한국 관료제는 어떻게 발전했나?
한국행정에 대한 단상
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조선시대는 생각보다 위대하거나 융성하지 않았다. 세종의 시기를 빼고는 대부분은 양반제와 후진적인 군사제도, 중앙집권제의 실패와 조세제도의 미흡으로 인해서 백성들의 삶은 매우 피폐했고, 관아의 횡포는 무자비했다. 어떻게 보면 정도전이 그린 '사대부모델'의 한계가 아니었을까라는 생각도 든다. 세계화시대에 조선은 상비군, 중앙집권, 조세제도의 제도적 상보성을 갖추지 못했고 항상 명나라나 일본 혹은 금나라에게 침략당했다. 행정학적인 관점에서보면 암울한 부분이 많이있다. 사대부들의 싸움으로 제대로 된 관료제가 자라기에는 많은 한계가 있었다. 후진적인 생산력이나 삶의 형식을 가지게 된 것은 일제침략으로 인해서 그 실제가 드러났다고 볼 수 있다. 그러니 이러한 배경에서 일제의 효과로 한국이 근대화되었으니 한국은 일본에 감사해야 한다는 말이 뉴라이트에서 나오는 것도 결국 역사의 해석에 의한 것이다.
정도전의 사대부모델의 한계는 무엇인가?해방이후 미군정과 한국전쟁은 서구식 민주주의와 행정학의 모델을 받아들이는 계기가 되었고 자연스럽게 군부세력이 독재세력으로 부상하여 한국행정의 흐름을 만들어내는 불씨가 되었다. 오늘은 해방이후부터 지금까지 한국행정의 변화들을 살펴보자. 이러한 과정을 통해서 한국행정의 과제와 변화의 계기를 찾아보는 시간이 갖기를 소망한다.
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1. 역사적 관점에서 한국행정의 발달단계
한국의 행정체계, 관료제는 어떻게 발전하게 되었을까? 우리는 지난시간 조선시대부터 일제침략기 그리고 미군정시간까지 알아보았다. 정리해보자면 일제 식민지 관료제의 특성과 함께 미군정의 형식을 빌어온 서구식 민주주의의 외양으로 출발하게 되었다. 한국사회의 변화, 즉 사회문화적이고 정치적인 변화는 한국의 관료제의 변화와 함께 길항적으로 발전했다고 볼 수 있는 것이다. 역사적 제도주의의 관점에서 볼 때 사회경제적 발전이라던지 사회적 필요성에 대한 변화가 아니었다는 것이 특징이다. 오히려 이전 단계의 관료제의 모습이 그 다음 단계의관료제의 모습에 옇양르 미쳐서 중대한 전환의 계기를 만들었다고 할 수 있다. 다시 말하면 그 전에 있던 판의 구조가 역사적인 계기에 맞혀서 변형되는 방식으로 진행되었다는 것이다. 따라서 현재 우리가 경험하는 한국의 관료제의 특징은 각 단계마다 습득하게 되고 경로를 가지게 된 관료제의 모습이 서로 공종하는 것을 볼 수 있다. 역사적으로 축적된 제도들을 우리가 사용하고 있는 것이다.
한국 관료제의 역사적 전개과정은 중대한 전환점critical juncture과 경로의존path dependence, 그리고 제도적 층화institutional layering의 관점에서 분석해볼 수 있다.
한국의 관료제는 발전주의 국가의 모델의 모습을 여전히 가지고 있고, 비동시성의 동시성의 관점에서 2000년대 이후 사회민주주의나 복지사회의 특성을 받아들인 부분도 있다는 것이다. 70년대까지의 발전주의 관료제의 모습이 어떤 부분에서는 여전히 존재하면서 신자유주의에 영향을 받은 시장친화적인 관료제의 모습도 존재하며, 노무현정부 이후 사회투자복지의 관료제의 모습도 일부 남아 있다.
