재량과 정책집행

정책집행론

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가이피터스는 거버넌스모델을 아래와 같이 제시한다. 거버넌스 모형을 통해서 우리는 재량과 일선관료제에 대해서도 생각해볼 수 있다. 거버넌스는 재량혼합이 일어나는 플래폼이며, 이에 따라서 일선관료들의 책임의 문제가 발생한다. 즉, 집행과정에서 가장 큰 문제가 발생한다는 것이다.

가이피터스의 거버넌스 모델

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정책성공 요인과 정책변수

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재량의 의의와 유형

1. 재 량의 개 념

재량은 여러 가지로 정의할 수 있으나 데이비스(Kenneth C. Davis)는 유명한 『재량적 정의(Discretionary Justice)』라는 저서에서 작의이건 부작의이건 간에 여러가지 방안 중에서 그 어느 하나를 선택할 자유를 지니는 것을 재량이라고 정의하고 있다. 그는 재량의 정의에서 부작위의 중요성을 강조한다. 적극적으로 여러 가지 행동 방안 중에서 어느 하나를 선택하는 자유도 재량이지만 아무것도 안 하는 것, 적어도 현재는 아무것도 안 하는 자유도 재량이라는 것을 강조하고 있다. 재량은 최종적인 단계에서 행사될 뿐만 아니라 중간적인 단계에서도 행사된다. 중간적인 선택이 최종적인 선택보다 수적으로 더 많다는 것은 말할 필요도 없다. 재량은 또한 실질적안 문제에 관해서 행사될 뿐만 아니라 절차 · 방법 · 형식 · 시기 · 강조의 정도 등 여러 가지 문제에 관해서도 행사될 수 있다는 것을 유의할 필요가 있다. 판단과 재량을 구별하고 재량을 좁게 보려는 사람들도 있으나, 여기에서 는 데이비스의 정의에 따라 재량을 넓 게 보고자 한다.

재량 증대의 추세와 재량에 관한 연구

이러한 재량이 점 차 증대하고 있다는 것은 수없이 많은 사람들에 의해 지적되고 있다. 행정 기 능의 확대 · 강화에 따라 재량도 증대할 수밖에 없는데 근래에 와서 , 특히 사회복지정책, 규제정책 및 형사정책 분야에서의 재량의 증대가 많은 사람들의 관심을 모으고 있으며 연구의 대상이 되고 있다. 웨스트(William F. West)는 『행정규칙 제정(Administrative Rulemaking: Politicsand Process)』이라는 저서에서 미국의 규제정책 분야에서의 재량의 증대에 관해서 상세하게 언급하고 있다. 1960년대 중반 이후 에너 지의 생산 · 보존, 환경, 소비자 제품, 안전 등 분야의 규제를 담당할 새로운 기 구가 많이 설립되었을 뿐만 아니라, 규제정책 분야에서 이들 기 관에게 많은 재량이 부여되었다는 것을 상술하고 있다. 와이덴바움(Murray L. Weidenbaum)에 의하면, 1960년에 29개였던 연방 규제기관이 1979년에는 55개로 늘어났을 뿐만 아니라 기 존 규제기 관의 권한도 크게 확대되 었댜 다른 각도에서 본다면 1962년부터 1979년에 이르는 기 간 중에 42개의 규제에 관한 중요 법률이 제정되었는데, 이들 법률의 대부분이 모호한 목표를 설정함으로써 이들 규제기 관에 대해 광범위한 재량을 부여했다는 것이다.

복지국가의 등장으로 사회복지 분야에서 의 정 부 기능이 확대 됨 에 따라 이 분야에 서도 집 행자의 재량이 크게 늘어 났다. 그리 하여 이 분야에 서 의 재량의 행사에 관한 연구가 속출하고 있다. 사회 · 복지 정 책 의 수혜자가 일반적 으로 불우 계층에 속하므로 재량을 행사하는 집 행 자와 수혜자 간의 관계를 권력 관계 로 파악하려는 사람들도 있다. 형 사정 책 분야에서 의 재 량은 오랜 역 시를- 지 니 고 있으나 최근에 와서 이 분야

에 서 의 재 량이 더욱 확대 됨 에 따라 많은 사람들의 관심을 모으게 되 었다. 농촌 사회 를 위 한 형사법 체 계 를 오늘날의 도시 사회 에 적용시 키 기 위 해 형 사정 책상의 재량이 필요하다고 주장하는 사람도 있으나, 개 인의 특성 에 알맞은 정 의 (正義) 와 공평 성 (公平性) 을 존중하는 형 사법 체 계 가 필요로 하는 신축성 의 유지를 위해 형사정책상의 재량이 요청 된다고 보 는 것 이 적 절할 것이다. 형 사정 책상의 재량과 관련해 근래 에 와서 일선관료로서 의 경 찰관의 재량의 문제 에 관심을 표명 하는 학자들도 늘어 나고 있다는 사실도 지적하고 싶다.

재량의 유형

기술적 재량 : 분배정책 집행

정치적 재량 : 재분배 정책 집행

기획적 재량 : 규제정책 집행

전문적 재량 : 자율적 규제정책

재 량은 여 러 가지 관점 에 서 여 러 가지 유형 으로 분류할 수 있겠으나, 여기 에서 는 행 정 학이 나 정 책 연구에서 흔히 사용하는 분류 방법 인 전문적 재량과 행정적 재량을 고찰하고, 이 어 기 술적 재 량, 정치적 재량, 기획적 재량, 전문적 재량으로 나누어 살펴 본 다음 행정법 의 분류 방법 에 따라 기속재량과 자유재량도 고찰하기로 한다.

