram)은 정책수단의 분류에서 다음과 같은 가설에 입각하고 있다. 사람들이 사회적 · 경제적 · 정치적 문제를 개선하는 데 필요한 행동을 취하지 않는 데에는 다음과 같은 다섯 가지 이유가 있다는 것이다. 첫째는 법령이 그들에게 특정한 행위를 하도록 지시를 하거나 권한을 부여하지 않고 있다고 믿고 있는 경우이며, 둘째와 셋째는 필요한 행위를 할 유인이 없거나 능력이 결여된 경우이다. 넷째는 특정한 정책이 함유하고 있는 가치에 찬동하지 않는 경우이며, 다섯째는 상황이 불확실하여 무엇을 해야 할지 알 수 없는 경우이다. 이러한 상황을 해결하기 위해 이들은 다섯 가지 정책수단을 들고 있다.

(1) 권한 수단

앞에서 검 토한 첫째 상황을 해결하기 위한 수단이 권한(權限) 수단(authority tools)이다. 법령이 그들에게 특정한 행위를 하도록 지시하거나 권한을 부여하지 않고 있다고 믿는 경우에 필요한 권한을 부여하기 위한 정책수단이다. 우리나라의 정부조직법이나 각 부처의 직제, 기타의 법령과 같이 공무원들에게 임정한 상황하에서 특정한 행위름 함 수 있는 권한을 부여하거 나 특정한 행위를 금지하는 것을 목적으로 하는 정책수단이다. 따라서 권한 수단은 주로 정부조직 내부에서 사용되는 수단이나 때로는 대상집단에게도 영향을 미친다. 권한 수단이 정부조직 밖의 집단이나 개인을 대상으로 하여 사용될 때에는 다른 수단이 병용되는경우가 많다.

(2) 유인 수단

이는 대상집단의 정책에 대한 순응을 유도하거나 협 조를 증진케 하기 위해 유형적인 혜택이나 불이익의 부여에 의존하는 정책수단이다. 이 수단은 개인은 효용극대화를 원하며 , 금전 · 자유 · 생명 · 기타 유형적 보상에 의해 영향을 주거나 강요되지 않으면 정책이 요구하는 행위를 적극적으로 취하지 않는다는 가정에 입각하고 있다. 슈나이더와 잉그램은 유인(誘因) 수단을 다시 네 가지로 세분하고 있댜

® 유도(inducements ): 협의의 유인이라 할 수 있는데 정책이 요구하는 행위에적극적으로 참여 하도록 유도하기 위해 적극적인 유형적 보상을 제공하는 것이다. 우리나라 경제 발전 정책이 대상기업에 대해 조세 감면 혜택을 주고 보조금을 지급하는 것이 좋은 예라 하겠다.

® 부과금: 일정한 기준을 지키지 않거나 할당량(quota)을 초과하기를 원하는 자에게 부과하는 것이댜 부과금은 물품이나 활동을 통제 · 제한 · 한정하는 데 그 목적이 있으며, 제재와 같이 특정한 활동을 제거하거나 인정하지 않으려는 데 목적이 있는 것이 아니라는 점에 유의할 필요가 있다.

® 제재 : 특정한 활동을 금지하거나 요구하기 위한 기준이나 규제와 관련된 것인데, 정책에 대한 불응에 비교적 가혹한 불이익을 가하고자 하는 것이다. 제재의 목적은 벌금 · 체형 등의 방법으로 특정한 행태를 제거하자는 데 있다고 하겠다. 전통적 이론에 의하면 개인은 처 벌의 강도 · 확실성 · 빈도에 따라서 정책에 대한 순

응을 결정한다는 것이다.

® 힘 : 특정한 개인들은 정책이 요구하는 행위를 하도록 영향을 미치기가 어렵거나 바람직한 행태를 취하도록 하기에는 지나치게 많은 비용이 소요되므로, 구금이나 사형 등의 방법을 택해서 물리적으로 원하는 행위를 얻 어 내자는 것이다. 여기서 유의해야 할 사실은 이들이 말하는 유인 수단이 흔히들 말하는 유인뿐 만 아니라 다른 논자들이 주장하는 규제 수단까지 포함한다는 점이다. 후술하는 능력 수단과는 달리 유인 수단의 경우에는 개인은 여러 가지 대안 중에서 어 떤 것이 각자의 이익에 가장 부합되는지를 인식하는 데 필요한 충분한 정보를 보유하며 선택할 수 있는 의사 결정 기술을 지니고 있다는 가정 위에 서 있다는 사실에 유의할 필요가 있다.

(3) 능력 수단

이는 개인 · 집단 · 기관 등이 정책이 요구하는 활동을 하고 결정을 내릴 수 있도록 필요한 정보 · 교육 · 자원 등을 제공하는 수단이라 하겠다. 능력 수단은 대상집단이 적절한 정보와 필요한 자원만 있다면 정책이 요구하는 활동에 참여하며 행태를 수정할 의사가 있다는 것을 전제하는 정책수단이라 하겠다. 이런 의 미에서 이는 발크(George I. Balch) 가 말하는 순응 확보를 위한 전략 중에서 정보전략과 촉진전략을 합친 것과 같다고 하겠다. 또 하나 유의할 점은 능력 수단이 객관적이며 사실적인 수단이라는 사실이다. 능력 수단이 특정한 정책대안을 추진하고자 하는 것이기는 하나 대상집단이 정보나 지원을 받아들일 용의가 있다는 가정 위에 서 있다는 사실이다. 후술하는 상징적 수단과는 달리 능력 수단은 대상집단에게 영향을 미치기 위해 무형적인 가치나

상징주의 등에 의존하지는 않는다는 사실을 유념해 두어 야 할 것 같다.

