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May 01. 2021
정책성공 요인과 정책변수
정책집행론
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정책집행 성공 요인
1. 정책활동가의 역할 정책활동가 모형을 제시하는 사람들은 정책활동가들이 정책 변동의 역군(change agents)으로서 정책변동에 있어서 중요한 역할을 담당한다는 것을 강조하고 있으나, 우리는 정책활동가들이 정 책 변동을 촉진하는 역 할을 담당할 뿐만 아니 라 정책집행의 성공에 있어서도 중요한 역할을 담당한다는 사실을 강조하고자 한다.
2. 행정수반의 관심 과 지원 정책집행이 성공을 거두기 위해서는 행정수반의 관심과 지원이 필요하다는 것 은 널리 알려진 사실이다. 미국과 같이 권력분립이 엄격하여 의회가 많은 영향력을 행사하는 국가에서도 행정수반의 관심과 지원이 정책집행의 성공을 거두기 위하여 필요한 요인이라는 것은 많은 학자들이 지적하고 있는 사실이다. 미국의 주간고속 도로(Interstate Highway) 건설사업이 성공한 것이 아이젠하워 대통령의 관심과 지 원의 덕분이라는 것을 슈크(Peater H. Schuck)가 지적하고 있다.
3. 정책집행 실패 요인의 제거 정책집행이 성공을 거두기 위해서는 제2절에서 상세히 고찰한 정책집행 실패 요인을 제거하는 것이 필요하다는 것은 길게 설명할 필요가 없을 것이다. i) 구체적이고 현실적인 목표의 설정, ii) 결함 있는 집행 절차의 시정, iii) 거부권 행사기관(veto points)이나 협의를 거쳐 야 할 기관(clearance points)의 축소, iv) 타당한 인과이론의 마련, v) 효과적인 정책수단의 선정
정책집행에 영향을 미치는 요인
스미스의 정책집행 과정 정책을 사회 내의 긴장유발력(tension generating force)이라고 보는 스미스(Thom as B. Smith)는 정책의 집행으로 정책집행자나 대상집단이 다함께 긴장 · 갈등을 경 험하게 된다고 말하고 있다. 이어서 그는 정책집행에 영향을 미치는 요인으로서 i) 이상화된 정책, ii) 정책 대상집단, iii) 집행 담당조직, iv) 환경적 요인을 들고 있으 며, 이를 다시 세분화하고 있다.
1. 이상화된 정책
정책결정자가 유도하려는 이상적인 상호 작용의 패턴을 이상화된 정책(idealized policy)이라고 정의하고, 이를 다시 네 가지로 세분하고 있다.
(1) 정책의 형태 스미스가 공식적 정책이라고 하는 것으로서 정책이 어떤 형태를 택하느냐 하는 문제이댜 정책은 법률이나 대통령 령의 형태를 택할 수도 있고, 선언이나 담화문의 형태를 취할 수도 있으며, 프로그램의 형태를 택할 수도 있다.
(2) 정책의 유형 정책의 유형은 여러 가지로 분류할 수 있겠으나 스미스는 세 가지 관점에서 분류하고 있다. 첫째, 정책은 복잡한 정책과 단순한 정책으로 분류할 수 있다. 복잡한 정책이란 대체로 광범위하고 비 점증적인 정책을 말하며, 단순한 정책은 규모가 작고 점증적 인 정책을 의 미한다. 둘째, 정책은 조직적 정책과 비조직적 정책으로도 분류할 수 있다. 조직적 정책 이란 조직과 관련이 있는 정책으로서 일반적으로 조직의 개편이나 신설을 수반한 다. 비조직적 정책(non- organizational policies)은 공식적 조직의 테두리 밖에서 이 루어진다. 셋째, 정책은 분배정책, 재분배정책, 규제정책, 자율규제정책, 상징정책 등으로 분류될 수 있다.
(3) 정책의 지원 정도 · 근원 · 범위 스미스가 정책의 프로그램이라고 하는 것인데 세 가지로 나뉜다. 첫째, 정책의 지원 정도로서 정부가 특정 정책의 집행에 대해 얼마나 집착하고 있느냐 하는 문제이다. 둘째, 정책의 근원으로서 특정 정책이 사회 내의 필요와 요구에서 나온 것이냐, 이러한 필요나 요구에 관계없이 나온 것이냐 하는 문제이다. 셋째, 정책의 범위로서 특정한 정책이 지역적으로나 내용면에서 광범위한 것이 냐, 특정 지역에만 관련되거나 내용면에서 한정된 문제만 다루는 것이냐 하는 문제 이다.
(4) 정책의 이미지 특정한 정책이 어떠한 이미지(image)를 주느냐 하는 것도 염두에 두어야 한다. 대상집단이나 정책집행자가 지니는 이미지가 정책집행에 지대한 영향을 미친다는 것이다.
2. 대상집단
정책에 의해 새로운 상호 작용의 패턴에 적응하도록 요구되는 집단을 대상집단 이라 한다. 바꾸어 말하면, 이들은 정책에 의해 영향을 받는 조직이나 집단에 속하 는 사람들로서 정책의 요구에 부응하기 위해 변화가 요청되는 사람들이다.