(1) 기술적 재량

분배정책과 관련이 있는 재량이 ‘기술적 재량이다. 분배정책 또는 지역개발 보조금(pork ― barrel)정책이란 댐을 건설하거나 수로 · 운하 등을 개축하고 폭격기를 생산하는 것 등과 관련된 정책이다. 정책의 목적은 논란의 여지가 별로 없으며 , 이를 달성하기 위한 수단도 오랫동안 사용해 온 기술을 토대로 한 것이므로, 분배정책의 집행을 위해 행사하는 기술적 재량은 다른 정책의 경우보다 논란이 적다고 하겠댜

(2) 정치적 재량

모건은 재분배정책의 집행을 위해 행사되는 재량을 ‘정치적 재량이라고 부르고 있댜 재분배정책의 특징은 한쪽에서 받아서 다른 쪽에 준다는 데 있다. 과거에는 재분배정책의 효과는 경제적인 것으로만 생각했으나, 근래에 와서 는 지위나 신분도 재분배정책의 대상으로 등장하게 되었다. 민권정책이나 여권(女權) 신장정책을

재분배정책으로 분류하는 이유가 바로 여기 에 있다. 정치기들이 재분배정책에 관한 결정을 할 때에는 집행자에게 가능한 한 많은 재량을 부여하려고 한댜 문제의 성격이 불분명한 까닭이 아니라 그 해결책이 적대 세력을 만들므로 그 책임을 집행자에게 떠넘 기 기 위해서이다. 이러한 상황에서 정책결정자들은 모호한 법률을 제정하게 되며 어려운 문제들을 집행자에게 전가하게되는 것이댜. 그 대표적인 예를 1960넌대에 미연방의회 가 통과시킨 커뮤니티 행동계획 (Com -munity Acti on Program)에서 찾을 수 있다. 도시재개 발을 ‘가능한 한 최대한의 참여’ 를 통해 결정해야 한다는 모호한 규정을 둠으로써, 대도시 빈민가의 재개발은 전문가들의 리더십에 맡겨 야 한다는 주장과 현지 주민들에게 맡겨 야 한다는 두 가지 서로 대립되는 주장의 해결을 집행자에게 전가했던 것이다. 이러한 상황에서 집행자는 더 이상 결정을 떠넘 길 곳이 없으며 ‘가능한 한 최대

한 참여’라는 법률의 규정에 의거해 전문가들의 견해와 현지 주민들의 주장을 적절히 반영해 재개 발사업을 추진할 수밖에 없는 것이다. 모건은 이와 같은 재분배정책의 집행 과정에서 집행자가 행사히는` 재량을 정치적 재량’이라고 부르고 있는 것이다.

(3) 기획적 재 량

기획적 재량(planning discretion) 이란 규제정책의 집행 과정에서 행사되는 재량 을 말한다. 규제정책은 여러 가지로 정의할 수 있으나 용납되는 행태(acceptable behavior) 에 제한을 가함으로써 간접적으로 타인에게 혜택을 주거나 손실을 입히는 정책이라 할 수 있다. 규제정책은 정책 결정자가 볼 때에 달성하려는 목적의 정통성이 불분명한 경우가 많다는 데 그 특징이 있다고 하겠다. 온 국민이 안전한 작업환경, 맑은 공기와 오염되지 않은 하천을 원하는 것은 사실이나 어느 정도가 건강에 해로운지 불분명 할 뿐만 아니라 사람에 따라서 유해 수준이 다르기 때문이다. 규제정책의 집행자들은 두 가지 문제를 염두에 두어야 한다. 첫째는 특정한 문

제에 대한 해결책을 강구하는 일이며, 둘째는 그러한 방안이 용납될 수 있는 것이냐를 판단하는 문제이다. 첫째는 비교적 기술적인 것이나, 둘째는 다소 기술적인 성격도 지니냐 대부분 정치적인 성격을 지닌 문재이다. 이러한 두 가지 과제를 해결하기 위해 규제정책의 집행자는 사회적 기 획(social planning)을 수행해야 하며, 이 과정에서 집행자가 행사하는 재량을 모건은 ‘기 획상의 재량’ 또는 ‘기획적 재량’ 이라고 부르고 였댜

(4) 전문적 재량

자율적 규제정책의 집행 과정에서 행사되는 재량을 모건은 ‘전문적 재량’이라 한댜 자율적 규제정책이란 규제 대상이 되는 개인이나 집단에게 규제를 위한 기준올 설정할 권한을 부여하고, 심지어 그 집 행 까지도 위임하는 경 우를 말한다. 이러한 자율적 규제정책을 위해 의사, 변호사, 교사 등이나 그들의 집 단이 행사하는 재

량이 전문적 재량이라는 것이다.

기속재량과 자유재량

행정법상의 재 량의 유형 으로서 기속재 량(법 규재 량)과 자유재 량(편의재량)이 있다. 우 리 가 여기에서 고찰하는 재 량의 유형 과는 다소 거리가 있으나 후술하는 재량의 통제와 관련이 있으므로 간단히 고찰하기로 한다.

(1) 기속재량

무엇이 법 인지를 판단하는 재량, 다시 말해서 법 의 해석 적용상의 재량을 ‘기속재량'이라 한다.기속재 량의 경 우 그 행 위나 재 량에 잘못이 있으면 위법의 문제가 발생해 행정소송의 대상이 된다.

(2) 자유재량

무엇이 행정 목적에 좀 더 적합한 것인지를 판단하는 재량을 ‘자유재량이라 한다. 자유재량의 경우에는 그 재량에 잘못이 있더 라도 부당(不當)의 문제가 발생하는 데 지나지 않으며 원칙 적으로 행정소송의 대상은 되지 않는다. 그러 나 여기에 예외 가 있다. 자유재 량 행 위라 할지라도 재 량권의 본래의 범 위를 초월하거나(재량권의 유월), 재량권의 남용이 있을 때(재 량권의 남용)에는 법원이 그 재 량처분을 취소할 수 있다. 재량권의 유월(違越)과 남용은 그 자체가 위법한 처분이라고 보는 까닭이다.

