정책집행의 유형

공공정책과정

0. 들어가기

정책은 보통 6가지의 단계를 거친다. 정책이 다루고자 하는 의제를 설정하는 것에서 부터 정책의 대안을 만드는 과정을 정책형성이라고 하고, 형성된 정책들 중에서 한가지를 선택하는 것을 정책결정이라고 한다. 정책결정 이후에는 당연히 결정된 정책을 집행하는 과정이 있으며 집행되는 과정에서는 정책관리가 필요하다. 정책관리가 끝나고 정책이 마무리가 되면 정책이 성공했는지 실패했는지에 대한 '정책평가'가 있고 정책평가 결과에 따라서 정책피드백을 통해서 정책을 계속 이어서 진행할 것인지, 정책을 마무리 할 것인지 결정해야 한다.

이러한 정책과정의 6단계에서 정책집행은 자칫하면 결정된 것을 따르는 것처럼 보일 수도 있으나, 정책집행은 현장과 만나는 지점에서 수 많은 변곡점과 변이가 발생하기 때문에 예상할수 없게 된다.

삼류정책결정과 일류 정책집행,
일류 정책결정과 삼류 정책집행 중에서 어떤 것이 더 나쁠까?

보는 관점에 따라서 달라지지만 정책집행이 중요하다고 생각하는 사람들은 당연히 정책결정이 삼류라고 하더라도 정책집행 과정에서 수정하면 된다고 생각할 수 있기 때문에 다른 방식으로 접근하는 것이 가능하다.

1. 정책집행의 중요성_일선관료제 이론

정책을 집행하는데 있어서 립스키Michael Lipski는 정책을 집행하는 행위자인 '일선관료들'은 정책의 사슬에 마지막에 있다고 하지만 정책과정에서 중요한 행위자라고 본다. 그 이유는 정책의 최종결정은 결국 활동하는 차원에서 이루어지기 때문이다. 일선관료가 정책을 집행하면서 결정의 내용들을 상당히 수정할 수 있게 된다. 따라서 정책집행과정에서는 현실과 어느정도 타협하여 변화를 만들어낼 수 있는 권한이 있기 때문에 오히려 주도권을 가지게 된다는 것이다.

2. 정책집행 연구의 주요 흐름

정책집행에 관한 연구가 걸어온 발자취를 여 러 가지로 시 대 구분할 수 있으나 이를 i) 사례연구(1970~1975년), ii) 정책집행 분석틀 정립 시도(1975~1980년), iii)분석틀의 적용(1980~1985년), iv) 종합과 수정의 시기(1985년~ )로 나누어 고찰하고자 한다. 최근에 와서 정책집행 연구를 세대(世代)별로 나누어서 고찰하는 사람들이 나타난 데는19) 대체로 우리가 여기에서 고찰하는 바와 대동소이 함으로 간단히 < 표6 - 1 > 과 같이 소개하고 넘어가고자 한다.

정책집행에 관한 연구는 특정한 정책이 어 떻게 집행되었는가를 상세하게 고찰하는 사례연구에서 출발했다고 할 수 있다. 이러한 사례연구 중에는 프레스먼과 월다브스키의 연구와 같이 어느 한 장소에서의 집행을 검토한 것이 있는가 하면, 더디 크(M. Derthick)의 도시재개발 연구와 같이 수개의 장소에서의 집행을 고찰한 것

도 있다.2 0)발표된 시점으로 본다면 더 디 크의 「링 컨 요새(Ft. Lincoln)의 패배」2 1 )와 『도시 내의 새 도시(New Towns In Town)』（1972 ) 가 앞선다고 하겠으나, 정책집행 연구에미친 영향으로 본다면 프레스먼과 윌다브스키의 『집행』이 단연코 앞선다고 하겠댜 따라서 우리는 여기에서 1970년대 전반에 있었던 사례연구의 대표적인 예로서프레스먼과 윌다브스키의 오클랜드 연구만 소개하기로 한다.

프레스먼과 윌다브스키의 『집행』

1 973년에 출간된 프레스먼과 윌다브스키의 『집행(Implementation)』은 정책집행에 관한 새로운 접근의 기폭제가 되었다고 할 수 있다. 이 책은 미국 상무부의 경제발전처 (Economic Development Adm inistration: EDA ) 가 마련한 도시지 역의 실업자 구제를 위한 사업에 관한 사례연구이다. 상무부의 차관보 폴리(Eugene P. Foley)가 오클랜드 지 역의 높은 실업률을 검토한 끝에 1 966넌 4월 29 일 이 지 역에 2,500만 달러 상당의 연방정부의 지원사업을 일으켜 3,000 명의 실업지를- 구제하겠다는 사업 계획을 발표했다. 이 사업의 주된 목표는 주로 혹인으로 구성된 도시 중심가의 실업자에게 직장을 마련해 주는 데 있었다.