(4) 상징 수단

월 다브 스키 (Aaron Wildavsky) 가 지 적한 바와 같이 우리 인간은 거 의 정보가 없는 문제에 관해서도 선호가 있는 경우가 많다. 상징 수단은 개인들은 정책과 관련된 행위를 할 것인가에 관해서 각자가 지니고 있는 신넘이나 가치에 따라 결정한다는 전제에서 나온 정책수단이라고 하겠다.

국회의원선거나 대통령선거를 앞두고 중앙선관위가 내거는 표어라든가 환경보호 · 쓰레기줄이기운동을 위해 내거는 구호나 표어 등은 상징 수단의 한 예라 하겠다. 우리가 유의해야 할 것은 상징 수단이 특정한 상황하에서 유형적인 보상을 부여하는 것이 아닐 뿐만 아니라 의사결정 상황에 사실적 정보나 자원을 투입하는 수단이 아니라는 점이다. 상징 수단은 특정한 정책이 요구하는 활동의 인지를 바꾸는 수단이라는 점에 유의할 필요가 있다.

(5) 학습 수단

학습 수단은 불명확한 상황하에서 사용되는 정책수단이다. 정책집행 담당자나 대상집단은 집행 과정을 통해 학습하고 가장 효율적인 수단을 선택하게 된다는 것이다. 이런 뜻에서 학습 수단이 사용되는 상황은 버 먼(Paul Berman) 이 말하는 비구조 상황이라고 할 수 있으며, 학습 수단은 버 먼의 적응적 집행(adaptive imple - mentation)과 일맥상통하는 점이 있다고 하겠다. 학습 수단이 사용되는 상황하에서는 추상적으로 결정된 정책목표를 집행 과정을 통해서 구체화하고 수정하며, 집행자들에게 광범위한 재량이 부여된다. 집행자 들은 대상집단 등을 포함하는 관련자들의 적극 참여를 유도하고, 이러한상호 작용을 통해서 필요한 다른 정책수단이 무엇인가를 모색한다는 것이다.

다른 정책수단의 경우에도 그렇겠으나 특히 학습 수단의 경우에는 다른 정책수단의 병용이 불가피하다고 하겠다. 슈나이더와 잉그램은 이 점에 관해서 분명하게 언급하지 않고 있으나 학습 수단은 유효 적절한 다른 정책수단을 선택하기 전에 사용되는 수단이라 할 수 있댜

2) 다원적 모형

정책수단의 모형은 일원적 모형이 많으며 다원적 모형은 많지 않다. 표면상 보기에 일원직 모형으로 보이는 것도 깊이 검토해 보면 다원적 모형인 경우도 있다. 린더와 피 터스의 모형도 다원적 모형에 속한다고 하겠으나 그들의 주장은 다음 항의 정책수단 선택의 기준에서 살펴보기로 하고, 여기에서는 달(Robert A. Dahl)

과 린드블롬( C . E. Lindblom) 의 모형만을 검토하고자 한다.

2-1) 달과 린드블롬의 모형

정책수단 연구의 선구자라고 할 수 있는 달과 린드블롬은 다음과 같은 다섯가지 자원에서 정책수단을 검토하고 있다. 이들은 정책수단이라는 용어 대신에 ‘기법(techniques)’이라는 용어를 사용하고 있으며, 이들이 말하는 기법 중에는 우리가말하는 정책수단과는 다소 거리가 있는 것도 있으나 정책수단의 연구에 많은 시사를 주는 모형이라 하겠다.

(1) 수단 소유권의 성 격

첫째, 달과 린드블롬은 수단 소유권의 성격이라는 관점에서 네 가지 수단을 열거하고 있다. 이들은 가장 정부 지분이 높은 것으로부터 낮은 것 순으로 i) 정부, ii)부분적 정부, iii) 공사 합작, iv) 순수 민간 부문을 들고 있다.

(2) 정부 영향력의 성격

둘째, 정부 영향력의 성격에 따라서 i) 강제, ii) 중재, iii) 조정, iv) 화해, v) 정보의 다섯 가지 수단을 들고 있는데, 가장 강제성이 높은 것으로부터 낮은 것으로의순이다.

(3) 정부통제의 성 격

셋째, 정부통제의 성격에 따라서 직접적 통제에서 간접적 통제에 이르기까지 네 가지 수단을 들고 였는데 i) 국유화, ii) 인 · 허가, iii) 조세 · 보조, iv) 거시적 조작이 그것이다.

(4) 수단 구성원 의 성 격

넷째, 수단 구성원의 성격에 따라서 민간클럽, 가입이 필수적인 조직, 민족국가를 들고 있는데, 자발적인 가입에 의촌하는 것으로부터 가입이 강제적인 것에 이르는 순이댜 민간클럽은 개인이 자의에 의해 가입 여부를 결정할 수 있으나 민족국가의 경우에는 그야말로 선택의 여지가 없다.

(5) 수단 자율성 의 성 격

끝으로, 수단 자율성의 성격에 따라서 세 가지를 들고 있다. 완전히 자율적인 기관에서 준자율적 기관, 관료적 기관에 이르는 세 가지를 들고 있다. 이들은 관료제가 자율성이 전무한 것으로 보고 있는 것이다