쟁책과정성의 요인_재량의 증대

전술한 바와 같이 재량의 증대를 초래하는 요인이 많으나 집행자의 재량의 증대를 가져오는 정책과정상의 요인 중 특히 중요하다고 생각되는 것으로서 i) 정책결정자와 집행자 간의 권력 관계, ii) 정책목표의 명확성 결여, iii) 상황의 불확실성, iv) 정책집행의 유형을 고찰하고자 한댜

1. 정책결정자와 정책집행자의 권력 관계

정책집행 과정에서 집행자의 재량의 증대를 가져오는 정책과정상의 요인으로서 무엇보다 먼저 정책결정자와 정책집행자의 권력 관계를 들 수 있다. 정책결정자와 정책집행자의 권력의 총화(總和)가 일정하다고 보는 경우(제로섬 게임의 경우) 정책집행자의 권력이 커지면 커질수록 정책결정자의 권력이 감소할 수밖에 없다.

정책결정자의 권력이 약화됨으로써 집행자의 권력이 강화되는 이유로서 여러가지를 들 수 있겠으나, 나카무라와 스몰우드의 주장에 비추어 보아 그 어떤 이유로 정책결정자의 보상적 권력이나 강요직 권력이 약화될 때 상대적으로 정책집행자의 권력이 강화되며 집행자의 재량이 증대될 것이다. 다른 한편 집행자의 전문가적 권력(expert power)이 강화될 때 상대적으로 정책결정자의 권력이 약화되어집행자의 재량이 늘어나는 경우도 생 각할 수 있다.

2. 정책목표의 명 확성 결 여

정책집행자의 재량에 영향을 미치는 정책과정상의 요인으로서 둘째로 생각할수 있는 것은 정책목표의 명확성이다. 정책형성 과정에서 정책결정자들이 결정하는 정책의 목표가 명확하면 명확할수목 집행자의 재량이 감소되나 정책의 목표가 모호하면 모호할수록 집행자의 재량이 증대된다고 생각할 수 있다. 정책목표의 명확성에 영향을 미치는 요인으로서 i) 기술적 제약성, ii) 개념적 복잡성, iii) 정치적 고려의 세 가지를 들고 있다는 것을 상술했으므로24) 생략한댜

3. 상황의 불확실성

집행자의 재량의 증대에 영향을 미치는 정책과정상의 또 하나의 요인으로서 상황의 불확실성을 들 수 있다. 상황의 불확실성은 정책목표의 명확성의 결여를 초래하는 요인의 하나이기는 하나 전술한 바와 같이 정책목표의 명확성의 결여에 영향을 미치는 요인은 이 밖에도 여러 가지가 있으므로, 상황의 불확실성을 별도로 고

찰할 필요가 있다고 생 각한다.상황의 불확실성이 집행자 재량의 증대를 가져오는 예를 미국의 독립규제위원회의 경우에서 찾아볼 수 있다. 1887년에 설립된 주간상 업위원회 (Interstate Com merce Commission) 가 적 정하고 합리적인’ 수준에서 철도 요금을 결정할 임무를 부여받음으로써 광범위한 재량권을 행사할 수 있었던 것은 철도라는 새로운 산업의미래를 예측할 수 없었기 때문이었다고 할 수 있다. 똑같은 이야기 가 ‘공중의 편의와 필요’에 따라서 텔레 비전 방송국을 허가할 수 있는 광범위한 재량을 부여받은 연방통신위원회 (Federal Communication Commission)의 경우와 ‘‘공 익과 출자자의 이익 보호를 위해 필요하다고 인정할 때'’ 에는 증권 거래에 관한 규칙 을 제정할 수있는 재량을 부여받은 증권교환위원회(Security and Exchange Commission)의 경우에도 적용된다고 할 수 있다. 전술한 바와 같이 버먼은 상황 유형(situation type) 을 구조화된 상황과 비구조화(unstructured) 상황으 로 나누고, 비구조화 상황하에서는 집행자에게 광범위한 재량이 부여되는 적응적 집행이 요청된다고 하고 있다. 상황의 비구조화에 영향을 미치는 요인으로서 다섯 가지를 들고 있으나 그중의 하나가 환경의 불안정성이다.

정책집행의 유형과 재량

(1) 나카무라와 스몰우드의 유형 과 재량

나카무라와 스몰우드는 정책결정자와 정책집행자의 관계에 초정을 맞추어 정책집행의 유형을 i) 고전적 기술자형, ii) 지시적 위임형, iii) 협상형, iv) 재량적 실험형, v) 관료적 기 업가형으로 나누고 있는데 ,2 7) 대체로 고전적 기술자형에서 관료적 기 업가형 쪽으로 가면 갈수록 집행자의 재량이 증대된다는 것을 알 수 있다. 고전적 기술자형에서 는 정책결정자가 집행자에게 기술적인 문제에 관한 재량만 부여하나 지시적 위임형에서 는 더 넓 은 재량이 집행자에게 부여된다. 재량적 실험형은 정책결정자가 구체적인 정책을 결정할 수가 없어서 광범한 재량권을 부여하는 경우인데 불확실성이 높은 분야에서 는 가장 쇄신적인 집행 방법이 될 수 있

다는 것이 나카무라와 스몰우드의 주장이다.

끝으로, 관료적 기 업가형은 집행자의 권력이 정책결정자의 권력보다 강한 경우로서 대체로 바람직하지 못한 현상이라 하겠다. 미국 F BI의 후버(Edgar Hoover)의 경우와 같이 정책집행자가 정책결정시에도 지나친 영향력을 발휘하는 것은 유권자에 의해 선출되지 않고 임명에 의해 취임하는 공무원의 정상적인 한계를 벗어난

권한 행사로 보아야 할 것이다.

