불응과 정책집행

정책집행론

들어가기

정책을 집행할 때 집행의 주체에는 총 3가지의 주체가 있다. 첫번째 주체는 '정책집행'집단이다. 정책을 수행하고 기획하면서 정책을 실무적으로 집행하는 단체라고 할 수 있다. 두번째 주체는 '정책매개'집단이 있다. 정책을 집행하는데 있어서 공식, 비공식적으로 참여하는 집단을 말한다. 마지막으로 '정책대상'집단이 있다. 정책을 시행할 때 수혜를 입는 집단을 말한다. 오늘은 이러한 대상들을 중심으로 정책에 대한 불응에 대해서 먼저 살펴볼 것이다. 정책집단에서 불응할 경우 정책결정에 대한 다양한 반응 중에서 불응하는 것이 있다. 정책매개집단에서는 정책집행하는 주체에 대해서 다양한 비판과 의심, 고려의 시간을 근거로 해서 정책에 대한 불응을 하게 되는 것이다. 마지막으로 정책을 실행한다고 해도 정책의 수혜자가 되는 집단의 정책불응이 있다. 정책의 수혜자가 정책을 불응하는 경우는 어떤 모습이 보여지며 왜 그럴까? 하나씩 알아보자.

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재량과 정책집행

불응의 의의

1. 불응 문제의 중요성

매즈매니언과 사바티어는 정책집행에 영향을 미치는 요인의 하나로서 대상집단의 행태 변화의 법위를 다루고 있으나 불웅의 문제에 언급하지 않고 있다. 이들뿐만 아니라 과거 많은 학자들이 불웅 문제를 소홀히 다루어 왔다. 여기에서는 근래에 와서 일부 학자들이 강조하고 였는 불응 문제를 정책집행에 영향을 미치는 요인의 하나로서 따로 고찰하기 로 한다. 앤더슨이 지적하고 있는 바와 같이 종전에 사회 과학자들은 범죄정책 이외의 분야에서 는 순응(compliance)이나 불응(noncompliance) 문제를 별로 다루지 않았다. 그러나 근래에 와서 미국 캘리포니아 주의 조세거부운동, 미국의 인종차별 폐지정책에 대한 불응운통, 우리나라의 KBS시청료 거부운동에서 볼 수 있는 바와 같이 우리 주변에서 불웅이 빈번하게 발생함에 따라 정책집행에 영향을 미치는 요인으로서 불응의 중요성이 높아졌다고 하겠다.

2. 불응의 개념

전술한 바와 같이 불응에 대한 관심이 높아지게 된 것은 최근의 일이며 , 불응의 개념 을 재시한 사람도 별로 없는 것 같다. 우리는 불응을 정책목표에 위배되거나 합치되지 아니하는 의도적 또는 비의도적인 행태라고 정의하고자 한다. 정책집행을 저해하는 것은 의도적으로 정책목표를 거부하거나 정책목표의 수행을 어렵게 하는 행태이나 후술하는 바와 같이 정책에 대한 이해의 불충분이나 능력의 부족으로 발생하는 불응도 의도적인 불웅 못지않게 정책집행에 영향을 준다는 사실에 유념 해야 할 것이다.

불응의 유형

불웅은 여러 가지 관점에서 여러 가지로 분류할 수 있는데 , 여기 에서 는 소그(James D. Sorg) 의 유형과 쿰스(Fred S. Coombs) 의 유형만을 살펴보기 로 한다.

1. 소그의 유형

소그는 일선관료들(street - level bureaucrats) 의 집행 행태를 중심으로 불응의 유형을 고찰하고 있으나, 그의 주장이 일선관료뿐만 아니라 대상집단을 포함하는 모든 불응 행태에 적용될 수 있다고 생각한다. 외형적 행동과 내부적 의사에 따라 대상집단이나 집행자의 행태를 i) 의도적 순응, ii) 비의도적 순응, iii) 비의도적 불응, iv) 의도적 불응으로 분류하고 있다.