(1) 대상집단의 조직화 대상집단이 얼마나 조직화되어 있느냐 하는 문제가 정책집행에 영향을 미친다.
(2) 대상집단의 리더십 대상집단의 리더십도 정책집행에 영향을 미친다. 리더십이 특정 정책을 지지하 거나 반대할 수도 있으며 무관심할 수도 있다. 리더십의 성격도 영향을 미친다.
(3) 대상집단의 과거 경험 대상집단이 과거에 정책의 영향을 받은 경험이 있느냐 하는 문제와 그러한 정 책에 대해서 정책집단이 어떠한 반응을 보였느냐 하는 문제도 중요하다. 과거에 정 책에 대해서 순응했느냐, 불응했느냐, 무관심했느냐 하는 대상집단의 정책에 대한경험이 새로운 정책의 집행에도 영향을 미친다는 것이다.
3. 집행 담당조직
정책집행을 담당하는 조직이 집행에 많은 영향을 미친다는 것은 더 말할 필요 도 없겠댜 스미스는 집행 담당조직이 집행에 미치는 영향을 세 가지로 나누어 고 찰하고 있다.
(1) 구조와 인원 정책을 집행하는 조직의 구조의 안정성과 인원의 자질이 집행을 이행하는 데 중요하다. 불안정한 행정조직이나 자질이 낮은 구성원은 집행 능력의 저하를 초래 한다.
(2) 행정조직의 리더십 대상집단의 리더십과 같이 집행 담당조직의 리더십도 중요하다. 리더십의 스타 일이나 성격이 정책집행에 많은 영향을 미친다.
(3) 담당 업무 및 능력 집행 담당기관이 담당하고 있는 업무나 프로그램의 양과 담당기관의 일반적 능 력도 정책집행에 영향을 미친다. 스미스가 구체적으로 언급하고 있지 않으나 집행 담당조직이 담당하고 있는 프로그램이나 업무의 양이 과중할 때에는 새로운 사업 이나 정책을 위해 주력하기가 어려우며 정성을 들이기가 어렵다는 것으로 해석된 다. 집행 담당조직의 일반적인 행정 능력이 집행에 영향을 미치는 것은 더 말할 필 요도 없댜
4. 환경적 요인
스미스는 환경적 요인이란 정책집행에 영향을 주고 정책집행으로부터 영향을 받는 요인이라고 하고 있다. 문화적 · 사회적 · 정치적 · 경제적 요인들이 여기에 포 함되는데, 정책에 따라 이에 영향을 미치는 환경적 요인도 달라진다는 접을 스미스 는 강조하고 있다.
5. 특징
우리는 위에서 스미스가 들고 있는 요인들을 살펴보았으나 그의 설명이 지나치 게 간략해 이해하기 어려운 경우가 많다. 예를 들면, 정책의 형태가 집행에 어떤 영향을 미치는지 알기 어려우며, 정책의 유형이 집행에 미치는 영향도 명확하지 않다. 복잡한 정책의 집행이 어려우며 단순한 정책의 집행이 용이하리라는 것은 추정 할 수 였겠으나 조직적 정책과 비조직적 정책이 집행에 미치는 영향은 알기가 어 렵댜 대상집단이나 집행 담당조직의 리더십의 성격이 구체적으로 어떻게 집행에 영향을 미치는지도 알기 어려운 것 같다. 스미스는 환경적 요인도 들고 있으나 구체성이 결여되어 있다고 하지 않을 수 없다.
에드워즈의 4대 요인
에드워즈(George C. Edwards 빠는 1978년 샤칸스키(Ira Sharkansky)와의 공저 에서 정책집행에 영향을 미치는 요인을 다루었으며, 1980년에 발간된 『정책의 집 행』에서 이를 더욱 발전시켰다. 정책집행에 관한 연구는 주로 관료제에 관한 연구라고 주장하는 에드워즈는 집 행에 영향을 미치는 요인으로서 주로 집행 담당조직의 내부 구조와 관련된 요인을 들고 있댜
1. 커뮤니케이션
효과적인 정책집행의 첫째 요건은 집행자들이 그들이 해야 할 일이 무엇인지 알아야 한다는 것이댜 따라서 정책집행의 명령이 적절한 사람에게 전달되어야 하 고 일관성이 있어야 하며 명확해야 한다.
(1) 전 달 커뮤니케이션의 전달이 제대로 이루어져야 하는데 확립된 커뮤니케이션 체제 가 없거나 여러 계층(multiple layer)을 통해서 전달이 이루어질 때에는 커뮤니케이 션의 왜곡이 일어난다. 이 밖에도 수개 집단의 집행자들 간에 정책 지시의 해석을 둘러싸고 합의가 이 루어지지 못하거나 집행자가 정책 지시를 선별적으로 인지할 때에도 왜곡이 발생 한댜 이러한 커뮤니케이션의 전달 문제는 상급법원과 하급법원 간에 확립된 의사전 달 체계가 없는 사법부의 경우에 극심하나 행정부에서도 전달에 많은 문제가 있다.