(2) 버먼의 유형과 재량

버먼은 정책집행의 유형을 정형적 집행(programmed implementation)과 적응적 집행(adaptive

implementation)으로 나누고 있는데 , 전술한 바와 같이 구조화된 상황하에서 는 정형적 집행이 필요하나 비구조화 상황하에서 는 적응적 집행이 요청된다고 하고 있다. 정형적 집행이 비교적 명확한 정책목표에 의거해 사전에 수립된 집행계획에 따라 일시불란하게 이루어지는 집행을 말하는 데 대해, 적응적 집행은 비교적 불명확한 정책목표에 의거해 다수의 참여자들이 협 상과 타협 을 통해서 정책을 수정하고구체화하면서 집 행 하는 과정을 말한다. 버만이 되풀이해서 지적 하고 있는 바와 같이 정형적 집행에서는 집행자의 재량이 제한되나, 적응적 집 행 에 서 는 집 행자에 의한 광범 위한 재량권의 행사가 요청 된다고 하겠댜

성공적 정책집행과 재량_영의 주장

정 책 집 행 의 성공 여부에 영 향을 미치는 요인이 많이 있으나, 영 (Ken Young) 은 i) 재 량과 ii) 정책목표에 대 한 집 행자의 동의 여부를 들고 있다. 영 이 말하는 상황에 대한 정의(definitions of situati on) 란 엘모 어 (Richard F . Elmore ) 의 조직 발전모형에서 말하는 정책결정자와 정책집행자 간의 합의 (consensus bui lding) 여부와 같은 의미를 지닌다고 보아도 좋을 것 같다. 영은 정 책 집 행 과정 에 서 의 집 행자의 재 량의 다과와 정 책 결정자와 정책 집행자간의 정 책 에 대 한 합의 여 부에 의 해 다음과 같은 네 가지 경우를 도출했다.

(1) 변 형(variation)

정책결정자의 통제의 완화로 인해 집행자의 재량이 많아지고 정책결정자와 정책집행자 간에 정책에 대한 합의가 결여되어 있을 때에는 변형이 일어난다.

(2) 동화(ass i milation)

정책결정자의 통제의 완화로 집행자가 많은 재량권을 행사하나 정책결정자와 정책집행자 간에 정책에 대한 합의가 있을 때에는 동화 현상이 발생한다.

(3) 회 피 (evasion)

정책결정자의 집행 과정에 대한 통제가 직접적이어서 집행자의 재량권이 적으며 , 정책결정자와 정책집행자 간의 정책에 대한 합의가 결여되어 있을 때에는 회피라는 현상이 발생 하는데, 영은 이것이 가장 많은 사람들이 관심을 표명하는 집행과정상의 문재라고 하고 있다.

(4) 집행(i m plementation)

정책결정자의 통제가 직접 적이므로 집행자의 재량권이 한정되어 있고, 정책정자와 정책집행자 간의 정책에 대한 합의가 있을 때에는 성공적인 정책집행이 이루어진다는 것이 영의 주장이다.

통제능력과 재량

행정책임 론의 전문가인 버크(John P . B urke)가 1987년에 발표한 논문에서 다분히 규범적 인 관점에서 정책집행 과정과 재량의 문제를 논의하고 있다. 그는 통제의 유형과 정책집행 과정에 대한 통제 능력이라는 두 가지 측면에서 정책집행 과정에 서의 재량의 문제를 다루고 있다.

1. 두 가지 측 면

(1) 통제의 근원

통제의 근원(source)에 따라 통제를 외부적 통제와 내부적 통제로 나눌 수 있다는 것은 잘 알려진 사실이댜

파이너 (Herman Finer )의 주장 에서 대표적인 예를 찾아볼 수 있는 외재적 책임론은 국회 · 법원 등에 의한 외부적 통제야말로 정책집행 과정의 책임 성의 확보시 에 가장 유력한 방안이라고 주장하는 데 대해, 프 리드리히(Carl J . Friedrich) 를 주창자로 하는 내재적 책임론은 정책집행 과정에서의 책임 성의 확보는 외부통제에 의한 통제보다는 내부적 통제가 유효적절하다고 주장한다.

(2) 통제 능력

둘째 측면은 정책집행 과정에 대한 통제 능력이다. 전술한 외부적 통제이건 내부적 통제이건 간에 정책집행 과정에 대한 통제 능력이 바교적 강한 경우와 약한경우를 생 각할 수 있겠댜 버 크는 전술한 영의 경우와는 달리 통제 능력을 정책결정자와 정책집행자 간의 권력 관계에서 구하기 보다는 조직의 내부적 요인에서 찾으려고 하는 것 같댜

2. 네 가지 유형

버 크는 통제의 근원이 외 부적이냐 내부적이냐와 통제 능력의 강약에 의해 [그림 4 - 4] 와 같은 네 가지 경우로 나누어 정책집행 과정에서의 재량 문제를 다루고있다.

(1) 강력 한 외부적 통제

이는 외 부기 관이 존재하며 그 기 관의 정책과정에 대한 통제가 강력한 경우이댜 이 러 한 상황은 전형적인 공식적 · 법적 책임이 강조되는 경우라 할 수 있다. 이 경우에 정책집행을 i) 단일 부처에서 담당하고, ii) 집행 담당기 관의 조직이비교적 덜 복잡하며, iii) 정책 과제가 비교적 단순하며 정책집행 과정에서의 재량의 필요성은 적을 것이댜 그러나 이러한 여 건들이 약화될 때 집행 과정에서의 재량의 필요성이 증대하리 라는 것이 버크의 주장이다.

(2) 강력 한 내 부적 통제

이는 통제의 근원이 내부에 있으나 정책과정에 대한 통제력이 강력한 경우이댜 이 경우에는 집행자들이 전술한 전문적 재량을 행사하게 되며 재량이 클 수밖 에 없댜 특히, 자율적 규제정책을 집행하기 위해 전문직업인, 기 타 전문가들이 전문적 재량을 행사할 때에는 이를 존중하게 마련이다. 그 러 나 이러한 경우라 할지라도 재량의 행사가 모든 경우에 허용된다고 할 수는 없을 것이댜 전문적 지식이 잘못 적용될 수도 있고 어떤 경우에는 전혀 적용이안될 수도 있는 까닭이다. 그뿐만 아니라 때로는 이들 전문지식집단이 공익을 무시하고 집단의 특수 이익을 추구하는 경우도 있을 수 있다.