그런 데 처음의 예상과는 달리 사업이 지지부진했다. 1969 년 3월 『로스앤젤레스타임스(Los Angeles Ti mes)』지는 그때 까지 마련된 새로운 일자 리는 20개에 지나지않았다고 보도했으며, 같은 주의 경제발전처의 공식적 보고도 정부가 사기업에100만 달러의 융자를 해주었는데 마련된 일자리는 43개에 지나지 않는다고 했던 것이다.사업이 착수된지 4년의 세월이 흘렀는데 마련된 일자리는 몇 개 안되고 계획 된건설사업인 부두와 항공기 격납고의 건설도 이루어지지 못했던 것이다. 프레스먼과 월다브스키는 사업의 착수부터 시작해 이 사업이 소기의 성과를 거두지 못한 원인이 무엇인가를 검토하게 된다. 수많은 결정점( decis ion poi nts)에서일어나는 저지와 지연의 실태를 이들은 고찰하고 있다.

반 미터 와 반 혼의 모형

1975년 『행정과 사회』지에 발표된 논문에서 반 미터 (Donald S. Van Meter)와 반 혼( Carl E . Van Horn) 은 정책집행을 사전에 이루 어진 정책결정에서 정해 놓은 목적의 달성을 위해 정부 부문이나 민간 부문의 개인 또는 집단이 수행하는 활동 이라고 정의 하고 있다. 이어서 이들은 정책집행에 영향을 미치는 요인으로서 i) 정책의 기준 또는 목적, ii) 정책의 자원, iii) 조직 간의 커뮤니케이션과 시행 활동, iv) 집행기관의 특징, v) 경제적 · 사회적 · 정치적 상황, vi) 집행자의 성향의 6개 변수를 들고 있으며, 이들 변수 상호 간의 관계와 이들 변수들이 성과에 미치는 영향을 [그림 6— 1]과 같이 설명하고 있다.

사바티어 와 매즈매니언의 집행 과정

이들이 분석의 틀을 처음 제시한 것은 1979년에 발표된 규제정책의 집행이라는 논문에서이며 이것에 손질을 가해 1980년에 학술지에 발표했다가 1981년에 발간된 『효율적 정책집행』에 다시 수록했다. 이들은 정책집행에 영향을 미치는 요인으로서 16개의 변수를 들었으며, 이를 i)문제의 추적 가능성(tractability ) , ii) 정책 결정의 집행구조화 능력, iii) 집행에 영향을 미치는 비 법률적 변수라는 섀 개의 범주로 묶었다.

에드워즈의 분석틀

1 978년의 샤칸스키 (Ira Sharkansky)와의 공저 에 서 정책집 행 에 관한 분석틀을 다루었던 에드워즈(George C. Edwards)는 1 980년 에 발간된 그의 단독 저서에서 이를 더욱 발전시켰댜 에드워즈는 집 행 에 영향을 미치는 요인으로서 i) 커 뮤니 케이션, ii) 자원, iii) 성향, iv) 관료제의 구조를 들고 있으며, 이들 네 개 요 인 간의 상호 작용을 강조하고 있다.

상향적 접근 방법

위 에 서 살펴 본 분석 틀들은 하향적(top — down) 인 접근 방 법 을 택하고 있는 대표적인 예 인데 , 이러한 하향적 접 근 방법 에 대해 상향적(bottom ― up) 접 근 방법을 내세우는 사람들이 나타나기 시 작했다. 엘모어, 립 스키 , 버 먼 등이 대 표적인 이론 가들이라 하겠다. 흔히 ‘ 역 진적 추적(backward mapping)’이라고도 하는 상향적 접 근 방법은 정책과정의 가장 중요한 활동은 조직의 최하위층에 서 이루어진다는 것이다. 정책은 계층적인 통제 나 법 률과 규칙 에 의한 통제 에 의해서 집 행 되는 것이 아니 라, 집행조직의 구성 원과 정책 대상집 단 간의 협상을 통해 최종적으로 결정되 며 집 행된다는 것이다. 따라서 정책은 하위 공무원( 일선관료)들의 생 각이나 욕구를 반영 하는 것이어야 하며, 적어도 그들의 행 태 패 턴과 합치 되는 것이어야 한다는 것이 이들의 주장이댜