의도적 순응이란 순응하고자 하는 의도를 가지고 있는 순응을 말하는데 , 정책 집행의 관점에서 볼 때 가장 이상적인 행태라고 할 수 있겠다. 소그는 의도적 순응에 속하는 행태를 다시 i) 순응과, ii) 수정을 위한 시도로 세분하고 있는데 , 수정을 위한 시도란 일단 정책에 순응하기 는 하냐 정책의 부당성 등을 지적하고 이를 수

정하고자 시도하는 것을 말한다. 비의도적 순응이란 대상집단이나 집행자가 순응하려는 의도는 없으나 외면적으로는 순응하고 있는 경우인데 , 소그는 이에 관해서 거의 언급하고 있지 않다.

불응을 비의도적 불응과 의도적 불응으로 나누고 있는 소그는 비의도적 불웅을 i) 과잉, ii) 부족으로 세분하고, 의도적 불웅을 iii) 전환(replacement) , iv) 수구적 행태, v) 지연, vi) 수정을 위한 시도, vii) 기 만, viii) 이탈로 세분하고 있댜 우리는 여기 에서 이들에 관해 좀 더 구체적으로 살펴보기 로 한다.

(1) 과잉

정책에 대한 이해의 불충분이나 능력의 부족으로 정책에 순응하려는 의도는 있으나 결과적으로 불웅을 초래하는 경우인데, 무자격자에게 의료 보호의 혜택 을 주는 경우가 좋은 예라 하겠다.

(2) 부족

전술한 과 잉 과 같이 정책에 순응하려는 의도는 있으나 정책에 대한 이해의 불충분이나 능력의 부족과 같은 다른 요인의 개 입으로 발생하는 불응의 일종인데, 자격이 있는 사람에게 의료 보호의 혜택을 주지 않는 경우가 이에 해당된다.

(3) 전환

정책의 목표나 절차를 수정하는 행태를 말한다. 전환이 전술한 과잉이나 부족과 다른 점 은 의도적 이탈이라는 점이며 , 전환이 여타의 의도적 불웅들과 다른 접은 다른 의도적 불웅들은 정책의 집행이 이루어지지 않는 데 대해, 전환은 정책목표나 절차에 수정이 가해지기 는 하나 집행이 이루어진다는 점이라 하겠다.

(4) 수구적 행 태

새로운 정책을 무시하고 낡은 정책을 집행하는 것을 ‘수구적 또는 의 식 적(ritu alistic) 행태'라고 소그는 부르고 있다. 수구적 행태가 후술하는 기만과 다른 점은 기만은 종래의 정책을 집행하나 새로운 정책을 집행하는 것처럼 외 양을 갖추는 데 대해, 수구적 행태는 낡은 정책을 대신하는 새로운 정책이 수립되었을 때에만 나타나는 현상이라 하겠댜

(5) 지연

단순히 정책의 집행을 연기 시키는 행위뿐만 아니라 집행 과정에서의 관계자들 에게 영향을 미치기 위해 전술로서 사용하는 행위까지를 포함한다. 지연을 전술로 사용하는 것은 i) 관계자들의 특정 정책에 대한 관심이 줄어들기를 기다리거나, ii) 환경의 변화로 인해 정책을 집행하지 않아도 될 상황이 초래되기를 고대하며 , iii)

정책 반대자들의 동조 노력이 확대되어 특정 정책이 폐지되기 를 기다리는 데 그목적이 있다고 하겠다.

(6) 수정을 위한 시도

소그는 허 쉬만(A. D. Hirschman) 의 발언(voice)이라는 표현을 빌려서 수정을 위 한 시도를 설명하고 있다.5) 한 마디 로 말해서 , 이는 정책결정자와 대결해 정책을 수정하고자 하는 모든 시도를 말한다. 여기 서 하나 유의할 것은 수정을 위한 시도에 두 가지가 있다는 것이다. 발언 I (voice I )은 전술한 바 있는 의도적 순응에 포함되는 것으로서 정책을 집행하거나 집행에 순응하면서 정책의 부당한 부분을 시정하고자 하는 노력을 말하는 데 대해, 여기 에서 말하는 발언 II (voice II ) 는 정책을 집행하지 않거나 집행에 불응하면서 정책의 수정을 시도하는 것을 말한다.