(3) 약한 외부적 통제

통제의 근원이 외부에 있으나 그 외부적 통제가 강력하지 못한 경우이다. 이러한 상황은 전술한 강력한 외부통제의 전제 조건이 가장 약할 때 발생하기 쉽 다. i)정책형성과 정책집행의 거리가 크며 , ii) 집행기관의 조직이 복잡하고, iii) 정책 과제의 수행이 어려울 때에 이러한 상황이 발생한다는 것이 버 크의 주장이 다. 이러한 상황하에서 는 집행자의 재량이 증대될 수밖에 없으나 전술한 강력한 내부통제의 경우와 달라서 재량 행사의 정당성이 약하다고 하지 않을 수 없다. 집행과정에서의 중요한 결정이 상부의 지침 없이 하부조직에서 이 루어지기 쉽 다는 것이다.

따라서 이 상황하에서 집행자가 재량을 행사할 때 몇 가지 유의할 사항이 있다. 첫째, 이 는 효과적인 정책집행을 위한 상황이 아니므로 집행자는 가능하면 이러한 상황에서의 탈출을 시도해야 한다는 것이 버크의 주장이 다. 집행자가 정책결정자에게 좀 더 구체적인 지침을 요청 함으로써 전술한 강력한 외부통제 상황( I 의 상황)으로 이행하는 것이 하나의 방안이 다. 또 한 가지 방안은 스스로 전문성의 제고를 시도하여 강력한 내부통제 상황( II 의 상황)으로 이행하는 것이 다. 둘째, 집행자는 재량을 점증적이며 실용적으로 행사해야 한다. 이러한 상황하에서 는 장기간에 걸친 지출원인 행위를 초래하거나 합리적 기획에 입각한 결정을 내리는 것은 금물이라 하겠다. 셋째, 이러한 상황하에서 집행자는 분권적인 참여하에서 정책집행이 성공을 거둔 선례를 참고로 할 필요가 있다.

(4) 약한 내 부적 통제

통제의 근원이 내부에 있으나 통제가 약한 경우이 다. 이러한 상황 속에서는 집행자들이 자신의 판단에 따라 재량을 행사하게 된다. 이러한 유형의 재량의 행사는 립스키가 말하는 일선관료(street - level bureaucrats)

의 재량 행사에서 그 예를 찾아볼 수 있다. 일선관료들은 한정된 자원을 가지고 폭주하는 업무량을 처리하기 위해 재량을 행사한다는 것이 다.33) 그러나 이러한 재량행사는 일선관료들이 보유하는 기술 지식 · 전문성 등에 비추어 합리화될 수도 있을지 모른다. 다시 말해서 , 이것은 W의 상황임에는 틀림이 없으나 II의 상황(강력한 내부통제)과 흡사한 특징 을 지닌다는 것이다.

일선관료제와 정책집행

일선관료제라는 용어의 창시자인 립스키(Michael Lipsky)는 업무 수행 과정에서시민과 직접적으로 접촉하며 업무 수행상 상당한 재량을 보유하는 공무원을 일선관료(street -lev el bureauc rats)라고 하며 , 그 구성원의 상당 부분이 일선관료로써구성되는 공공서 비스기 관을 ‘일선관료제’ 라고 부르고 있다.

프 로타스(Jeffrey M . Prottas)는 일선관료제란 하위직 공무원을 매개 체로 사용해 대상집단 개개인에게 공공 서 비스를 전달하는 조직이라고 정의하고 있다. 이어서 그는 일선관료제가 과연 분석적 내용(analytic content)을 지니면서 존재 의의가 있는 개 념 인가를 반문하면서 , 일선관료제는 다른 관료제와 두 가지 점에서 다르다는것을 강조하고 있다. 일선관료제는 대상집단과의 관계에서 다른 관료제와 다를 뿐만 아니라 그 관계가 어떻게 이루어지느냐는 점에서 다른 관료제와 다르다고 하고 있다. 일선관료제의 개 념을 명확히 하기 위해 다음에 일선관료제가 지니는 특징을 몇 가지로 나누어 살펴보고자 한다.

1. 일선관료제이론의 공헌

(1) 정책전 달자의 중요성 부각

일선관료제이론의 가장 중요한 공현은 정책전달자(policy deliverers)로서의 일선관료들의 중요성을 부각시켰다는 것이라고 할 수 있다. 립스키의 말과 같이 그들을 정책의 사슬(policy chain)의 말단에 위치하는 존재로 보지 않고, 그들이야말로 정책과정에서의 주된 행위자(primary actors) 라고 보고 그들의 중요성을 부각시킨 데에 일선관료제이론의 가장 큰 공현이 있다고 하겠다. 표현을 바꾸어 말하면, 권위의 계층제(hierarchy of authority)와 영향력의 계층제(hierarchy of influence)가 일치하지 않는다는 것을 제시한 것이 일선관료제이론이다.

(2) 정책 재 창조의 조명

위에서 지적한 바와 관련이 있는 것인데 일선관료제이론은 일선관료들에 의한 정책의 재창조(reinvention)를 조명해 주었다고 하겠다. 일선관료들은 대상집단에 관해 가장 잘 알고 있는 까닭에 어떠한 정책이 실효를 거둘 수 있는지를 누구보다도 적절하게 판단할 수 있다는 것이다. 따라서 이들이 행사하는 재량은 현지 실정에 맞도록 정책에 수정을 가하는 데 이바지할 수 있댜 이러한 정책의 재창조가 정책의 성공에 이바지할 수 있는데 일선관료제이론은정책 재창조의 실태를 제시했을 뿐만 아니라 정책의 재창조가 가능한 이유를 명확히 했다고 할 수 있겠다.

(3) 정책집행의 중요성 부각에 일조

프레스먼과 월다브스키의 『집행』이 기 폭제가 되어 본격 화되기 시작한 정책행 연구가 전반적으로 정책집행의 중요성을 부각시킨 것이 사실이냐, 정책집행 연구의 하향적 접 근 방법에서는 정책과정에서의 주된 행위자를 여전히 정책결정자로 보고, 정책집행에서는 정책결정자의 의도와 집행 간의 왜곡을 최소화하는 것이 바

람직하다는 주장이 지배적이었다고 하겠다. 그 러 나 일선관료의 광범위한 재량이 불가피 하다고 보며 일선관료의 정책결정을 강조하는 일선관료제이론은 정책의 최종적 결정(policy determination) 을 위한 가장

중요한 활동은 조직의 하위 계층에서 이루어지며 , 정책과정에서 가장 중요한 단계는 정책형성이 아니라 정책집행이라는 주장을 부각시키는 데 일조했다고 할 수 있다.