(2) 명료성 정책이 집행되려면 집행자에게 지시가 제대로 전달되어야 할 뿐만 아니라 그 지시가 명료해야 한다. 그러나 i) 정책결정의 복잡성, ii) 영향력 있는 집단의 반대, iii) 목표의 상충과 합의 도달의 필요성, iv) 새로운 프로그램의 비친숙성, v) 정책결 정자의 책임 회피 등의 이유로 정책이 명료성을 결여하는 경우가 많다.
(3) 일관성 효과적인 정책집행을 위해서는 정책이 명료해야 할 뿐만 아니라 일관성을 지녀 야 하는데 정책의 명료성을 저해하는 요인들이 정책의 일관성의 결여도 초래한다. 정책의 일관성의 결여는 집행기관에 많은 재량권을 부여하는 결과를 가져오며 하 급기관에 혼란을 초래하기도 한다.
2. 자원
효과적인 정책집행을 위해 적절한 자원이 확보되어야 한다는 것은 에드워즈 외 에도 많은 사람들이 지적하고 있다.6) 에드워즈는 자원을 다음의 네 가지로 분류하 고 있댜
(1) 관료제의 충원 집행 담당조직의 구성원들이 정책결정자들이 의도한 집행을 하지 않는다면 그 들을 교체하면 되지 않느냐 하는 의문이 제기되나, 직업공무원제도의 정착으로 대 통령이 새로 임명할 수 있는 인원은 극히 한정되어 있다. 직업공무원들은 공화당 정 부를 과도적인 현상(transient phenomenon)이라고 본다는 핼드먼(H. R. Haldeman) 의 견해나, 무능한 공무원은 해임하는 것보다는 승진시키고 보직을 바꾸어 주는 것 이 용이하다는 카터 대통령의 주장은 정책결정자들의 고충을 반영하는 것이라 하 겠댜
(2) 유 인 집행자들이 특정한 정책에 호의를 가지도록 유도할 수 있는 데 사용될 수 있는 유인(誘固 incentives)도 한정되어 있다는 것이 에드워즈의 주장이다. 정부 부문에서도 승급은 거의 자동적이며 근무성적평정도 큰 도움이 되지 않는 다. 효과적인 유인으로서 승진을 들 수 있으나 승진의 기 회란 그렇게 흔한 것이 아 니라는 것이다. 민간 부문의 개인이나 조직이 집행을 담당할 때도 있으나 이들을 위해 사용할 수 있는 유인의 효과에도 의문이 많다는 것이다.8)
4. 관료제의 구조
집행 담당조직의 구조도 집행에 많은 영향을 미친다. 에드워즈는 여기에서 SOP 와 할거성에 관해 고찰하고 있다.
(1) SOP 표준운영전차(standard operating procedures)를 말하는 SOP는 집행자가 내려야 할 무수한 일상적 결정을 가능케 하는 루틴(routine)이다. SOP는 시간을 절약해 줄 뿐만 아니라 관료제에 반웅의 신뢰성을 부여한다. 자원의 부족으로 SOP가 불가피 하게 필요한 경우도 있댜 그러나 SOP는 변동을 저해하는 까닭에 집행을 어렵게 하며, 신축성의 결여로 원치 않는 결과를 초래하는 경우가 많다.
(2) 할거성 공무원들이 자기가 속하는 기관 · 부처 · 국과(局課)만을 생각하고 타부서에 대 한 배려가 없거나, 심지어 타부서에 대해서 적의를 가지는 것을 말하는 할거성(割 擔性)이 관료제 구조의 또 하나의 특징이다. 할거성으로 인해 책임이 분산되고 여 러 정책 간의 조정이 어려우며, 자원과 권한이 여러 기관으로 쪼개지기 마련이다. 동일 분야의 업무에 종사하는 두 개 또는 그 이상의 기관들이 서로 반대 방향으로 나가는 것도 할거성에 그 원인이 있는 것이다.
5. 요인 상호 간의 관계
에드워즈는 위에서 고찰한 네 개의 요인 간의 상호 작용을 강조한다. ［그림 3-2]와 같이 커뮤니케이션과 자원이 영향을 주고받으며 자원이 성향과 상호 작용 을 한다. 성향과 관료제 구조가 영향을 주고받으며 관료제 구조와 커뮤니케이션이 상호 작용을 한다. 성향과 커뮤니케이션이 상호 작용을 하며 자원과 관료제 구조가 영향을 주고받는다.
매즈매니언과 사바티어의 집행 과정
매즈매니언(Daniel A. Mazmanian)과 사바티어(Paul A. Sabatier)는 집행 과정에 영향을 미치는 요인으로서 i) 문제의 추적 가능성(tractability), ii) 정책결정의 집행 구조화 능력, iii) 집행에 영향을 미치는 비법률적 변수를 들고, 이를 다시 세분하고 있다.