(7) 기만

외 형상 순응하는 듯하면서 실질적으로는 불응하는 행태를 소그는 포커게 임의 용어를 빌려서 ‘기(bluffing)’이라고 부른다. 이에도 두 가지가 있는데, 첫째는 실질적으로 불응하면서 정책결정자에게는 순응하고 있다는 신호를 보내는 경우이며, 둘째는 감시가 있을 때에는 순응하나 감시가 없어지면 불응의 의사를 표명하는 경우이다. 기 만은 규칙이 경직적이며 수정을 위한 시도가 적합치 않고 불응의 대가가 높을 때 일어날 가능성이 많다.

(8) 이탈

전술한 수정을 위한 시도의 경우와 같이 여기 에서도 소그는 허 쉬만의 표현을 빌려서 되거(exit) ’ 라는 용어를 사용하고 있다.6) 조직으로부터 의 사퇴, 전출 요구등과 같이 정책집행을 회 피 하려는 욕구를 나타내는 모든 행태를 말한다.

2. 큼스의 유형

소그와는 달리 쿰스는 불응의 원인에 따라 불응을 i) 의사 전달의 저해로 인한 불응(communication - based noncompliance) , ii) 자원 부족으로 인한 불응(resource based noncompliance) , iii) 정책으로 인한 불응(policy - based noncompliance) , iv) 행동으로 인한 불응(action - based noncompliance) , v) 권위에 기 초를 둔 불웅(authority - based noncompliance) 으로 분류하고 있다. 소그의 유형은 위에서 간단히 살펴보았으므로 다음부터 는 쿰스가 들고 있는 다섯 가지 원인을 중심으로 하여 불웅 문제를 살펴보고자 한다.

(1) 의사 전달의 저해로 인한 불응

® 불옹의 원 인 : 정책이 어떠한 행태 변회를 요구하고 있는지를 정책 대상집단 이 명확히 알지 못하는 경우에 불웅이 발생한다. 따라서 정책에 순응해야 할 사람들에게 정책이 요구하는 바를 널 리 주지시켜야 한다는 것은 많은 정책 분야에서 중요한 문제이다. 오늘날 이러한 문제는 문맹자의 감소와 대중매체의 보급으로 어느 정도 해결되었으나 완전히 극복된 것은 아니다. 그러나 의사 전달의 문제에서 좀 더 미묘한 점은 정책이 모호하다는 데 있다. 구체적으로 특정 정책이 어떠한 상황에서 어떠한 개인들에게 적용되며 요구되는 행태는 무엇인지 불명확한 경우가 많다는 것이다.7) 전술한 바와 같이 정책의 명확성을 저해하는 요인으로서 i) 기 술적 제약성, ii) 개 념 적 복잡성, iii) 정치적 고려를 들 수 있으나 그중에서 도 가장 중요한 것이 정치적 고려이다.8) 다원적 사회의 정치 과정은 상충되는 각종 이익단체의 요구와 다양한 정치 이념을 조화시키고 다양한 의원들의 선호를 융화시켜 야 한다. 따라서 표현이 추상적일수록 그 정책에 합의할 수 있는 의원의 수가 늘어나기 마련인 것이다.

® 순응 확보 방안: 의사 전달의 저해로 인한 불응을 방지하기 위해서는 명확한 정책이 필요하며 정책 대상집단에게 왜곡되지 않은 의사 전달이 이루어져야 한다. 그러나 경우에 따라서 는 모호한 정책이 집행자에게 재량권을 부여하는 방안이 될수도 있을 것이댜