엘모어의 가역성 논리

상향적 접근 방법의 주창자의 한 사람이며 역진적 추적이라는 용어를 처음 사용한 엘모어 (Richard Elmore) 가 1985년에 발표한 논문에서 ‘전진적 및 역 진적 추적(forward and backward mapping)’이라는 것을 제창하면서 하향적 접근 방법과 상향적 접근 방법의 절충 · 종합을 시도했다. 자기의 이러한 시도를 ‘가역성 논리(reversible logic)’라고 부르고 있는 엘모어는 정책이 성공을 거두기 위해서는 두 가지를 다 고려에 넣어야 하므로, 정책결정자는 하향적 접근 방법이 강조하는 정책의 도구와 자원뿐만 아니라 상향적 접근 방법이 중요시하는 최종 대상집단의 유인 체제도 고려에 넣 어야 한다고 주장한다

사바티어의 종합모형

사바티 어(Paul Sabatier)는 상향적 접근 방법에서 강조하는 정부 부문과 민간 부문의 모든 관련자와 하향적 접근 방법이 중요시하는 사회 · 경제적 상황과 법률적 측면이 행태에 미치는 영향 등을 포괄하는 모형을 만들고 이를 정책변동에 미치는 영향을 분석하는 데 활용하고 있다. 사바티 어는 그의 모형이 집행실무자들에게 지 침을 제공하는 데 목적이 있는 것이 아니라 이론 구성에 이바지하는 데 목표가 있다고 하고 있다.

레스터와 고긴의 4개 집단

1998년에 발표한 글에서 레스터 (James Lester)와 고긴(Malcolm L. Goggin)은 정책집행 연구에 종사하는 학자들을 크게 부정파와 긍정파로 나누고 부정파를 다시 회의론자(skeptics)와 종결론자(terminations)로 세분하며, 긍정파를 검증론자(testers) 와 개혁론자(reformists)로 나누고 있다.

회의론자: 정책집행 연구가 발전하려면 대폭적인 이론적 및 개넘적 변혁이필요하다고 주장하는 사람들이다.

종결론자: 현재 진행하고 있는 정책집행 연구는 장래가 암담함으로 종결되어야 한다고 주장하는 사람들이댜

검증론자: 매즈매니언과 사바티 어의 연구와 같이 기존의 프레임에 따라 좀더 정밀한 경험론적 검증이 추진되어야 한다는 사람들이다.

개혁론자: 정책집행 연구 계속의 필요성은 인정하나 정책집행 연구가 존속의 필요성을 입증하려면 보다 많은 이론적 연구와 경험론적 연구가 필요하다고 주장한댜

레스터와 고긴은 이와 같이 정책집행 연구 종사지들을- 4개의 집단으로 나누고 자신들은 개혁 론자에 속한다고 주장하고 집행이론의 창출을 위하여 제3세대에 속하는 학자들이 최선을 다할 것을 강조하고 있다.

3. 엘모어의 네 가지 모형

엘모어(Richard Elmore)는 정 책 집행을 이해하는 모형으로서 다음과 같은 네 가지를 제시했댜 동일한 사건에 대해 여러 모형들을 적용해 봄으로써 집행과정의 여러 측면을 이해할 수 있다는 것이 엘모어의 주장이다.

1) 체제관리모형 {systems management model)

조직을 합리적 가치극대자로 보는 이 모형에서는 집행이 성공을 거두기 위한조건으로서 효율적인 관리통제 체제를 강조하며, 집행이 실패하는 원인을 미숙한관리(bad management)에서 찾으려고 한다.

2) 관료과정모형 (bu reaucratic process model)

조직의 핵심적인 두 개의 속성으로서 재량( di scretion )과 루틴(routine )을 드는 이 모형에서는 집행이 성공을 거두기 위해서는 조직의 루틴을 새로운 정책과 통합시키는 문제가 중요하다고 본다. 따라서 이 모형에서는 정책의 대수정이 있었는데 관료제가 현존의 루틴을 바꾸지 않는 경우에 집행이 실패한다고 주장한다.

3) 조직 발전모형 (organ izational development model)

조직은 개인의 참여와 헌신(commitment)을 극대화할 수 있는 구조를 지녀 야한다는 이 모형에서는 집행이 성공을 거두기 위해서는 정책결정자와 집행자 간에 정책에 관해 합의가 이루어져 야 한다고 본다. 따라서 이 모형에서는 집행자들의 정책에 대한 합의나 헌신이 결여될 때 집행이 실패한다고 본다.