1. 문제의 추적 가능성
정책 문제가 어떤 성격의 것이냐에 따라서 집행에 미치는 영향이 달라진다는 것이댜 여기에 포함될 수 있는 것으로서 대상집단 행태의 다양성, 대상집단의 상 대적 규모, 대상집단 행태 변화의 범위, 타당한 이론 및 기술의 활용 가능성 등을 들고있댜
2. 정책결정의 집행구조화 능력
정책결정 과정에서 정책결정자들이 어떻게 결정하느냐가 집행에 큰 영향을 미 친다. 이에 해당되는 것으로서 목표의 명확성, 재원, 집행기관 상호 간의 관계와 집 행기관의 내부구조, 집행기관의 규정, 집행 담당기관의 성격, 외부 인사의 참여를 들고있다.
3. 집행에 영향을 미치는 비법률적 변수
정책결정 과정에서 결정되는 요인이 아닌 여러 가지 요인이 이에 해당되는데 사회 · 경제적 상황, 대중의 관심과 지지, 관련 단체의 적극성과 자원, 지배기관 (sovereigns)의 지원, 집행자의 적극성과 리더십 등이라 하겠다.
4. 집행 과정의 단계
매즈매니언과 사바티어는 정책집행에 영향을 미치는 요인 외에도 집행 과정의 단계라 하여 집행기관의 정책산출 이후의 단계에 관해서 고찰하고 있다. 집행기관의 정책산출이 있으면 이 정책산출에 대한 대상집단의 순응 또는 불응 이 있게 마련이며 정책산출의 실질적 영향이 초래된다. 실질적 영향은 인지된 영향과 반드시 일치하지 않는데 정책결정자 등이 정책산출의 영향을 인지하면 이에 의거해 법령의 수정이 이루어진다는 것이다.
5. 특 징
매즈매니언과 사바티어가 그들의 분석의 틀을 처음 제시한 것은 1979년에 발표된 r규제정책의 집행」 이라는 논문에서이다. 이것에 손질을 가해 1981 년에 발간된 『효율적 정책집행』에 수록했으며, 그들의 견해에 가해진 많은 비 판들을 수용해 1983년의 『집행과 정책』에서 다소 수정 된 주장을 다시 내놓았던 것이다. 이제 이 들의 주장의 특징을 살펴본다면 다음의 몇 가지로 요약할 수 있다.
(1) 모든 요인의 망라 이 들은 정책집행에 다소라도 영 향을 미 친다고 생각되는 모든 요 인을 망라하려 고 시 도했다는 점 에서 높이 평 가될 만하다.
(2) 과다한 변수 모든 요 인을 망라하려고 노력한 결과, 16개의 독립 변수를 제시하기에 이 르렀으 며 , 이 것을 전술한 바와 같이 세 가지 범 주로 묶었다. 이 많은 변수 중에서 어떤 변수가 중요하며 어떤 변수가 덜 중요한지 처 음에는 아무런 언급이 없 었으냐, 1983 년의 『집 행과 정책』 에서는 이 가운데 중요하다고 생각되는 변수를 추려 내 려고 노 력 했댜
(3) 변수 상호 간의 관계 스미스와 에드워즈는 변수 상호 간의 관계 에 관한 분석 에 많은 노력을 기 울였 으나, 매 즈매 니 언과 사바티 어는 이런 노력 이 부족하다는 비판을 받아왔다. 그리 하여 『집행과 정 책』 에서 이를 시 도하기는 했으냐1 8) 변수가 과다해 이들 간의 관계 를 명쾌히 제시하지는 못했다.
(4) 법적 측면의 강조 이 들은 지 나치게 법적인 측면을 강조하고 있다는 느낌을 주고 있다. 16개의 독립변수를 세 개의 범주로 묶었다는 것은 전술한 바와 같은데, 그 범주들이 i) 문제 의 추적 가능성, ii) ‘법률의 집행구조화 능력, iii) 집행에 영향을 미치는 ‘비법률적’ 변수인 것이댜 그뿐만 아니라 집행 과정의 단계에서도 정책산출의 영향이 인지되 면 정책의 변동이 일어나게 되는데, 이것도 법률의 주요한 수정이라고 표현하고 있댜
(5) 규제정책 전술한 바와 같이 이들의 분석틀은 「규제정책의 집행」이라는 논문을 통해서 처 음으로 제시되었다. 그 후에 많은 비판을 수용해 규제정책뿐만 아니라 분배정책이 나 재분배정책에도 적용될 수 있는 틀로 다듬어 나갔으나 아직도 규제정책을 주된 대상으로 하는 틀이라는 비판을 면하기 어려운 것 같다
정책변수
매즈매니언과 사바티어는 정책목표의 명확성과 인과이론의 타당성을 들고 있 댜 스미스가 들고 있는 정책변수는 구체성을 결여하고 있으며, 에드워즈가 들고 있는 커뮤니케이션의 명료성과 일관성을 정책목표라고 볼 수 있느냐에 관해서 논 란의 여지가 있다. 정책목표라고 보는 경우에는 명료성과 일관성은 목표의 명확성 에 포함될 수 있다. 따라서 우리는 여기에서 매즈매니언과 사바티어의 주장에 따라 정책목표의 명확성과 인과이론의 타당성을 고찰하기로 한다.