2. 일선관료제이론의 문제점

(1) 민 주적 통제와의 조화 곤란

일선관료제이론에서 정책의 최종적 결정을 위한 가장 중요한 활동이 집행 담당조직의 하위층에서 이루어진다는 사실을 기술적(記述的)으로 연구하는 것은 좋으나, 이러한 연구가 규범적인 색채를 지니고 처방적인 주장으로 제시될 때는 민주적 정치 체제의 정책통제라는 관점에서 볼 때 문제가 있다는 것이다. 조직이론에서 도 조직의 하위층이 집행과 관련된 상황에 관한 정보를 더 많이 가지고 있다는 주장이 제기 되어 왔다. 그렇다고 해서 국민이 선출한 정책결정자들이 더 많은 정 보름 보유하는 사람들을 위해 정책결정에 과한 책임을 포기 할 수는 없다는 것이다.

(2) 정책형성의 중요성 격하

일선관료제이론이 정책집행의 중요성을 부각시키고 일선관료를 정책과정의 주된 행위자로 보는 것은 좋으나 정책형성 과정과 정책 디자인 (policy design) 의 중요성을 격하시켰다는 비판이 제기 되고 있다. 다시 말해서 , 일선관료제이론이 종전의 정책 중심적 (policy - centered)인 이론 이나 정책사슬접근법 (policy ― chain approach) 의 과오를 지적한 것은 좋으나, 정책전달자인 일선관료들의 재량의 필요성을 강조하고 그들의 정책결정 기능을 부각시키다보니 일선관료들이 결정하고 주장하기 까지는 구체적인 의미의 정책이 존재하지 않는다는 데 까지 이르게 되어, 정책형성 과정의 중요성을 격하시키는 결과가 되었다는 것이다.

(3) 지나친 획 일성

일선관료제이론은 각종 일선관료제의 공통점을 강조하고 전술한 바와 같은 특징 을 지닌 일선관료 조직은 그 기 능이 교육이건, 치안 유지이건, 사회복지 서 비스이건 간에 획 일적으로 다루고 있다. 이에 대해 무어(Scott T. Moore) 는 일선관료 조직이라 하지만 근무환경, 의사결정 프레임워크(framework) 등에 큰 격차가 있는 경우가 많으므로, 획 일적인 일선관료제이론으로 모든 일선관료들의 행태나 활동을 설명하려는 시도에 문제를 제기하고 있댜 다시 말해서 , 교사, 경찰관, 사회복지 서 비스 담당자를: 동일하게 일선관료라고 보고 다루어도 무리가 없겠느냐 하는 문제를 제기 하고 있는 것이다

일선관료제가 정책집행에 미치는 영향

우리는 앞에서 일선관료제의 특징과 일선관료제이론의 공과를 살펴보았는데, 여기에서 는 구체적으로 일선관료제가 정책집행에 어떠한 영향을 미치는가를 고찰하고자 한다.

1. 정책집행에서의 신축성 발휘

서 면 처 리 (paper processing) 보다 사람 처 리 (people processing) 를 주된 업 무로하는 일선관료제로 인하여 자칫하면 경직성을 지니기 쉬운 정책의 집행이 신축성을 발휘할 수 있다는 데 일선관료제의 장점이 있다고 하겠다. 많은 경우 국회나 지방의회 가 의결하는 법률이나 조례의 형태를 지니는 정책은 탁상공론에 흐르기 쉬우며 경직성을 지니기 쉽다. 이러한 정책이 시민과 직접 접촉하고 현지 실정을 잘 파악할 수 있는 일선관료제에 의하여 현장의 사정에 알맞게 적응됨으로써 신축성을 지니게 된다. 그러기 위해서 는 일선관료제가 재량권을 행사할 수 있어야 함은 더 말할 필요가 없다. 다시 말해서 , 일선관료들은 복잡한 상황하에서 업무를 수행하는 경우가 많기 때문에 엄격한 규칙 대로 업무를 수행할 수 없으므로 신축성을 발휘할 수 밖에 없을 뿐만 아니 라, 일선관료들은 상황의 인간적 측면 (human dimension of s ituation) 에대응해야 하기 때문에 재량권을 행사하고 신축성을 지닐 수밖에 없다는 것이다.

2. 정책 전달자의 현지 실정 에의 적 응

정책집행자인 일선관료는 여러 가지로 표현할 수 있겠으나 립스키(Michael Lipsky)의 말을 빌 린다면 그들은 정책전달자(policy deliverers) 이댜23) 다시 말해서 , 일선관료를 정책의 사슬(policy chain)의 말단에 위치하는 존재로 볼 것이 아니라 그들이야말로 정책을 직접 시민에게 전달하는 전달자로 보아야 한다는 것이다. 다시 말해서 , 조직의 하위 계층에 위치하는 일선관료들은 정책의 최종결정(pol―icy determination ) 을 위하여 가장 중요한 활동을 담당한다는 것이다. 따라서 일선관료들은 정책집행에 있어서 정책결정자의 의도와 집행 간의 왜곡올 최소화하는 데만 몰두할 것이 아니라, 정책의 결괴를- 받아들이는 시민이나 현지실정에 알맞게 정책을 적응시킬 수밖에 없다는 것이다.

3. 현지 실정에 알맞은 정 책의 재 창조

일선관료들은 대상집단에 관하여 가장 잘 알고 있는 까닭에 어떠한 정책이 실효를 거둘 수 있는지를 누구보다도 적절하게 판단할 수 있다는 것이다. 따라서 이들이 행사하는 재량은 현지 실정에 알맞게 정책에 수정을 가하는 데 이바지할 수있다는 것이댜 이러한 과정을 ‘정책의 재창조(reinvention)’라고 부르는 사람도 있다.