형성기 한국관료제
먼저 국가와 사회의 관계를 보자. 헤겔이 이야기한대로 가정의 확장은 국가가 되고 사회는 그 가운데 애매하게 존재하는 과정으로 본다면 국가우위의 행정은 사회보다는 당연히 초월적 지배자로서 스스로 자율성을 가지면서 사회를 억압하거나 수단으로 여기는 모습을 볼 수 있다.
지주계급 : 주체의 관점에서 보면 지주세력은 일제의 식민지 경영을 위한 수단으로 전락하기도 하며 해방이후에는 농지개혁과 한국전쟁으로 몰락하였다. 1960년대 이후 전근대적인 세력의 저향이 없었기 때문에 새로운 관점에서 국가주도적 산업화정책을 주도적으로 추진할 수 있었다.
자본가 계급 : 마찬가지로 자본가 계급은 한국관료제의 형성기에는 미성숙했으며 국가의 지원에 전적으로 의존하였다. 국가의 특혜적 성격이 있는 귀속재산과 외국원조에 대해서 자본가계급을 움직이는 도구가 되었다.
산업노동자상 계급 : 당연히 산업노동자 계급은 상대적으로 착취의 대상이었지 성장의 대상이 아니었다. 농민과 노동자 계급도 농지개혁과 한국전쟁을 거치면서 성장할 수 있는 밑천이 없는 셈이었다.
국가 : 이러한 역사적 축적과정에서 국가는 높은 자율성을 가지기는 했지만 낮은 능력을 가지고 있었기 때문에 심각한 부조화가 발생하게 되었다. 베버리안 관료제와는 거리가 먼 모습이었을 뿐 아니라 부패하고 몰인격적인 행정이었으며 발전을 추진할 정책적 능력도 당연히 부족하였다. 국가 관료제와 기업 모두 지대를 추구하는 경쟁상대가 되었다.
법치주의의 발전
법치와 민주주의 관점에서 한국행정의 형성기를 살펴보자. 형성기에는 법치와 제도화 수준은 매우 낮았고 책무성의 확보도 잘 안되었기 때문에 형식적인 삼권분립 제도가 겨우 유지되고 있었고 정치와 행정의 미분화로 인해서 정치가 행정을 지배하는 우위를 보여주었다. 초우러적 지도자로서 독재자가 정치적 지도자가 되었기 때문에 행정, 관료제는 독재를 유지하기 위한 수단에 불과했다. 그러다보니 행정의 지배도구로서 사법부가 사용된 것은 당연한 것이다. 다시말하면 '법에 의한 지배'인 법치주의가 아니라 법을 통해서 국미을 지배하려는 '법을 통한 지배'에 해당했다.
베버리안 관료제
Henderson은 1968년 소용돌이 한국정치라는 책을 펴내면서 한국의 관료제, 정치에 대한 날카로운 비판을 가했다. "관료제의 형태는 일본이었고, 관료제의 기능과 정신은 여전히 조선시대였다."라고 말한다. 이것은 베버리안 관료제의 성격인 실적주의보다는 정치적 결정과 이해관계에 의한 관료제가 운영되고 있었다는 것을 볼 수 있다. 일본 식민지배의 유산인 의법관료제의 전통이 지속되었고 이것은 우리가 계속해서 알아보았떤 '능력주의 사회'에서 고시과목이 대부분이 법률과목으로 구성되는 것을 볼 수 있었다.
억압과 발전주의의 의한 관료제
억의관정에서, 발전주의의 관점에서 관료제를 살펴보자. 국가의 우위의 의한 국가의 높은 자율성은 자원배분권을 가지고 차관과 금융의 배분권을 정치적인 논리에 의해서 사용하게 되었다. 1950년대 말부터 미국의 국제수지의 문제는 새로운 수입원으로 차관을 생각하게 되었고 상환의 부담에 따른 수출과 산업화가 필요한 구조를 만들어냈다. 또한 국방의 관점에서 북한의 안보위협은 1963년전까지 자본과 경제의 우위성에 따른 자신감에서 나온 것이었다. 한국의 관료제가 먼저 발전하고 자본주의 발전에 따라서 민주화라는 역사적 발전순서를 거쳐서 성장하게 되었다. 박정희 정권은 군대, 중앙정보부와 관료제를 독재를 유지하는 수단으로 사용하였다.