정책목표의 명확성
1. 명 확성의 정의 명확한 정책목표가 충실한 복종을 보장하는 것은 아닐지라도 명확한 정책목표 의 수립은 효율적인 정책집행을 위한 가장 중요한 전제 조건이라 할 수 있다. 명확성이란 무엇을 달성해야 할 것이냐에 관해서 구체적이어야 할 뿐만 아니라 어떻게 달성할 것이냐에 관해서도 명확해야 한다. 다시 말하면, 정책의 목표들과 이러한 목표를 달성하기 위한 수단이 정확하게 제시 됨으로써 집행자가 무엇을 해야 할 것인가를 알아야 한다. 그뿐만 아니라 정책지시는 집행자의 임 무를 명확히 하여 집행자의 성과를 측정하고 집행자의 책임을 물을 수 있는 것이어야 한다.
2. 명 확성을 저해하는 요인 정책의 명확성을 저해하는 요인을 여러 가지로 분류할 수 있겠으나, 우리는 여 기 에서 다음과 같은 세 가지로 나누어 고찰하고자 한다.
(1) 기술적 제약성 정책결정자가 무엇을 어떻게 해야 할지 모를 때에는 명확한 지시를 내리기가 어렵댜 와 같이 이 경우의 모호성은 목표 달성을 위한 수단에 관한 구체성의 결여라고 할 수 있다. 어떤 학자들은 이와 같이 목표가 기존 지식을 앞지르는 것일 때에는 정책결정 자가 정책을 형성하지 말아야 한다고 하고 있으나, 슐레진저(James R. Schlesinger)는 이것이 정치적 의사 결정에 고유한 특성이라고 하고 있다. 슐레진저는 많은 정 치가들이 즉각적인 행동을 요구하는 국민의 요청이 있을 때 실제로 어떤 성괴를올릴 수 있는 정책수단을 마련하는 것보다는 어떤 종류의 행동이든 간에 행동을 약속하는 정책을 채택하는 것으로서 족하다고 생각하고 있다는 것아다. 목표가 수단을 앞지르는 정책의 수립이 무익한 노력이라는 것은 아니다. 최소 한 이러한 정책이 기술적으로 실현 가능한 해결 방안을 모색하기 위해 사회의 자원을 동원하는 역할을 한다는 것이다. 미국의 대기오염방지법의 경우를 보더라도 이 법 률의 제안자들이 그들의 목표를 달성하기 위한 수단이 기술적으로 난점이 있 다는 것을 알고 있었다. 그러나 그들은 이 법률의 제정이 대기오염 방지에 필요한 적절한 수단의 개발을 장려하고 이해하는 데 도움이 될 것이라는 생 각에서 ‘고상한 목표를 이 법률에서 제시했던 것이댜
(2) 개 념적 복잡성 정책결정자들 상호 간에 해 결하려는 문제가 무엇이냐에 관해서 합의할 수 없을 때에는 모호한 정책이 나온다. 정책결정자들이 그들이 해결하고자 하는 문제를 명 확히 제시할 수 있을 때에는 이러한 제시가 집행자들의 지침이 되어 해결하고자 하는 문제 또는 목표와 이를 달성하기 위한 수단 간의 관계를 올바로 정립할 수 있게 될 것이댜 그러나 문제의 제시가 분명하지 않을 때에는 집행자가 선정된 수단 이 해결하고자 하는 문제와 어떠한 관계가 있는지 추측할 수밖에 없다. 린드블롬(Charles E. Lindblom)이 정책 문제를 확인하고 규정하는 데 따르는 개 념 상의 복잡성에 관해서 좋은 예를 들고 있다. 정책결정자들은 때로는 문제가 주어 지는 것이 아니라 그들이 문제를 확인하고 형성해야 한다. 미국 도시에서 집단행동 이 증가하고 있다. 이러한 사태의 원인이 무엇이냐에 관해서 다음과 같은 여러 가 지 해석이 가능하다는 것이다. i) 법과 질서 유지의 불충분, ii) 인종 차별 iii) 개혁의 속도에 대한 흑인들의 불 만, iv) 혁 명의 선동, v) 흑인의 권력 확장 운동, vi) 저소득, vii) 비교적 조용한 개혁 운동의 주변에서 일어난 무법 상태, viii) 도시화에 따르는 부작용, ix) 소외감 등이다.