린드블롬(Charles E . Lindblom) 은 "집행은 정도의 차이는 있으나 항상 정책을결정하거나 정책을 수정한다” 고 주장하고 있는데,26) 이러한 집행 과정을 담당하는 공무원이 많은 경우 일선관료라고 할 수 있겠다.

정책집행 과정에서 의 정책의 수정을 강조하는 사람으로서 버먼(Paul Berman)을 들 수 있는데, 버먼은 정책집행을 정형적 집행과 적응적 집행으로 나누고, 적응적 집행에서 는 담당자 간의 협 상과 타협에 의하여 정책이 수정될 수 있으며 수정되어야 한다고 주장한다.

4. 과다한 재 량 권 행사

일선관료들이 그 장점을 발휘하기 위해서는 재량권의 행사가 불가피 하나 때로는 이러한 재량권의 행사가 과다하여 재량권의 남용을 초래할 수 있을 뿐만 아니라, 때로는 일선관료들의 집단이 익 을 위하여 활용되는 경우가 있다는 것이다. 많은 일선관료조직이 이러한 재량권의 행사를 통제하기 위한 장치를 마련하기는 하나 여러 가지 이 유로 그러한 통제 장치가 제대로 기 능을 발휘하지 못하는 경우가 많다는 것이다.

재량에 대한 통제에는 외부적 통제와 내부적 통제가 있는데 파이 너 ( Herman Finer)와 프 리드리히(Carl J . Friedrich ) 의 논쟁으로 널리 알려진 바와 같이 외부적 통제가효과적이 라는 주장이 있는가 하면 내부적 통제가 유효적절하다는 주장도 있다. 널리 알려진 바와 같이 파이 너 는 국회 · 법원 등에 의한 외부적 통제야말로 정책집행 과정에서의 재량권의 행사를 통제하는 유력한 방안이 라고 주장하는 데 대해, 프리드리히는 정책집행 과정에서의 재량권 행사에 대한 통제는 내부적 통제가보다 효과적이라고 주장하고 있는 것이다. 그러나 이러한 거시적(巨視的) 수준의 통제이론에 대하여 일선관료제의 재량권의 남용을 통제하기 위한 장치는 일선관료제 내부조직의 논리에 의하여 결정되어야 한다는 주장도 있다.

5. 민주적 통제의 저 해

일선관료들이 재량권을 행사하고 정책의 전달자로서 정책의 재창조를 담당하는 것은 민주정치 체제의 정책통제라는 관점에서 볼 때 문제가 있다는 주장이 였다. 다시 말해서, 정책전달자인 일선관료들의 재량의 필요성을 강조하고 그들의 정책결정 기 능을 부각시키며 일선관료들이 결정하고 주장하기 까지는 구체적인 의미

의 정책이 존재하지 않는다는 데까지 이르면 국민이 선출한 정책결정자들이 정책을 통제하여야 한다는 민주적 통제를 어렵게 만들 우려가 있다는 것이다. 이리하 여 일선관료제를 정책과정에서의 주된 행위자(primary actor)라고 보고, 권위의 계층제(hierarchy of authority)와 영향력의 계층제(hierarchy of influence)가

일치하지 않는다는 것을 강조할 때,3 1 ) 국민이 선출한 정책결정자들이 정책을 통제 하여야 한다는 민주적 통제의 근간이 무너 질 우려가 있다는 사실을 잊어서 는 안되겠댜

6. 과중한 업무량으로 인 한 정 책집행의 차질

우리는 앞에서 일선관료제의 특징의 하나로서 일반적으로 그들의 업무량이 과중하다는 것을 들었댜 다소 오래된 통계이기 는 하나 우리냐라의 대표적인 일선관료제의 하나인 경찰의 경우를 본다면 42.4%의 응답자가 업무량이 많다고 응답하고있으며 , 46.4%가 비교적 많다고 응답하고 있다. 또 다른 일선관료인 근로감독관의 경우에도 꾸준한 경제 성장으로 사업장 수와근로자는 계속 늘어나고 있으나 근로감독관의 증원은 이를 따라가지 못하고 였으며 , 예산 부족으로 사무실이 협 소하고 근로환경이 열악하다는 것이 근로감독관들의 주장이다. 이와 같이 과중한 업무량은 부족한 자원과 밀 접 한 관련이 있다는 것은 주지의 사실인데, 이는 비단 우리나라 일선관료제뿐만 아니라 모든 국가의 일선관료제에 공통된 현상이라 하겠다. 일선관료제의 과중한 업무량과 부족한 자원은 그들의 원만한 정책집행에 지장을 초래하며 일선관료제의 문제점의 하나로 지적되고 있다는 것은 앞에서 이미 고찰한 바와 같댜

우리 나라의 일선관료제 사례

1. 일 선 관료제와 근로감독관

(1) 전형적인 일선관료

우리나라 일선관료의 대표적인 예로서 노동부(현 고용노동부)의 근로감독관을 들 수 었다. 2007년 4월 말 현재 1,417명 에 달하는 근로감독관들은 업무 수행 과정에서 시민과 직접 적으로 접촉하며 업무 수행상 상당한 재량권을 보유하는 공무원으로서 우리나라 근로정책을 집행할 때 핵심적인 역할을 담당하는 전형적인 일선관료제이댜 일선관료로서의 근로감독관의 특징에 들어가기 전에 먼저 근로감독관의 업무와 근로감독 행정기 구를 간단히 살펴보고자 한다.

(2) 근로감독관의 업무

근로감독관의 업무는 지극히 다양하며 이를 여러 가지로 분류할 수 있으나, 이를 다음의 네 가지로 요약하고자 한다.