(2) 자원의 결핍으로 인한 불응

® 불응의 원인 : 정책 대상집단이 정책이 그들에게 요구하고 있는 행태가 무엇 인지를 알고 있으나, 정책이 요구하는 바에 순응하는 데 필요한 자원을 보유하지 못하는 까닭에 불웅이 발생하기도 한다. 이 경우의 자원이란 단순한 재정적 자원뿐만 아니라 기술이나 정신적 능력까지를 포함하는 넓은 개념 으로 이해해야 한다. 자원의 결핍으로 인한 불웅의 예는 입법부가 새로운 조치를 필요로 하는 법률을 제정하고 이에 필요한 예산의 뒷받침을 하지 않는 경우, 중앙정부가 지방자치단체에 대해 책임 만 부여하고 필요한 재원을 마련해 주지 않는 경우, 정부가 사기업에 대해 막대한 설치비와 운영비가 소요되는 공해방지시설을 요구하는 경우 등에

서 흔히 찾아볼 수 있다.

® 순응 확보 방안: 자원의 결핍으로 인한 불응을 방지하기 위해서 는 필요한 자원을 제공하면 된다. 예산의 뒷받침이 충분하지 못한 경우에는 예산의 증액이 요청 되며 , 특수한 기술이나 행태 변화가 필요한 경우에는 훈련을 실시해야 한다. 그러나 필요한 예산이나 훈련의 실시로 순응이 확보될 수 없는 경우에는 실정을 감안

한 정책의 수정이 필요하다. 특정한 정책에 대한 불응이 자원의 결핍 으로 인한 것이라는 주장을 액면 그대

로 받아들이는 문제는 신중을 요한다. 때로는 자원의 부족으로 새로운 정책에 순응 할 수 없다는 대상집단의 주장이 자원의 부족에 원인이 있는 것이 아니라, 그 정책이 그들의 뜻에 맞지 않아 순응하기 를 원치 않는 데 참된 이유가 있을 수도 있는 까닭이댜 다음에는 순응하기 를 원치 않는 데에서 오는 불응을 고찰하기 로 한다.

(3) 정책으로 인한 불응

® 불옹의 원 인 : 정책 대상집단의 정책 자체에 대한 불만으로 인한 불웅을 쿰스는 청책으로 인한 불응(policy - based noncompliance)’이라고 부르고 있댜 그는 이를 다시 목표로 인한 불웅(goal — based noncompliance)과 신념으로 인한 불응 (belief- based noncompliance)으로 구분하고 있다.

첫째, 목표로 인한 불응이란 대상집단이 정책의 목표 자체에 반대하는 경우나 정책목표에 우선 순위를 낮게 부여하는 경우에 발생한다. 인종차별 지역에서 학부모들이 자녀들을 통학버스에 승차시키지 않는 이유가 그들이 인종차별 폐지라는 정책목표 자체에 반대하는 경우가 그 좋은 예라 하겠다. 대부분의 고전적 불웅이

여기에 해당된댜

둘째, 신념 으로 인한 불응은 대상집단이 정책의 목표 자체에 반대하지는 않으나 정책결정자나 집행자들이 입각하고 있는 가정에 찬성하지 않는 경우에 발생한다. 전술한 통학버스의 예를 다시 든다면 학부모들이 자녀들을 통학버스에 승차시키지 않는다는 점에서는 감으나 인종차별 폐 지 라는 정책목표에 반대하기 때문이 아니라, 통학버스에 의한 방법으로는 인종차별 폐지라는 목표가 달성될 수 없다고 믿는 까닭이다. 이러한 방법으로는 도심부에 거주하는 백인들을 교외로 쫓아내는 결과를 초래해 도심부의 학교들은 더욱더 흑인의 비중이 높아질 수밖에 없다고 생각하는 것이다.

® 순응 확보 방안: 두 가지로 나누어서 생각해야 한댜 목표로 인한 불웅은 새로운 정책이 전통적인 가치나 규범에 위배될 때 발생하는 것이므로 단기 적으로는 제재 외에는 순응 확보 방안이 없다고 할 수밖에 없다. 신념으로 인한 불응은 정책수단에 대한 견해차로 인해 발생하는 불웅이므로 정책수단이 목표 달성을 위해 효과적이라는 증거를 제시하거나 전문가를 동원해 대상집단을 설득할 수밖에 없을 것이다. 그러나 이러한 설득 작업은 많은 시간을 소요로 하므로 권력의 사용에 의한 제재가 더욱 효과적이라고 생각되는 경우가 많을 것이다.