(3) 정치적 고려 반 혼(Carl E. Van Horn)은 미국의 정치 과정에서 모호하고 다목적적인 정책결 정은 예술적인 경지에 도달해 있다고 비꼬고 있다. 이러한 정책결정이 바람직하지 못한 것은 사실이냐 미국 정치 과정의 실정과 의회 의원을 비롯한 선거에 의해 선출된 정책결정자들의 개인적인 목표에 비추어 볼 때 무리도 아니라는 것이다. 미국 입법 과정은 상충되는 각종 이익집단의 요구와 다양한 정치이론을 조화시키고 다 양한 의원들의 선호를 융화시켜야 한다. 표현이 추상적이고 재분배적인 색채가 희 박할수록 그 정책에 합의할 수 있는 의원의 수가 늘어나게 마련되어 있는 것이 미 국의 정치 과정이댜 의원들의 개인적인 목표가 이러한 경향에 더욱 박치를- 가하고 있다. 의원들은 여러 가지 정치적 · 개인적 목표를 지니나 특수한 경우를 제외하고는 또다시 당선 되는 것이 가장 중요한 개인적 목표라고 할 수 있다. 이리하여 의원들은 출신구의 가능한 한 많은 계층을 만족시킬 법률이나 정책을 바랄 수밖에 없다.
나카무라와 스몰우드는 ‘ 연합형성(coalition building)’ 이라는 표현을 사용해 반 혼과 동 일한 견해를 표명하고 있다. 그들은 모호한 정책의 제시가 여러 가지로 연합형성에 도움이 된다고 주장한다. ‘교육의 기회 균등’ 과 같은 추상적인 원칙이 구 체적인 정책의 제시보다 합의에 도달하기에 용이하다. 그뿐만 아니라 모호한 정책 은 많은 이익집단에게 공식적 의사결정 과정 이후에 작용할 기 회를 부여하게 된다. 바꾸어 말하면, 모호한 정책의 제시는 서로 대립되는 세력의 대결을 연기 하는 결과 를 초래하게 되는 것이다. 연합형성은 다원적 사회에서 정책형성을 위해 필요한 과정일지 모르나 참여자 들 간에 참된 의미의 합의를 필요로 하는 단계는 아니다. 정책결정자들은 그것이 구체적으로 무엇을 의미하는지를 결정하지 않고도 추상적이고 일반적인 정책에 합 의할 수 있댜 이리하여 집행 과정에서 발생할 수 있는 해석상의 총돌의 소지가 정책형성 과 정에서 마련되는 데, 정책결정자들은 그들의 이러한 행동이 어떠한 결과를 초래할 지를 의식하지도 못하고 정책형성에만 급급한 경우가 많은 것이다.
인과이론의 타당성
라슨은 정책목표의 현실성’ 이라는 표현을 사용하고 있으나 매즈매니언과 사바 티어는 ‘인과아론의 타당성(validity of causal theory) ’ 이라는 관점에서 다루고 있댜 적절한 인과이론은 다음의 두 가지를 충족시켜야 한다. i) 정부의 조치와 정책 목표의 달성 간에 인과 관계가 존재한다는 것이 이해될 수 있어야 하며, ii) 정책집 행 담당자들이 목표 달성과 밀접한 관련이 있는 상당수의 요인에 대해 관할권을 지니고 있어야 한다. 우리는 정책집행이 실패한 사례의 상당수가 적절한 인과이론의 결여에 기 인한 것이라는 사실에 유의할 필요가 있다. 특히, 집행 담당기관이 목표 달성과 밀접한 관련이 있는 요인들에 대해 관할권을 보유하지 않는 까닭에 정책집행이 실패하는 경우를 많이 볼 수 있다. 승용자생산을 현대로 일원화한다는 자동차공업 합리화정 책이 실패로 돌아간 이유가 현대와 GM이 합의를 보지 못한 데 있었다는 것은 널 리 알려진 사실인데, 28) 이것은 우리나라의 정책집행 담당기관이 GM의 재산권 행 사에 대해 관할권을 지니지 않았다는 것을 의미하기도 한다.
집행변수
집행변수란 주로 집행 담당기관과 관련이 있는 요인들이나 외부 인사의 집행에 의 참여와 정책집행에 필요한 재정 문제도 여기에 포함시키기로 한다
집행기관의 내부 구조
집행기관의 내부 구조가 정책집행에 중요한 영향을 미친다는 것은 긴 설명을 요하지 않는다. 스미스는 집행변수의 하나로서 집행 담당조직의 구조를 들고 있으 며, 2 9) 에드워즈는 관료제 구조의 문제로서 할거성과 SOP를 들고 있다.30) 이 책 제1편 제6장에서 지적한 바와 같이 정책집행에 관한 문제가 대두하게 된 근본적인 원인의 하나가 계층제를 비롯한 관료제적 특징이 희 박해진 데 있는 것 O]다. 한 마디로 말해서, 계층제가 약한 조직이 집행을 담당할 때에는 집행에 문제가 발생한다. 우리나라에서도 같은 정부기관이라 할지라도 계층제를 비롯한 관료제적 인 특징이 비교적 미약한 연구 · 학술기관 등의 경우 집행력이 약한 이유가 바로 여기에 있는 것이다.