4) 갈등협 상모형 (conflict and bargaining model)

조직을 갈등의 장이라 보는 이 모형에서는 집행의 성공이나 실패는 상대적 개넘이라고 본다. 협상과정에서의 각자의 위치에 따라 평가가 다를 수 있는 까닭이다. 집행의 성공 여부에 대한 유일한 객관적 기준이 있다면 그것은 협상과정의 존속 여부라는 것이 이 모형의 주장이다

4. 정책집행에 대한 정의

1) 프레스먼과 윌다브스키의 정의

프레스먼과 윌다브스키는 집행이란 웹스터 (Noah Webster)와 로제트(Peter Mark Roget)가 말한 바와 같이 "실행하는 것, 수행하는 것, 달성하는 것, 생산하는 것, 완성하는 것” 이라고 전제하고 있으나 뒤에 가서는 집행이라는 용어를 다의적(多義的)으로 사용해 바판을 받고 있다. 그들은 집행은 "예견된 결과를 달성할 수 있는 능력’'2)을 말한다고 하고 있는가 하면, 집행은 "목표의 설정과 이를 달성하기 위한 활동 간의 교호 작용"3)이라고도 하고 있다. 이리하여 던셔 (Andrew Dunsire) 는 프레스먼과 윌다브스키가 정책 임팩트(policy impact) 와 정책집행을 명확히 구분하지 못하고 있으며, 집행이라는 용어를 두 가지 또는 세 가지 뜻으로 시용_하고 있다고 비 판하고 있다.

2) 반 미터와 반 혼의 정의

전술한 바와 같이 반 미터 ( Donald S. Van Meter) 와 반 혼(C arl F. Van Horn) 은 행정과 사회』지에 기고한 논문에서 집행이란 “정책 결정에 의해 미리 설정한 목표를 달성하기 위한 정부 부문 및 민간 부문의 개인이나 집단이 하는 활동’’이라고 정의하고 있다. 이들의 집행에 관한 정의의 특징으로는 첫째로 이들이 집행을 단일 방향적(unidirectional)이라고 보았으며, 둘째로 집행을 과정이라고 보기보다는 활동(action) 이라고 보았다는 것을 들 수있다.

3) 바다크의 정의

바다크 (Eugene Bardach) 는 1977년에 발간된 그의 『집행게 임』이라는 저서에서 집행을 “기계를 조립하여 그것이 작동하도록 하는 조립 과정 ( assembly process) ” 이라고 정의하고 있다. 이어서 그는 좀 더 훌륭한 집행 기계를 제작하는 방법에 관해서 처방을 내리고 있다. 바다크의 기계는 전통적 조직이론에 속하는 기계이론 (machine theory ) 에서 말하는 기계보다 훨씬 인간적인 요소가 강하다고는 하나, 집행을 기계의 조립 과정에 비유한 것은 문제가 있댜

4) 존스의 정의

존스(Charles 0 . Jones)는 정책집행을 프로그램을 실천에 옮기기 위한 활동이라 정의하고, 프로그램 이 란 공공 문제(public problem)의 해결에 관한 구체적인 제안(concrete proposition) 이라고 말하고 있댜 이렇게 정책집행을 정의 한 존스는 이어서 정책과정의 동태성을 강조하고 정책집행과 정책형성의 상호 작용을 암시하고 있다.

5. 정책집행의 유형

1) 맥로린의 유형

정책집행을 몇 가지 유형으로 나누고 각 유형이 지니는 특징을 고찰해 보려는 시도는 이미 1975년 경부터 있었던 것 같다. 전술한 바와 같이 맥로린은 정책 결정자와 집행자 간의 교호 작용에 착안해 i) 상호 적응, ii) 코옵데 이션(co - optation ) , iii)불집 행(noni mplementation) 이 라는 세 가지 유형으로 분류한 바 있다.

2) 나카무라와 스몰우드의 유형

나카무라와 스몰우드는 정책결정자와 집행자의 관계에 착안해 정책집행을 다섯 가지 유형으로 나누고, 각 유형별로 집행에 차질이 일어난다면 그 원인이 무엇이었겠느냐에 관해서도 상세히 검토하고 있다.

3) 버먼의 유형

버먼(Paul Berman)은 정책집행을 정형적 집행(programmed implementation)과 적응적 집행(adaptive implementati on)으로 나누고 있다. 이 분류는 버먼 자신이 지적하고 있는 바와 같이 정책집행에 관한 관점에 의 거한 분류인 동시에 상황의 차이에입각한 집행전략에 의거한 분류이기도 하다.

정형적 집행

정형적 집행이란 비교적 명확한 정책목표에 의 거해 사전에 수립된 집행계획에 따라 일사불란하게 이루어지는 집행을 말하는데, 이를 좀 더 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.

(1) 정책 상황

정형적 집행이 요청되는 상황은 구조화 상황이다. < 표 1- 3> 과 같이 구조화 상황이란 요청되는 변화의 범위가 적으며 기술과 이론이 확실하고 정책목표나 수단을 둘러싼 갈등이 낮을 뿐만 아니라, 집행기관의 구조가 비교적 계층적이며 환경의 안정성이 높은 상황이다.