(4) 행동으로 인한 불응

® 불옹의 원 인 : 대상집단이 정책목표에 찬동할 뿐만 아니라 정책수단에 대해 서 도 동의하지만 정책이 요구하는 행동이 부담이 되기 때문에 발생 하는 불웅을 행동으로 인한 불응이라고 한다. 환경보전법에 의해 유해물질을 하천에 배 출해서는 안되는 데에도 불구하고 이를 배 출하는 화학공장의 경우가 좋은 예라 하겠다. 이 경우 기 업주는 환경보전법에 원칙 적으로 찬동하며 유해물질 유출의 금지가 수질 보전에 이바지할 수 있다는 데에도 의문이 없으나, 공해방지시설의 설치와 그 가동이 필요로 하는 비용의 부담을 원치 않기 때문에 하천에 유해물질을 유출시킴 으로써 환경보전법을 어기 는 결과를 초래하게 된 것이다. 정책에 대한 순응이 아무런 부담도 주지 않는 경우도 있겠으나 대부분의 정책은 경제적 또는 심리적인 부담을 준다.

시속 55마일의 경제 속도를 유지하라는 정책이 휘 발유의 절약에 이바지하고 안전 운행에도 도움이 된다는 것을 모든 운전자가 알고 있으나 이를 준수하지 않는 것은 이러한 느린 속도를 참을 수 없기 때문이다. 미터 법으로의 전환에 대한 불응, 주택 건설 기 준에 대한 규제 등에 대한 불웅등 행동으로 인한 불웅의 예는 우리 주변에 수없이 많다. 대부분의 정책 변화는 대상집단의 행태 변화를 요구하는 데 타성으로 말미암아 행태 변화가 용이하지 않는 경우가 많다. 변화에 대한 저항은 행정 부뮤 조직에서 뿐만 아니라 민간 부문 조직에서 도 흔히 찾아볼 수 있다.

® 순옹 확보 방안: 행동으로 인한 불응은 많은 경우, 시간 · 비용 · 에너 지 등을 절약하기 위한 계산에서 나온다. 그런데 이 경우 정책을 어김으로써 얻는 이득이 무엇이냐를 계산할 뿐만 아니라 거기 에 수반되는 위험도 계산에 넣게 된다. 따라서 다른 어느 불웅의 경우보다 이 경우에는 유인이나 제재가 효과적인 순응 확보 방

안이 될 수 있다.

(5) 권위에 기초를 둔 불응

® 불옹의 원 인 : 정책을 결정하거나 집행하는 기 관이 정통성을 결여하거나 정책으로부터 부당한 이득을 취한다고 대상집단이 생 각함으로써 발생하는 불응을 쿰스는 권위에 기 초를 둔 불응(authority — based noncompliance)’ 이라고 부르고 있다. 정책에 대한 불응이 정책 자체와는 아무런 관련이 없고 정권 · 입법부 · 행정기관이나 정책을 결정하거나 해석하는 개인을 대상으로 한 것일 때에는 이를 통틀어서 권위에 기 초를 둔 불웅이라고 하는 것이다. 권위의 효과는 양면성을 지닌다. 미연방대법원이 지니는 권위로 말미암아 1960년대 남부 여러 주(서、1)에서의 학교 인종차별 폐지정책에 대한 순응도가 높았다는 것은 잘 알려진 사실이다. 이와 반대로 제1차 석유 파동 후 닉 슨 행정부의 에너지 절약정책에 대한 미국 민의 호응도가 낮았던 것은 워터 게이트(Watergate) 사건 후 행정부의 정통성이 약화된 데 그 원인이 있었다고 하겠다. 권위에 기 초를 둔 불웅의 일종으로서 하위단체의 상위단체 정책에 대한 저항을 들 수 있다. 지방자치단체 공무원들이 중앙정부의 정책이나 지시가 지방자치단체의 고유 권한을 침해하는 것이라 생각해 중앙정부 정책에 협 조하지 않는 경우가 좋은 예라 하겠댜