법치와 민주주의의 제도화를 발전주의 관료제의 관점에서 한번 살펴보자. 기본적인 특징은 "통치 권력에 의한 관료제에 예속과 관료제에 의한 사회의 예속"을 보여주었다. 1969년에는 3선개혁을 통한 의화와 정당정치가 실종하게 되었고 1972년부터 유신체제가 선포되어 절차적 민주주의가 완전히 말살되었다.
관료제의 자율성은 정치가 실종된 상태에서의 자율성이었기 때문에 정책결정과정이 정치적인 영향력을 덜 받게 되었다. 이것은 정책과정에서 정당이나 국회, 시민사회의 영향력보다는 관료제 자체에서 조직의 효율성을 달성하는 과정이라고 볼 수 있다. 이것을 보통 관료적 권위주의bureauratic authoriatianism의 시기라고 할 수 있다. 법치가 확립되지 않고 민주적 책무성democratic accountability의 제도화 정책이 미비했던 이유로 사회 내의 다양한 이해관계를 제대로 처리하지 못하였다. 국민에 대한 대응성의 부족은 관료들이 조정, 중재, 통합의 기능을 실천하지 않았음을 볼 수 있다.
남산의 부장들은 사실 한국관료제의 역사성을 보여준다. 장교들이 군대에서 배운 관료제를 그대로 한국행정으로 가지고 온다.베버리안 관료제의 관점에서 보면 베버리안 관료제의 제도화가 군부의 관료제 참여와 국가주도적 산업화가 결정적인 계기가 되었다는 것을 알 수 있다. 1960년대 이후에 한국 사회에서 가장 영향을 미친 두 세력은 대학의 팽창이 낳은 지식인층과 한국전쟁이 낳은 군사세력이었다. 419는 지식인계층이 역사에서 주체로 등장하는 계기가 되었으며 곧 이어 등장한 516쿠테타의 군부세력은 반공을 대표하는 세력으로 한국전쟁을 통해서 만들어진 세력이었다.
군대세력을 볼 때 그 당시 70만명의 군대가 있었고 장고집단은 중등 교원의 수와 비슷할만큼 많은 수가 있었다. 또한 미군정 이후부터 미국에 의해서 조직적으로 군사교육을 근대화의 관점에서 받게 되었다. 아이러니하게도 군부세력은 서구식 합리주의적 관점에서 상황분석, 과정설계, 전략적 사고, 대안분석, 의사결정을 배우게 되는 최초의 세력이 되었다. 이러한 배경에서 한국에서 관료제를 체게화시킨 집단은 결국 군장교들이라고 할 수 있다. 여기에는 하나의 문제가 있었다. 그것을 바로 쿠테타를 합리화할 '실적주의'의 문제였다. 군부의 정치참여는 실적주의의 의해서 정당화를 거치면서 공개경쟁에 대한 채용, 전문적인 교육훈련, 경력에 의한 승진을 통해서 이전 이승만정부의 관료제의 모습을 벗어날 수 있었다. 결국은 제 3공화국 이후부터는 프로이센의 영향을 받아 형성된 일본 관료제의 잔재가 서서히 관리과학에 기초한 미국식 행저응로 전환하는 계기였다고 볼 수 있다.
한국행정의 발전은 어떻게 보면 미국식 행정학을 받아들인 결과가 아니었을까?민주주의와 신자유주의 관료제
그럼 절차적 민주주의가 완성되는 시기는 언제였을까? 그것은 당연히 세계적으로 글로벌화가 진행된 신자유주의시기라고 볼 수 있다. 국가로부터 탈피하는 것이 권위주의에서 탈피하는 의미로 받아들인다고 한다면 그것은 국가를 떠나서 시장으로 가는 것이었다. 국가를 떠나서 권위주의로 나오게 되면서 '시장의 자율성'으로 편입되는 것이 오히려 정치적 민주화라고 여기게 되었다. 탈권위주의에 따른 국가의 약화는 시장 기제의 활성화라고 할 수 있다.