(2) 정책목표 수정의 필요성

정형적 집행이 요청되는 구조화 상황은 정책의 목표를 둘러싼 갈등이 낮은 상황일 뿐만 아니라, 정형적 집행은 수립된 정책목표가 본질적으로 정당한 것이라고 보는 까닭에 정책목표 수정의 필요성을 별로 인정하지 않는다.

(3) 관련자의 참여

정형적 집행에서는 관련자 참여의 필요성을 별로 인정하지 않는다. 집행자들은설정된 목표를 충실하게 구현하면 되는 것이다.

(4) 집행자의 재량

정형적 집행에서는 집행자의 재량이 넓을 필요가 없다고 본다. 집행자의 넓은 재량은 목표 달성에 차질을 가져올 수 있다고 보는 까닭이다. 하위집행자에게 내려올수록 정책 이 큰 윤곽(big picture)을 제대로 파악하지 못하고 있는 경우가 많기때문에 광범위한 재량은 비효과적이며, 경우에 따라서는 정책에 상반된 결과를 초

래할 수도 있다고 보는 것이다.

(5) 평가의 기능

정형적 집행에서는 평가의 목적은 집행의 충실도(fidelity)를 측정하는 데 있다. 수립된 정책목표를 얼마나 충실하게 달성했는가를 점 검하는 것이 평가의 기능이라 할 수 있다.

적응적 집행

적응적 집행이란 비교적 불명확한 정책목표에 의거해 다수의 참여자들이 협상과 타협을 통해 정책을 수정하고 구체화하면서 집행해 가는 것을 말하는데, 이를 좀 더 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.

(1) 정책 상황

적응적 집행은 비구조화 상황하에서 필요한 집행 방법이다. 비구조화 상황이란 < 표 1- 3> 과 같이 광범위한 변화가 요청되며 기술과 이론이 불확실하고 정책의목표와 수단을 둘러싼 갈등이 심할 뿐만 아니라, 집행기관의 구조가 비교적 느슨하며 환경의 안정성이 낮은 상황이다.

(2) 정책목표 수정의 필요성

정형적 집행의 경우와는 달리 적응적 집행에서는 정책목표 수정의 필요성이 높다. 적응적 집 행 이 요청되는 비구조화 상황은 정책의 목표를 둘러싼 갈등이 심한 상황이며, 당사자 간의 협상과 타협에 의해 정책이 수정될 수 있으며 수정되어야한다고 보는 것이댜

(3) 관련자의 참여

적응적 집행에서는 관련자의 적극적인 참여가 필요하다고 본다. 이러한 적극적 참여는 두 가지의 기능을 지니는데, 첫째로 관련자의 적극적 참여는 집행 과정에서 의 문제 해결을 제고한다. 둘째로 관련자의 적극적 참여는 동기 부여에 이바지하고 능률적인 집행을 가져올 수 있다는 것이다.

(4) 집행자의 재량

적응적 집행에서는 집행자의 재량이 증대되어 야 한다고 본다. 집행자들이 현지실정에 알맞은 집행을 할 수 있기 위해서는 좀 더 광범위한 재량권이 필요하다고보는 것이다.

(5) 평가의 기능

적응적 집행에서는 평 가의 기능도 정형적 집행의 경우와 다를 수 있다. 적응적 집행에서는 평 가는 1차적으로 적응이 적절하게 이루어지고 있는가를 점 검하는 데 목적이 있으며 성과의 측정은 2차적이 라고 할 수 있다. 한 마디로 말해서, 적응적 집행에서는 정책이 란 처음부터 구체적으로 결정되는 것이 아니며, 집행 과정에서 정책이 구체성을 띠게 된다고 보는 까닭에 평가를 통해서 얻은 정보는 정책의 구체화에 이바지하게 되는 것이다.

4) 매틀랜드의 유형

매틀랜드(Richard E. Matland)는 정책의 모호성과 정책을 둘러싼 갈등을 김안하여 정 책을 다움과 같이 네 가지로 분류하고 있댜. 매틀랜드는 종전의 정책집행 유형의 결함이 이론적 구조를 결여하고 있는데 있다고 하고, 그의 모형은 조직론의 이론을 원용하여 모호성/갈등모형을 도입함으로써 이론에 기초를 둔 접근 방법을 정책집행에 적용하고자 하는데 특징이 있다고 주장하고 있다.

(1) 행정적 집행

매틀랜드는 정책의 모호성이 낮으며 정책을 둘러싼 갈등이 낮은 경우의 정책집행을 행정적 집행이라고 하고 있으며, 대표적인 예로서 천연두의 근절을 들 수 있다고 하고 있다. 충분한 자원만 확보된다면 원하는 결과를 얻는 데에는 아무런 문제가 없다고 하겠다. 버먼(Paul Berman)의 정형적 집행과 유사한 성격을 지닌개념이라 할 수 있겠다.