집행기관의 규정
법률 제정 과정과 같은 정책형성 과정에서 집행기관의 규정을 어떻게 결정하느 냐 하는 것이 정책집행에 큰 영향을 줄 수 있다. 예를 들면, 허 가나 인가를 담당하 는 기 관의 경우 거증(擧證) 책임을 누가 지느냐에 따라서 허 가나 인가를 위한 심사 를 얼마나 엄격하게 하느냐가 결정되는 것이다. 규제를 담당하는 합의제기관의 경우 의결을 단순과반수로 하느냐 3분의 2의 다 수로 하느냐에 따라서 이 위원회가 법률이 규정한 정책목표를 얼마나 충실하게 집 행할 수 있느냐가 결정되는 것이다.
집행기관 책임자의 적극성과 리 더십 집행기관의 책임자들이 정책목표의 실현을 위해 얼마나 열성적이며 목표의 달 성을 위해 얼마나 리더십을 발휘할 수 있느냐 하는 것이 정책의 집행에 큰 영향을 미친댜 집행기관의 책임자들이 정책목표의 실현을 위해 나타내는 적극성이나 열성은 정책형성 과정에서 어떤 기관에게 집행을 맡기며, 이 집행기관의 책임자들의 선임 방법을 어떻게 하느냐에 많이 달려 있다. 이 밖에도 뒤에서 고찰할 관련 단체나 지 배기관의 지원과 공무원들의 직업 의식, 개인적 가치관 등의 영향을 받는다. 일반적으로 많은 논의 끝에 설치된 신설 기 관에게 정책집행을 담당시킬 때 책 임자들의 적극성이 높아지고, 따라서 정책집행이 성공을 거둘 확률이 높다. 그러나 초기 단계가 지나면 사업의 성공에 열성을 보이던 공무원들은 물러가고 안정을 바 라는 공무원이 자리를 차지하게 되며, 사업의 계속적 추진에 대한 열의가 냉각될 우려가 많다. 아무리 정책목표의 실현을 위한 적극성이 강하다고 하더라도 이러한 목표 달성 을 위해 이용 가능한 자원을 활용할 줄 아는 기술이 수반되지 않을 때에는 집행이 성공을 거두기가 어렵다.
흔히 ‘ 리더십’ 이라고 부르는 이 기술은 정치적 요소와 관리적 요소를 지닌다. 리더십의 정치적 요소란 지배기관의 지원을 획득하고 정책 의 반대자나 대상집단의 저항을 무마하며 관련 단체의 도움을 받아내는 능력 등을 말한다. 관리적 요소는 적절한 통제 방법을 고안해 예산 집행의 효율을 높이고 공 무원들의 사기를 앙양시키며 내부의 반대자들을 침묵시키는 능력 등을 지칭한댜모든 사람이 리더십의 중요성은 인정하나 그것이 상황과 밀접한 관련이 있 기 때문에 특정한 개인이 주어진 상황하에서 리더십을 어느 정도 발휘할 수 있느 냐 하는 것은 예측하기 어려운 경우가 많다. 벌록(Charles S. Bullock III)은 인종차별 폐지정책의 집행시에 집행기관의 적극 성이 중요한 역할을 했다고 보고 있다. 남부의 인종차별 폐지정책이 민권처(OCR)의 최우선 사업이었을 때 이 기 관의 공무원들은 이 사업을 위해 지극히 열성적이 었으며 남부 백인들의 반대나 남부 출신 의원들의 공격을 개의치 않았다.
집행 담당기관 공무원의 성향
집행 담당기관의 내부 구조나 규정이 아무리 정책목표 달성에 용아하도록 제정 되었다 할지라도 집행 담당기관의 공무원들이 정책목표에 적극 찬동하고 목표 달 성을 위해 능동적으로 나서지 않을 때에는 집행이 좋은 성과를 거둘 수 없다는 것 0l다. 어떤 새로운 사업이든 간에 그 사업에 대해 호의적이거나 적어도 중립적인 견 해를 지니고, 대상집단이나 다른 공무원들의 저항을 극복하고 목표 달성을 강력히 추진할 집행자를 필요로 한다. 이론상 정책결정자들이 정책목표에 호의적인 기관이나 공무원에게 집행을 맡 길 수 있는 장치가 몇 가지 있다. 첫째, 특정한 정책목표에 합치되는 정책지향(policy orinentation)을 지니고, 새 로운 사업에 높은 우선순위를 부여할 용의가 있는 기관에 집행을 맡길 수 있다.35) 이를 위해서 최 선의 방법은 이 사업을 담당할 기 관을 신설하는 것이다. 우리나라에 서 과학기술 진흥사업을 위해 과학기술처(현 미 래창조과학부)를 설치하고 공해 방 지를 위해 환경청(현 환경부)을 신설한 것은 좋은 예라 할 수 있다. 새로운 사업을 담당할 기관의 신설이 어려울 경우에는 이 사업이 그 기 관의 전 통적인 방침과 일치한다고 인정되고 새로운 사업에 높은 우선순위를 부여할 사회 적 평가가 높은 기 존의 기관에 집행을 맡기는 방법도 생각할 수 있다. 둘째, 집행기관의 책임자들은 정책목표에 동조하는 사회적 계층에서 선정하는 방법이 가능하다. 미국 주정부의 토지 이용 담당기구 등에 관한 연구를 보면, 그 지역에서 선거에 의해 선출되는 공무원이 주정부가 임명하는 공무원보다 토지 개발에 호의적이라는 것이다. 이론상 이와 같이 정책목표에 호의적이며 능동적인 기관이나 공무원에게 집행 을 맡길 수 있는 방법이 있으나 실제로는 많은 제약이 있다. 그 사업에 대해서 호 의를 가지고 있지 않은 기관이냐 적대적인 기 관에 새로운 사업을 맡기지 않을 수 없는 경우가 많다.