기업은 글로벌화에 따른 사회세력으로 성장하게 되었고 노동부문의 급속한 성장과 조직화가 이루어지게 되었다. 중산층의 급속하게 팽창하게 되었고 국가자율성의 급격한 약화는 국가관료제의 역할이 축소되었다. 결국 국가가 아닌 사회의 우위가 등장하게 된 것이다. 어떻게 보면 기존의 비대칭적 역학관계가 국가-사회의 대칭적 관계로 변화되었다고 볼 수 있다.
그렇다면 한국행정의 과제는 무엇일까?
국가기구 내에 특수이익particularistic interests의 침투를 당하게 되었고 개별국가기구가 특수이익을 위해서 봉사하는 일종의 분절화와 파당성이 생겨났다. 이것을 영어로는 balkanization이라고 부르는데 발칸반도의 크로아티아와 같은 나라들이 보통 가지고 있는 문제이기 때문이다. 이러한 문제분석에서 한국행정의 과제는 국가기구가 분절된 것을 극복하면서도 국가정책의 일관성coherence의 화보가 과제이다. 국가 전체의 시각에서 전략적 우선순위 설정 기능이 복원되어야 한다. 또한 조정과 통합의 기제가 활성화되어야 한다.
절차적 민주화를 통한 정당과 대의기구를 부활시키기 위해서는 정책과정이 고도로 정치화되어야 한다. 그 말은 정책과정에서 국가관료제로서 새로운 정치적 통제가 필요하다. 정치와 행정의 관계가 새롭게 설정되어야 하며, 주기적인 정권교체를 통해서 정치적 중립성이 정책과정에서 이루어져야 한다. 지역주의정치와 이익집단정치를 국가전체의 이익으로 조화시키는 것이 필요하다. 한국정치는 어떻게보면 이익의 이한 pork barrel politics만 남아 있을 것과 같다. 이것을 어떻게 바꿀 것인가?
시민사회의 성장과 지방정치의 활성화는 또 다른 한국행정의 과제를 요구한다. 글로벌화와 디지털기술혁명에 딸는 초연결사회가 등장하면서 정부와 시민사회의 연결방식이 제고되어야 한다. 대의기구의 정상화와 초연결사회의 직접민주주의의 요소들은 기존의 통치제도로서 정부가 아니라 거버넌스의 등장을 요구하게 되어 있다. 따라서 최근에는 한국행정을 설명하는 주요한 개념으로서 거버넌스가 거론되고 있다.
이익정치가 국회를 대변하지 않도록 만들어내는 과제가 존재한다정부조직의 변화
정부수립단계의 정부조직
처음 정부가 수립되는 시기에는 독립국가가 수행해야 하는 기본적인 기능 위주로 구성되었다. 외무부와 국방부를 통해서 외교안보기능이 만들어지고, 법과질서 유지를 위해서 내무부와 법무부가 만들어졌다. 재정운영은 기본적으로 재무부를 통해서 이루어졌으며 교통통신 인프라, 경제활동 지원, 교육사회정책 등등의 기능을 수행하는 조직들이 생겼다. 1950년대에는 기본적으로 정부조직이 현실에 맞게 개편되어서 155년에 부흥부가 신설되면서 개발에 대한 전반적인 변화를 담당했고 보건부와 사회부가 통합되어 보건사회복지부가 되었다.
억압발전주의 시기의 정부조직
제 3공화국에 오면서 산업화를 위한 정부조직으로 탈바꿈하게 된다 경제기획원을 신설하여 경제개발5개년계획을 만들고 안보와 반공에 대한 정책을 시행하기위해서 중앙정보부를 만든다. 특히 조세와 관련해서는 국세청을 1966년에 신설하였고 1967년에는 과학기술처를 신설하였다. 경제개발관련 집행기구로는 노동청, 철도청, 수산청, 산림청, 원자력청, 관세청이다.