@ 개 별 적 노동 관계 관련 업 무: 이는 한 마디 로 말해서 , 근로자의 기 본적인 노동 조건을 확보하기 위한 권리구제 업무라 하겠다. 사업장 감독 업무, 진정 · 고소 · 고발 등의 신고사건 처리 업무, 근로 조건 개 선 업무, 체불 임금의 예방 및 청산 업무, 최 저임금제 시행 감독 업무, 산업재해 예방과 근로자 건강 보호에 관련된

업무, 노동 관계 법령 위반에 대한 사법처리 업무 등이 포함된다.

® 집 단적 노사 관계 관련 업 무: 주로 노사 관계의 안정 유지를 위한 분쟁 조정을 담당하는 업무라 할 수 있는데, 노사 분규 예방 및 조정 업무, 임금 교섭 타결지도 업무, 노동 동향 파악 및 지도 업무 등이 이에 속한다.

® 노사 관계 지 도 관련 업 무: 노사 간의 협 조 증진을 도모하는 지도 · 교육과관련된 업무인데 , 노사협 의회의 운영 지도 및 고충처리 업무, 노사교육 업무, 임금구조 및 임금 격차 개선 및 해소 업무, 부녀 · 소년 지도 업무 등이 이에 속한다.

® 노동행 정 지 도 업 무: 노동 통계와 관련된 업무, 임금 관련 자료 조사 업무, 기타 근로자와 관련된 다른 기 관과의 협 조 업무가 여 기 에 포함된다.

(3) 근로감독 행정기구

우리나라의 근로감독 행정기 구로서 노동부(현 고용노동부) 본부에 근로기 준국과 산업안전국이 있으며 , 일선기 관으로서 6개 지방노동청과 40개 지방노동지청이있댜 지방노동지청 은 그 구성원의 상당 부분이 일선관료로써 구성되어 있는 공공서비스 기 관이라는 점에서 대표적인 일선관료제라 할 수 있겠다. 서울지방노동청 서울강남지청(과거의 노동사무소)의 경우를 본다면, 2007년 2월 12 일 현재 139명의 공무원 중 46.8%에 해당되는 65명이 근로감독관이며 , 잔여 74명의 공무원 중 43명은 8급 . 9급 공무원과 기 능직 공무원이다. 근로감독관 65명의 직급별 분포를 보면4급 및 5급이 5명이며 , 6급이 25명, 7급이 25명이고, 8급과 9급도 15명에 이른다.

2. 일선 관료로서의 근로감독관의 특징

전술한 바와 같이 근로감독관은 전형적인 일선관료이다. 이들의 특징을 위에서 검토한 네 가지에 따라 살펴보고자 한다.

(1) 시 민 과의 접촉

근로감독관은 다른 일선관료의 경우와 같이 사람 처리(people processing)를 주된 임 무로 삼는다. 한국노동연구원의 조사에 의하면, 근로감독관은 매일 평균 민원처리를 2.66건, 진정인 · 피진정인 및 참고인 면담을 6.81건, 사업체 방문 1.48건, 보고서 작성 2.09건을 처리한다는 결과가 나와 있다.34) 문서 처리보다는 사람 처리가그들의 주된 임 무라는 것을 쉽게 알 수 있다.

(2) 고객 의 범주화

근로감독관의 경우에는 고객을 자격 기준 등에 따라 몇 가지 범주로 분류하는 고객의 범주화를 업무 처리 방법의 하나로 삼고 있다. 예를 들면, 임금 교섭의 경우 대상 업체를 중점 관리업체, 별도 관리업체, 권장

대상업체, 종업원 100인 이상 업체로 구분해 업무 처리를 달리하고 있으며, 산업안전 업무의 경우 매년 노동부(현 고용노동부) 본부에서 내려오는 지침에 따라 정기감독 대상업체를 지정해 이들에 대해서 는 정기 적인 감독을 실시하고 있다.

(3) 재 량권의 행사

저자가 면접한 바에 의하면 일부 근로감독관 등은 재량권의 행사를 시인하나 많은 근로감독관들이 그들의 업무를 처리 하는 과정에서 법령이나 규정이 엄격해 재량권이 협 소하다는 점 을 강조하고 있다. 그러나 일선관료의 속성상 광범위한 재량권을 보유한다고 보아야 할 것 같다.

첫째, 근로감독관이 담당하는 업무가 방대해서 재량권의 행사가 불가피 하다는것을 지적할 수 있댜 전술한 한국노동연구원의 조사에 의하면, 한 사람의 근로감독관이 평균 209개의 사업체를 담당하고 있다는 통계가 나와 있다. 둘째, 근로감독관이 사법경찰권을 보유하고 있는데, 일선관료제에 관한 많은 연구들이 시사하고 있는 바와 같이 사법경찰권을 행사할 때 재량권의 행사가 불가피 하다는 것은 잘 알려진 사실이다.

(4) 과중한 업무량과 부족한 자원

다른 일선관료의 경우와 같이 우리나라 근로감독관도 과중한 업무량과 부족한자원에 시달리 고 있다. 과중한 업무량은 부족한 자원과 밀접한 관련이 있다. 꾸준한 경제 성장으로 사업장 수와 근로자 수는 계속 늘어나고 있으나 근로감독관의 증원은 이를 따라가지 못하고 있으며 , 예산 부족으로 사무실이 협 소하고 근로환경이 열악하다는 것이 근로감독관들의 주장이댜 이 리 하여 근로감독관의 54%가 조세 · 환경 분야 등 여타 사법경찰관에 비해 근로감독관의 업무 여건이 더 나쁘다고 진술하고 있는 것이다.

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1. 선택하신 주제(정책)에 대해 세부사업을 선택(주제가 큰 경우) 또는 전부에 대한 배경 설명

2. 한 가지 정책유형을 적용하고 이유를 설명

3. 정책집행에 미치는 영향요인을 설명(요인들 중 가장 큰 요인에 대해 조원들과 토론하여 정할 것)

4. 기타 정책 행위자들 간의 관계(정책네트워크) 설명, 수단의 선택과 특징, 집행자의 재량, 정책대상집단의 순응과 불응, 집행의 성공과 실패, 정책과정 설명 중 2~3가지를 선택하여 수업시간에 배운 이론들을 적용하여 설명.