(2) 정치적 집행

정책의 모호성이 낮으나 정책을 둘러싼 갈등이 높은 경우의 정책집행을 매틀랜드는 정치적 집행’이라고 부르고 있다. 목표는 분명하나 집행을 위한 수단을 둘러싸고 갈등이 심할 수 있다. 정치적 집행의 핵심은 집행의 성과가 권력에 의하여 결정된다는 것이다. 어떤 경우에는 정책 결정자나 그들의 연합이 그들의 의사를 관철할 권력을 지니냐 어떤 경우에는 참여자가 합의에 도달하기 위하여 협상을 활용한다는 것이다. 나카무라와 스몰우드의 협상형에 가까운 개념이라 하겠다.

(3) 실험적 집행

정책의 모호성이 높으나 정책을 둘러싼 갈등이 낮은 경우를 매틀랜드는 실험적 집행이라고 하고 있다. 목표와 이를 달성하기 위한 수단이 모호한 경우는 확실하게 실험적 집행에 해당될 것이나 정책결정자 간에 목표에 관해서 합의되어 모호성이 낮으나, 이러한 목표를 달성하기 위한 수단이 모호한 경우에도 실험적 집행이라 할 수 있다. 나카무라와 스몰우드의 재량적 실험형과 유사한 개념이라 하겠다.

(4) 상징적 집행

정책의 모호성이 높을 뿐만 아니 라 정책을 둘러싼 갈등도 높은 경우를 매틀랜드는 상징적 집행이 라고 하고 있다. 상징적 집행의 핵심은 현장에서의 참여자 연합의 힘이 성과를 결정한다는 것이다. 다시 말해서, 활용 가능한 자원을 지배하는 현장에서의 참여자의 연합에 의하여 정책의 방향이 결정된다는 것이다. 상징적 집행과 정치적 집행의 차이점은 상징적 집행에 있어서는 거시적 수준이 아니라 미시적 수준에 있어서의 참여자 연합이 집행의 성과를 결정한다는 데 있다.

6. 정책집행 실패 요인

정책집행이 실패하는 요인으로서 여러 사람이 여러 가지를 들고 있으나 우리 는 여기에서 라슨(James S. Larson)이 들고 있는 정책실패 요인과 인그램(Helen M.Ingram)과 맨(Dean E. Mann)이 들고 있는 정책실패 요인과 에드워즈(George C. Edwards )가 들고 있는 집행에 난점이 많은 정책만 검토하고자 한다.

1) 라슨의 정책집행 실패 요인

라슨은 정책집행이 실패하는 요인으로서 네 가지를 들고 이것을 세분하지는 않고 있다.

(1) 모호하거 나 비 현실적인 목표

정책이 실패하는 가장 기본적인 원인으로서 명확하고 현실적인 목표의 결여를 들 수 있다. 정책의 큰 목표는 일반적으로 국회를 통과하는 법률에 명 시되며 세부적인 목표는 대통령 령이나 부령 등과 같은 각종 행정 입법에 의해 설정된다. 법률에 명 시되는 큰 목표의 명확성은 정책의 성공적인 집행을 위해 절대로 필요한 요인이라 하겠댜 큰 목표가 명확하지 않은 경우에는 목표에 대한 해석이 엇갈리며 정책의 실패를 가져오기 쉽다.

정책의 목표가 명확해야 할 뿐만 아니라 현실적이어야 한다. 정책의 목표가 비현실적일 때에는 목표 달성을 위한 도구를 구비할 수가 없으므로 정책이 성공을거두기가 어렵다는 것은 긴 설명을 요하지 않는다.

(2) 집행 절차의 결 함

집행 과정은 여러 가지 단계로 나눌 수 있는데 존스(Charles Jones)는 이를 해석, 조직, 적용의 3단계로 나누고 있다.5) 첫째로 해석(interpretation) 단계란 프로그램의 내용을 수용 가능하며 실현 가능한 지침으로 전환시키는 것을 말하며, 둘째로 조직 단계란 프로그램을 실천에 옮기는 데 필요한 조직 단위를 구성하고 실천 방 안을 정립하는 단계이다. 셋째로 적용 단계란 서비스나 금전적 혜택과 같은 프로그램의 목적이나 도구에 해당되는 것을 제공하는 단계이다. 집행 과정은 이 세 가지 단계 중 그 어느 단계에서도 문제가 발생할 수 있다. 집행 실패의 또 하나의 원인으로서 들 수 있는 것은 집행 과정의 문제는 예측하기가 어렵다는 것이다. 외 견상 모든 것이 완벽하며 집행의 여러 단계들이 간단하고 명확한 것 같은 데 예기치 않은 문제가 발생하는 경우가 있다.