® 순옹 확보 방안: 각종 정책에 관련해 권위의 한계와 대상 범위에 관해 관련자 간에 합의 (consensus) 에 도달하는 것이 중요하다. 순응을 확보하기 위해 단기적 으로는 합의보다는 권력이 더 효과적일 수도 있겠으나, 장기 적으로는 국민과 공권력의 보유자들이 공통적인 규범을 향유하도록 사회화하는 노력이 권위에 기 초를

둔 불응을 감소시키는 효과적인 방안이라 하겠다.

순응확보 전략

우리는 위에서 불웅의 원인에 따라 순응 확보 전략을 간단히 기술했으나, 여기에서 불웅을 감소시키고 극복하기 위해 흔히 사용되는 전략 몇 가지를 검토하기로한댜

1. 정보 전략

전술한 바와 같이 정책이 요구하는 바를 대상집단이 알지 못해 불응이 발생하는 경우가 많다. 정보전략(information strategy) 은 대상집단에게 필요한 정보를 제공함으로써 불응을 감소시키는 전략이다. 소방관서 가 단독주택과 아파트를 점검해 각 주택이 지니고 있는 화 재 위험 물질이나 문제점의 체크리스트를 작성하고 그 시정 방안까지 제시해 주는 경우가 대표적인 예라고 하겠다.

2. 촉진 전략

자원의 결핍으로 인한 불응이나 행동으로 인한 불응의 경우에 언급한 바와 같이 대부분의 정책에 대한 순응은 비용 · 기술 · 시간 등의 부담을 준다. 촉진전략(facilitation strategy) 은 대상집단의 순응을 용이하게 하고 비용 · 시간 등의 부담을 감소시키는 것이다. 예를 들면, 사람들이 전염병 예방 접종을 안 맞는 것은 병 원에

가는 것이 시간과 비용이 들기 때문이므로, 이동접 종반을 편성해 운용하면 예방 접종에 크게 도움이 된댜 현 신문지나 빈병의 재활용운동에 대한 호응도가 낮은 것은 시간이 걸 리고 귀찮기 때문이므로, 지방자치단체가 주기 적으로 수집해 가는 방안이 활용되고 있는 것이다.

3. 규제전략

위에서 검 토한 정보전략이나 촉진전략은 정책의 내용을 알기 만 하면 순응하기를 원하는 사람이나, 시간이나 비용으로 말미암아 정책에 대한 순응을 기 피 하는 사람들을 위한 전략이나 규제전략(regulation strategy) 은 벌금이나 체형과 같은 제재에 의해 대상집단의 순응을 확보하자는 전략이다. 이 규제전략은 불웅이 야기 하는 사회적 해독이 크므로 제재를 가할 필요가 있다는 가정 위에 서 있다고 하겠다. 살인과 같은 행위에 대해서 는 제재를 가하는 것이 마땅하다는 데 대해서 는 합의가 이루어지고 있으나 매춘과 같은 행위에 대해서 는 논란이 있다. 흡연이나 기름걸래의 보관 등도 해독이 있는 것이 사실이냐 이러한 행위에 대해서 는 제재를 가하지않는 것이 바람직하다는 데에 합의가 이루어지고 있다. 순응 확보 방안으로서의 규제전략의 실효성은 법 의 정통성에 대한 대상집단의 인지에 달려 있다는 연구가있다. 어떤 행위(불응) 는 사회적 해독이 크기 는 하나 개인의 사생활이나 자유를 침해할 우려가 크기 때문에 제재를 가할 수 없는 경우가 있다. 잠자리에서의 흡연은 생명 · 재산에 대해서 많은 피 해를 주는 행위이나 이에 대해서 제재를 가하기 를 원치않는 것이댜 한 마디 로 말해서 , 특정 정책이 추구하는 목표가 중요한 것일수록 순 응 확보 방안으로서 규제전략을 채 택할 가능성 이 높 다는 핸드버그(Roger Handberg) 의 주장도 수긍이 간다.