1973년 이후에는 중화학공업화를 위한 총력지원체계가 만들어지는데 이 때가 비로소 중앙정부로서의 역할을 국가전체적으로 확립한 시기라고 볼 수 있다. 1973년에 상공부 산하의 공업진흥청과 공업단지관리청이 만들어지면서 국무총리소속 중화확 공업추진위원회를 신설하였다. 1975년에는 교통부 산하에 항만청이 만들어지고 1976년 상공부 산하의 특허국을 특허청으로 승격시켰다. 1977년에는 동력자원부가 신설되었으며 1979년에는 중앙행정기관의 총수는 42개로 2010년대 중반의 수와 비슷하였다.
제5공화국은 경제안정화와 경제자유화를 추진하여 그전까지 있었던 중화학공업추진위원회를 폐지하였다. 사회정책 기능을 수행하기 위해서 사회정화위원회를 신설하고 노동청을 노동부로 승격하였으며, 환경청이 1980년 신설되었다. 1982년에는 체육부가 신설되어서 문화와 체육에 대한 부분이 확장되었다.
민주화와 시장화 시기의 정부조직
노태우 정부 시기에는 정부조직개편에 힘쓴다. 특히 전두환 전부 시기의 정부조직의 기본구도를 유지하였다. 문화부와 공보처를 분리하고 환경청을 환경처로 1990년 격상하였다. 국토통일원을 통일원으로 문교부를 교육부로 개편하였다.
김영상정부에는 대대적인 정부조직으로 개편하였다. 권위주의적인 정부와의 차별성을 강조하기 위해서 정부조직을 개편하는 관행이 만들어지기 시작했다. 특히 '작고효율적인 정부'라는 차원에서 경제기원환을 폐지하고 재무부와 통합하여 재정경제원을 설립하였다. 이전까지 산업화를 국가가 주도한다는 의미에서 상징정으로 존재하였던 부처들이 해체되고 새로운 민주화의 흐름을 반영하게 되었다. 문화부와 체육청소년부가 문화체육부로 통합되고, 상공부와 동력자원부가 통합하여 통상산업부가 되었다. 체신부는 정보통신부로 바뀌었고, 환경처의 환경부 격상이 1994년에 이루어졌다. 이것은 1992년 리우회의에서 '기후변화에 관한 국제연합 기본협약'을 채택한 결과였다. 공업진흥청이 폐지되어 중소기업청이 신설되었고 해양수산부가 신설되었다.
김영삼정부의 출범은 작고효율적인 정부라는 구호 아래, 정부의 권한을 크게 줄이려고 노력하였다. 김대중 정부는 당연히 조직개편을 단행했는데 기획예산처와 중앙인사위원회를 신설하였고 재정경제원을 재정경제부로 재편하였다. 외무부는 외교통상부가 되면서 통상교섭본부를 신설하였고 내무부와 총무처가 행정자치부가 되었다. 특히, 여성부가 신설되면서 그 동안 '기능'중심으로 재편되었던 정부조직이 '젠더'라는 문화적 원인의 의해서 구성되면서 애매한 구분이 생겨나기 시작했다.
노무현정부는 대규모 조직개편을 거쳐서 최소화의 기능만 남기고 통합하였다. 특히 소방방재청과 방위산업청, 행정중심복합도시건설청이 새롭게 만들어졌다. 노무현정부의 특징은 위우너회 조직을 활용하면서 외부인사들의 다양한 참여가 이루어졌다.
이명박 정부는 대규모 조직개편을 단행하여 기능과 조직을 광역화한 대부대국 원칙하에 유사하고 중복되는 기능을 통합하여 부처의 업무범위를 확대했다. 이명박정부는 신공공관리론을 기반으로 시장자유주의 원칙에 의하여 운영되었다. 통폐합을 통해서 조직을 더욱 늘리고 신공공관리론에 의한 성과주의를 이루어가기 위한 방편을 만들었다.