(3) 정부 간 활동의 복잡성

라슨은 연방제에서 오는 문제뿐만 아니라 엄격한 권력 분립이 야기하고 있는 문제까지를 아울러 다루고 있댜

어떤 정책이 훌륭한 목표와 완벽한 집행 절차를 구바했음에도 불구하고 실패하는 이유는 정부 간(intergovernmental)의 관계가 지나치게 복잡한 데 있다고 하겠댜 1965년 이후의 미국의 정부 간의 관계는 경쟁적이라는 말로써 표현되고 있다. 연방정부가 제공하는 재원을 여러 주정부와 지방자치단체가 더 많이 획득하기 위해 서로 경쟁하는 까닭에 정부 간의 협력이 더욱 어려워졌다. 여기에다가 엄격한 권력 분립이 더욱 문제를 복잡하게 만들고 있다. 사법부가 정책형성과 정책집행에 더욱 깊숙이 관여하고 있으며, 입법부는 의 회 예산실(Congressional Budget Office) 을 신설해 더욱더 행정부와의 관계를 복잡하게 만들고있다.

(4) 경제적 환경

라슨은 여러 가지 환경적 요인 중에서 특별히 경제적 환경을 강조하고 있다. 인플레이션의 압력이 심할 때에는 많은 재원을 필요로 하는 정책이 타격을 받기 마련이다. 1970년대 미국에서 쇄신적인 각종의 사회적 프로그램과 국방 예산이 크게 감축되었다는 것은 잘 알려진 사실이다.

(5) 대상집단의 저항

라슨은 정책집행 실패 요인으로서 주민과 같은 대상집단의 저항을 들지 않으나 우리는 주민과 같은 대상집단의 저항을 실패 요인으로 들고자 한다. 후술하는 바와 같이 안면도 방사성폐기물처분장 건설계획의 경우 여러 가지 복합적 요인이 작용하여 안면도 주민의 방사성폐기물처분장 건설에 대한 반대가 극도에 달하여 정부가 마침 내 이 사업을 포기하였던 것이다. 비단 충남의 안면도뿐만 아니라 경기도의 굴업도와 전북의 위도에서도 주민의저항이 심하여 정부가 이들 섭에서의 방사성폐기물처분장 건설을 모두 포기하였던 것이다. 이 밖에도 우리나라에는 밀양송전탑 건설, 경부고속철도 천성산터 널 건설, 제주해군기지 건설 등 대상집단의 저항으로 폐기되거나 지연된 정책집행이 많이 있다.

2) 인그램과 맨의 정책 집행 실패 요인

인그램과 맨은 『왜 정책이 성공 또는 실패하느냐』는 그들의 저서에서 정책집행이 실패하는 요인에 관하여 길게 고찰하고 였다.

(1) 환경의 변화

환경의 변화가 정책집행의 성공 여부에 지대한 영향을 미친다는 것은 널리 알려진 사실이다.우리나라에서 식량난을 극복하기 위하여 1970년대에 도입된 통일벼 장려정책이 1970년대에는 크게 성공을 거두어 1977년에는 전체 미곡생산량에 있어서 통일 벼가 차지하는 비중이 61.3%에 달하였으며 쌀의 자급을 달성하게 되었다. 그러나 1960년대 이후의 고도성장에 힘 입어 국민의 소득수준이 크게 향상되고 식생활 패턴에 변화가 일어났다. 육류 · 채소류 · 과실류의 소비가 늘어나는 반면 쌀을 포함한 곡류의 소비가 크게 감소하였다. 거기에다가 국민의 소득증대에 따라 가계에 있어서 쌀 구입비가 차지하는 비중이 크게 감소하여 대부분의 소비자가 값이 다소 비싸도 일반미를 선호하게 되었다. 이와 같은 현상으로 통일벼의 판매가 부진하여 통일벼의 재고가 늘어나게 되었으며 이것이 국고에 주는 부담이 점증하게 되었다. 이리하여 정부는 통일벼 장려정책을 더 이상 지속할 수 없게 되어 이를 종결할 수밖에 없게 되었던 것이다. 통일벼 생산량이 1992년에는 29천 석으로 감소하였으며, 1993년에는 완전히 그 생산이 중단되었댜

(2) 정책에 대한 과다한 기대

특정한 정책에 대한 기대가 지나치게 클 때 실망이 클 수 있으며 따라서 정책 집행이 실패하는 경우가 많다. 우리나라에서 박정희 대통령이 1977년 1월 19일 연두기자회 견에서 1986년까지 우리나라 중화학공업을 세계 10대 강국에 올려놓겠다는 계획을 천명했으며, 이를 이어받아 당시의 상공부(현 산업통상자원부)가 10대 전략사업의 육성계획을 발표했다. 이러한 정부의 정책에 고무되어 중화학공업 육성정책에 큰 기대를 걸었던 재 계는 경쟁적으로 중화학공업부문에 대한 투자를 서두르게 되었으며 각 분야에서 과잉투자가 이루어지게 되었다. 이때 마침 제2차 석유파동이 닥쳐왔으며 우리 경제는 누적된 외 재 압력에 시달리게 되고 인플레는 폭발직전에 이르렀다. 이러한 중화학공업 정책의 실패를 수습하기 위하여 새로 등장한 산군부가 1980년 8월 각 분야의 투자조정을 발표하여 중화학공업 육성정책의 수정에 착수했다는 것은 널리 알려진 사실이다.