4. 유인 전략

위에서 검 토한 정보전략은 대상집단의 정보 획득에 소요되는 비용을 감소시켜 주며 촉진전략은 순응이 용이하게 하고 규제전략은 순응하지 않을 때에는 제재를 가한다고 위협한댜 한 마 디 로 말해서 , 이 세 가지 전략은 비교적 직접적인 전략이다. 이에 반해서 , 유인전략(incentive strategy) 은 대상집단의 재량에 맡기 는 전략이라고 할 수 있댜 정책에 순응하는 개인이나 집단은 혜택을 받고 불응하는 개인이나 집단은 불이 익을 받도록 한다는 것이다. 조세상의 혜 택 , 보조금, 보험료의 감액 등 수없이 많은 방법이 이 전략을 위해 사용되고 있다는 것은 잘 알려진 사실이다. 유인전략은 특정 사회의 도덕 적 기 반의 존재를 인정하지 않는 것으로서 스미스( Adam Smith) 의 ‘보이지 않는 손(invisible hand)’ 에 지나치게 의존하려는 결함이 있다는 비판이 제기 되고 있다

정책대상집 단의 순응과 확보 전략

1. 정책 대상집단의 개념

이 책의 제1편에서 정책 대상집단에 관하여 간단히 살펴보았으나, 정책 대상집단이란 정책에 의해 영향을 받는 조직이나 집단으로서 정책의 요구에 부응하기 위하여 변화가 요구되는 사람들이다. 우리가 초판에서 불응과 정책집행의 문제를 고찰할 때 정책 대상집단의 문제를 고려해 넣지 않았으나 불응의 주체는 정책집행자이거나 정책 대상집단인데, 정책집행자의 불응은 비교적 드물고 정책 대상집단의 불응이 대종을 이 루므로 정책 대상집단이야말로 불응 문제에 있어서 핵심적 고려사항이 되어야 하므로, 여기에서는 정책 대상집단의 불응과 순응 확보 전략의 문제를 고찰하고자 한다.

2. 정책 대상집단의 분류

정책 대상집단은 여러 가지 관점에서 여러 가지로 분류할 수 있겠으나, 우리는 다음과 같이 몇 가지로 분류하고자 한다.

(1) 수혜집단과 피해집단

정책 대상집단은 정책에 의하여 혜 택 을 받는 수혜집단과 정책에 의하여 피 해를 입는 피 해집단으로 나눌 수 있겠댜 수혜집단에게는 불응의 문제가 많지 않으므로불응과 관련이 깊은 집단은 피해집단이 라 하겠다.

(2) 피규제집단과 비피규제집단

피 규제집단(被規制集團)이 란 정책에 의하여 규제를 받는 집단을 말하며 , 비피 규제집단은 정책에 의한 규제에서 제외된 집단이다.

(3) 대규모집단과 소규모집단

대상집단은 규모가 큰 대규모집단과 규모가 작은 소규모집단으로 나누어진다.후술하는 바와 같이 조직의 규모에 따라서 불응의 문제가 달라진다.

(4) 조직화집단과 비 조직화집단

정책 대상집단은 구조에 따라서 조직화집단과 비조직화집단으로 분류되는데, 후술하는 바와 같이 정책에 의하여 규제를 받는 집단의 경우 그 구조에 따라서 불응의 강도가 달라진다.

(5) 순응집단과 비 순응집단

대상집단의 과거 경험에 따라서 정책에 대하여 순응했던 순응집단과 비순응집단으로 나누어진다. 이 밖에도 무관심집단도 있을 수 있다.

(6) 다양성집단과 비 다앙성집단

행태의 다양성 여부에 따라서 다양성집단과 비다양성집단으로 냐누어지는데, 후술하는 바와 같이 다양성집단의 경우 불웅의 규제가 어려울 수 있다.