집행기관 상호 간의 관계
집행기관 상호 간의 관계가 정책집행에 얼마나 큰 영향을 미친다는 것은 이미 이 책 제1편 제6장에서도 상술한 바 있다. 정책집행에 많은 차질이 일어나고 정책 집행에 관한 연구가 시작된 근본적인 원인의 하나가 바로 집행기관 상호 간의 관 계라는 것은 이미 설명한 바 있다. 특히, 불명확환 정책 및 모호한 국가 목표와 연 방제하에서 주정부나 지방자치단체가 누리는 자율성으로 인해 많은 정책이 소기의 성과를 거두지 못하고 있는 것이다.36) 집행기관 상호 간의 관계를 결정짓는 요인으로서 다음과 같은 두 가지를 들 수 있다.37) 첫째, 목표 달성을 위한 집행 과정에서 이른바 거부권 행사기관(veto points) 또 는 협의기관(clearance points)이 몇 개나 되느냐 하는 문제이다. 프레스먼과 윌다 브스키는 경제발전처(EDA)의 오클랜드(Oakland) 사업의 경우 협의를 거쳐 야 할 기 관이나 거부권을 행사할 수 있는 기 관이 얼마나 많으며, 이것이 정책집행에 얼마 냐 많은 영향을 미치고 있는가를 길게 설명하고 있다.38) 둘째, 집행기관 상호 간의 관계를 결정짓는 또 하나의 요인은 제재나 유인으로 서 어떠한 수단이 있느냐이다. 우리나라에서 중앙에서 정책을 결정하고 지방자치 단체가 집행을 담당하는 사업의 경우 관여하는 기관이 결코 적은 것이 아니며 절 차가 간단한 것이 아니다.39) 그럼에도 불구하고 그럭 저럭 집행이 이루어지는 것은 단일 국가인 우리나라의 중앙관서가 강력한 제재 수단과 유인 수단을 보유하고 있 는 까닭이다. 다른 부처의 사업보다 행정자치부의 사업이 지방에서 집행력이 강한 것은 행정자치부가 비교적 강력한 제재 수단을 지니고 있는 데 그 원인이 있다고 하겠댜
외부 인사의 참여
정책결정을 할 때 외부 인시를` 집행 과정에 얼마나 참여시키도록 하느냐 하는 것이 집행에 영향을 미칠 수 있다. 그 정책으로 인해 혜택을 받을 수 있는 집단이나 입법 · 행정 · 사법부의 관계 기 관이나 관계자들을 참여시키는 방안이 있다. 예를 들면, 공해방지정책의 경우 환경보존단체 등이 집행에 참여할 수 있는 방안을 강구하는 것은 그 정책의 집행에 도움이 될 수 있다. 또한 그 사업에 대한 주기적인 정책평가를 필수적으로 하는 조치나 그 사업에 대한 입법부의 통제권을 그 사업의 제안자인 특정 분과위원회 위원장에게 부여하는 방법 등은 정책집행을 효율화하는 데 도움이 될 수 있다. 이와 반대로 행정부에 의한 규제 활동에 입법부가 거부권을 행사하도록 하는 조치와 같은 것은 효율적인 정책집행을 저해할 수 있댜
재 원
정책집행에 재원(financial resources)이 큰 영향을 미친다는 데에는 이론의 여지 가 없댜 정책집행에 영향을 미치는 자원(resources)으로서 에드워즈는 인적 자원, 정보, 권한 시설을 들고 있으며, 4 1 ) 나카무라와 스몰우드는 예산, 시간, 인력, 권한 등을 들고 있다.42) 그러나 다른 자원은 다른 항목에서 검 토하기로 하고 여기에서는 정책형성 과정에서 정책결정자들이 그 정책의 집행을 위해 어느 정도의 예산을 확보해 주고 부여했느냐 하는 문제만 검 토하기로 한다. 전술한 목표의 명확성과 재원의 문제를 합쳐서 몬트조이(Robert S. Montjoy)와 오툴(Laurence J. O'Toole, Jr. ）이 흥미있는 고찰을 하고 있댜 [그립 3 - 4]와 같이 그들은 정책목표의 명확성 여부와 신자원의 확보 여부를 가지고 매트릭스를 만들 어 네 가지 경우를 가상해 그들의 주장을 전개하면서 구체적인 실례도 들고 있다.