(3) 타당한 인과이론의 결여

정책집행이 성공을 거 두려면 인과( 因果)이론의 타당성이 있어야 한다는 것이다. 다시 말해서, i) 정부의 조치와 정책목표의 달성 간에 인과관계가 존재해야 하며, ii) 정책집행 담당자들이 목표 달성과 밀접한 관련이 있는 상당수의 요인에 대하여 관할권을 지 니고 있어야 한다는 것이다. 우리는 정책집행이 실패한 사례의 상당수가 타당한 인과이론의 결여에 기인한 것이라는 사실을 알 수 있다. 특히, 집행 담당기관이 목표 달성과 밀접한 요인들에 대한 관할권을 보유하지 않는 까닭에 정책집행에 실패하는 경우를 많이 볼 수 있다.

우리나라의 중화학공업의 과잉투자를 시정하기 위한 조치의 일환으로 승용차생산의 일원화가 이루어지게 되었는데, 이를 위해서는 현대자동차와 새한자동차의 통합이 필요했으며, 새한자동차가 미국 GM과의 50대 50의 합작회사였으므로 현대와 GM의 협 상이 불가피했다. 양측은 1980년 8월 이후 10차에 걸쳐 협상을 벌였지

만 그때마다 서로의 주장은 평 행선을 달렸다. 양측의 협상을 보고만 있을 수 없었던 정부가 직접 중재에 나섰지만 현대와 GM의 협상은 결렬되고 말았다. 이와 같이 승용차생산을 일원화한다는 자동차공업 합리화 정책이 실패에 돌아간 이유가 우리나라 정책집행 담당기관이 GM의 재산권 행사에 대해서 관할권을 지니지 않은 데 있다는 것을 알 수 있다.

(4) 효과적 정책수단 선택의 미흡

정책수단 또는 정책도구란 정책목표를 달성하기 위하여 정부기관이 시용-할 수 있는 각종의 수단이라 할 수 있는데, 정책집행이 성공을 거두려면 적절한 수단의 선택이 필요하다. 그러나 정치인과 고급공무원을 포함하는 정책과정 종사자들이 합리적 기준보다는 그들이 지니고 였는 신념 · 태도 · 인지 등에 따라서 정책수단이 결정되는 경우가 많다는 것을 잊 어서는 안되겠다. 정책과정에 있어서 정책수단의 중요성은 포항제철 설립과정에서도 찾아볼 수 있다. 오늘날 포항제 철이 세 계 유수의 제철회사로서 그 이름을 떨치고 있는 것은 포항제철의 설립과정에서 정책수단의 선택이 적절했기 때문이라 하겠다. 포항제철은 주식회사의 형태를 지닌 공기업으로 설립되었기 때문에 대일(對日) 청구권자금의 사용이 가능했댜 공기업화라는 정책이 결정된 후에도 정부투자기관의 범주에 포함시키지 않았기 때문에 자율성을 누릴 수있었던 것이다. 만일에 이때 에 포항제철이 민간기업의 형태를 택했더라면 대일청구권자금의 사용이 어려웠을 것이며, 공기업으로 설립되었더라도 정부투자기관의 범주에 포함되였더라면 자율성의 제한으로 많은 지장을 받았을 것이다.

(5) 집행기관 상호 간의 관계

집행기관 상호 간의 관계가 정책집행에 얼마나 큰 영향을 미친다는 것은 여러 곳에서 언급한 바 였다. 집행기관 상호 간의 관계에 있어서 특히 중요한 것은 목표 달성을 위한 집행 과정에서 이른바 거부권행사기관(veto point) 또는 협의기관(clearance points )이 몇 개나 되느냐 하는 문제이다. 프레스먼(Jeffrey L. Pressman)과 윌다브스키(Aron Wildavsky)는 경제발전처(EDA) 의 오클랜드(Oakland) 사업의 경우 협의를 거쳐 야 할 기관이나 거부권을 행사할 수 있는 기관이 얼마나 많으며, 이것이 정책집행에 얼마나 많은 영향을 미치고 있는가를 길게 설명하고 있다.