3. 수혜집단과 피 해 집단의 불응

정책에 의하여 혜택을 받는 수혜집단의 경우 불웅의 문제가 발생하지 않을 것으로 생각하기 쉬우나 소그(James D. Sorg)가 말하는 바와 같이 비의도적 불응이 발생할 수 있다. 전술한 바와 같이 정책에 순응하려는 의도는 있으나 정책에 대한 이해의 불충분이냐 능력의 부족으로 ‘과잉’이나 ‘부족’이라는 불웅이 발생할 수 있댜 무자격자에게 의료 보호의 혜 택 을 주는 경우나 자격이 있는 사람에게 의료보호의 혜 택 을 주지 않는 경우가 이에 해당된다. 이것은 비의도적 불응임으로 정보전략에 의하여 해결될 수 있다. 피해집단의 불웅은 일반적으로 의도적 불웅이므로 촉진전략이나 규제전략을 사용해야 한다.

4. 피규제집단과 비 피 규제집단의 불응

비피 규제집단의 경우에는 전술한 비의도적 불응이 발생할 수 있으므로 정보전략에 의하여 해결할 수 있다. 피 규제집단의 불웅은 일반적으로 의도적 불웅임으로 촉진전략, 규제전략 또는 유인전략에 의하여 해결하여야 할 것이다.

5. 대상집단의 규모와 불응

일반적으로 대상집단의 규모가 작으며 격리되어 있는 경우에는 특정 정책에 대한 정치적 지지를 얻기 가 용이하며 , 따라서 그 정책이 이룩하고자 하는 목표의 달성이 용이하다. 설령 특정정책에 대한 불웅이 발생하더라도 그 규제가 용이하다. 예를 들면, 1965년의 미국투표권법(Voting Right Act)의 집행이 성공을 거두게 된

데에는 여러 가지 이유가 있겠으나, 동법이 남부 7개 주의 선거권자 등록 업무 담당자들의 불법행위(불웅)를 규제하는 데 그 목표가 있었기 때문에 성공을 거둔 것이라 할 수 있다.

그러나 주택매매나 임대에서 의 인종차별(housing discrimi nation)과 같이 전국적 으로 흩어져 있는 인종차별(불응)을 억제하려는 조치가 성공을 거두지 못하는 것은 대상집단의 규모가 클 뿐만 아니라, 그 대상집단이 고립되어 있지 않고 전국적 으로 흩어져 있는 까닭이다.

6. 대상집단의 구조와 불응

정책 대상집단의 조직 등을 포함하는 구조가 불응에 영향을 미친다는 것은 전술한 바 있다. 우리나라의 공정거래법이 제정되는 데 오랜 시일이 소요되었을 뿐만 아니라, 독과점정책이 실효성이 낮다는 비판을 받는 것은 이 정책의 대상집단인 대기 업들이 전국경제인엽 합회와 같은 조직을 중심으로 비 교적 조직화가 잘되어 있

는 데 그 원인이 있다고 하겠다. 다시 말해서 , 우리나라 대기 업들이 전국경제인연합회와 같은 조직을 중심으로 조직화가 잘되어 있음으로 그들의 독과점 규제정책에 대한 불응이 규제하기가 어렵다는 것이다.

7. 대상집단의 과거 경 험 과 불응

대상집단이 과거에 정책의 영향을 받은 경험이 있느냐 하는 문제와 그러한 정책에 대해서 대상집단이 어떠한 반응을7 보였느냐 하는 문제가 중요하다. 과거에 정책에 대해서 순응했느냐, 불응했느냐, 무관심했느냐 하는 대상집단의 정책에 대한 경험이 새로운 정책의 집행에도 영향을 미친다는 것이다.

8. 행태의 다양성 여부와 불응

대상집단의 행태가 단순할 경우 불응의 규제가 다소 용이하나 행태가 다양할수록 불응에 대한 규제가 어렵고 순응 확보에 난관이 따른다는 것이다. 예를 들면, 수질환경의 개선이 어려운 것은 어 느 국가를 막론하고 배출시 설 에 서 발생 되는 수질오염 이 그 유형 이 수없이 많을 뿐만 아니라 그 정도가 지 극히 다양한 데 있다고 하겠다.