박근혜 정부에선느 미래창조과학부와 산업통산자원부가 설립되었고, 국민안전처와 인사혁신처가 설립되었다. 문제인정부에서는 미래창조과학부가 과학기술정보통신부가 되었고 국민안전처가 폐지되었다. 반대로 행정안전부가 부활하였으며 중소기업청은 중소벤쳐기업부가 되었다.
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정부조직이 바뀌는 패턴
기능을 위해서 조직이 바뀌는가? 아니면 조직을 위해서 기능이 바뀌는가? 역사적 제도주의에 의하면 의도를 가지고 있는 집단이 조직의 의미와 상징을 부여하고 이에 맞는 기능을 가져오는 방식이었다. 다시 말하면 행정적인 효율성이 아니라 정치적인 상징성이 정부조직개편에 더 많은 영향을 미쳤다는 것이다. 또한 시대와 환경이 변하면서 새로운 조직이 생기는가? 아니면 이전에 있던 조직들을 기반으로 경로의존성을 가지고 개편이 되는가? 어떻게 보면 70년대 유행했던 개입주의적인 측면이 여전히 존재하는 것은 아닌가? 또한 기득권을 유지하기 위한 방식인가 아니면 미래를 반영하고 준비하기 위해서 만들어진 것인가? 시장을 중심으로 하는가 혹은 정부를 중심으로 하는가?
좋은 방향은 기능, 행정적 효율성, 환경에 대한 적응성, 미래지향성, 시장을 중심으로 하는 것이다. 그러나 현실적으로는 조직중심, 정치적 상징성, 경로의존성, 기득권, 정부중심으로 바뀐다. 그렇다면 합리적인 선택에 의해서 제도가 바뀌는게 아니라 '역사적인 경로의존성'에 의해서 바뀌는 것을 볼 수 있다.
새로운 제도는 그전에 있던 제도에 쌓여서 통합적인 지층을 만들어낸다고 볼 수 있다. 이러한 관점에서 4차 산업식대에 일자리, 소외된 계층, 경제를 어떻게 살릴 것인가라는 도전이 생긴다. 이것을 제도적 층화의 관점에서 바라보자. 4차 산업혁명, 탄소중립, 인구절벽, 고령화, 양극화의 도전에 정부조직의 변화가 중요하다. 개별 부처가 반응하기는 어렵기 때문에 cross-cutting issue의 관점에서 보아야 한다.
질문
1. 탈권위주에 대한 도전이 시장으로 전환이었다면, 그 이유는 시민사회가 약했기 때문인가? 만약 시민사회가 강했다면 오히려 탈권위주의가 사회민주주의와 같은 방식으로 드러날 수 있었겠는가?
2. 제도적 상보성의 관점에서 생각해보자. 자본주의의 다양성이라는 입장에서 다른 방식으로 시장질서가 만들어질 수 있었다면, 한국관료제는 다른 형식으로 만들어질 수 있었을까? 그렇다면 시장을 변화시켜서 '조정경제'로 간다고 하면 어떻게 될까?
3. 국가의 분절화와 전략적 우선순위를 선정하는 과정에서 아이디어는 '국가재정전략회의'라고 볼 수 있는가?
4. 시대적으로 조정과 통합을 위해서는 '대통령제'가 맞지 않는 것은 아닌가?
5. 증상과 환상을 구분하는 일이 필요하다. 역사적인 계기가 경로의존성을 만들어내고 이것을 제도적으로 층화시키는 일이 필요하다. 그럼 증상을 치료하기 위한 점진적인 개혁방식과 환상을 걷어내는 사회적 비전이 필요하다고 생각한다. 우리는 어떤 '사회적인 비전'을 기대하고 바라보아야 하는가?
6. 제도적 계기판을 만들어 보면 어떨까? 제도들이 각각 어떻게 시작되었으며 그에 따른 영향력과 효과가 어떻게 발생하고 있는지를 살펴보고 부정적인 효과가 있는 제도는 보완하거나 수정, 파기하는 것이 필요하다는 생각을 해본다.
7. 거버넌스를 바라보는 관점도 역사적 제도주의, 합리적 선택 제도주의, 사회적 제도주의의 관점에서 볼 수 있는가?
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