복지행정론 1_복지국가 철학, 원리, 정책
행정대학원 공공정책
0. 들어가기
복지국가의 시작은 사실 처음부터 청사진이 있었던 것은 아니다. 시대적 변화에 따라서 적응해간 결과라고 할 수 있다. 영국의 엘리자베스 왕비 시절에는 스피넘랜드법이 있어서 구빈법이 있었지만, 근대적 개념의 복지국가는 아니었다. 산업혁명이 지나면서 유럽의 각국에서는 제 1의 기계의 시대가 시작되었다. 노동력은 자연과 만나는 농사가 아니라, 기계와 만나서 공산품을 생산해 내는 작업의 시대로 옮겨갔다.
복지국가의 태동은 독일의 철혈재상이라고 하는 비스마르크에서부터 시작하였다. 비스마르크는 황제시스템을 유지하기 위해서 노동자들의 혁명을 무마시키는 사회공학을 설계한다. 그것은 다름 아닌 노동자들의 삶 자체를 안정시켜 혁명의 광장으로 나오지 못하게 하는 것이었다. 그 때부터 독일은 다른 나라들보다 빠르게 사회보장제도를 만들어 갔으며, 반대로 1978년 사회주의탄압법을 만들어서 혁명의 불씨를 막았다.
복지국가는 사회주의하에서 가능한가? 아니면 자본주의 하에서 가능한가? 보기에 따라 다르지만, 현재는 자본주의의 한계를 극복하는 관점에서 복지국가가 구현되고 있다. 예전처럼 시장에 대항하는? 복지국가논리는 트렌드에서 멀어지기도 했다.
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복지국가 기원
복지국가라는 말은 영국국교회의 켄터베리 주교였던 윌리엄 템플이 1942년 2차 세계대전 중에 '기독교인의 사회적책임'Christianity and Social Order라는 책에서 독일을 전쟁국가라는 의미에서 warfare state라고 불렀고 영국을 이에 대비되는 복지국가라는 의미에서 welfare state라고 불렀던 것에 기인한다. 독일에서는 1883년 의료보험, 1884년 산재보험, 1889년 공적연금을 선도적으로 도입했다.
1. 국가는 개입할 수 있는가?
복지국가의 철학을 잘 보여주는 서양철학은 아마도 존롤스의 정의론이 아닐까? 복지국가는 어떻게 보면 정의를 가지고 분배를 어떻게 할 것인가의 문제이기도 하다. 그런데 인간에 대한 정의를 먼저 내려야 한다. 서양철학은 먼저 인간에 대한 정의를 세웠다. 그것은 '인간은 누구도 침범할 수 없는 신으로부터 받은 천부인권을 가지고 있다'라는 것이다. 따라서 국가 이전에 인간은 자연상태에서도 태어나는 것 자체로도 천부인권을 가지고 태어난 것이다. 그런데 그 다음이 문제다. 인간은 신이 아니라서, 완전하지 않고 욕망과 욕심 사이에서 다른 사람을 속이고 죽이기도 한다. 반대로 인간은 따뜻한 마음을 가지고 있고, 긍휼의 마음으로 타자를 위해서 희생하기도 하다.
그러나 대체로 '합리적이면서도 상황이나 환경에 의해서 제한된 생각'을 하는 인간을 허버트 사이먼은 '제한된 합리성'을 가지고 있다고 말했다. 누군가는 '휴먼에러'라고 하기도 한다. 인간은 오류를 범하기도 하고, 제한된 정보와 이성 속에서 한계를 가지고 있는 것이다.
이기적인 개인들의 합리적 선택
합리적이고 이기적인 인간 self-interested rational individual
무지의 장막 Veil of ignorance
토론에 의한 합의 Social contract, 사회계약
이러한 인간의 이기심을 해결하기 위해서 일종의 합의가 일어나는데 그것이 복지국가라고 보는 관점이 존재한다. 특히 존롤스에게서 보이는 '무지의 베일'은 자유의 원칙과 차등의 원칙, 기회의 평등의 원칙을 만들어 낸다. 무지의 베일은 누구나 자신의 이해관계를 떠나서 선택을 하게 된다면 '정의롭게 판단'할 수 있다는 것이다. 다음과 같이 존 롤스의 정의론을 통해서 복지국가의 정당성을 구현해 낼 수 있다.
복지국가 정당성
1. 자유의 원칙
타고난 능력을 최댛나 발휘하고 이에 대한 보상을 받을 수 있어야 한다.
유형, 무형의 사회적 부의 창출은 사회구성원 모두에게 이득이 된다.
대한민국의 국민과 북한 주민의 자유는 어떻게 구현되는가?
2. 차등의 원칙
유무형의 불운한 최소수혜자에게 차등적으로 많이 분배해 주어야 한다는 원칙이다.
빈곤선 이하의 저소득자들에게는 차등의 원칙이 적용된다.
사회적 위험에 빠져 소득이 급감하는 실업, 산재, 은퇴, 질병, 출산, 육아의 상황에 있는 사람은 차등의 원칙이 적용된다.
재난적 가계지출로 인해서 빈곤하게 된 사람은 질병치료를 통해서 차등의 원칙이 적용된다.
3. 기회 평등의 원칙
누진세를 보통 기회의 평등의 원칙으로 본다.
사회경제적 취약계층의 아이들에게 자원을 집중하는 것이 기회평등의 원칙에 해당된다.
적극적 우대조치오 이에 포함된다. affirmative action
피기뱅크?
복지국가는 노동과 상부상조, 사회적 연대를 바탕으로 돼지저금통에 저금을 하는 것과 같다. 세금과 보험료를 집어 넣어 놓으면 아픈사람, 어려운 사람, 힘든 사람들은 돼지 저금통 앞에 가서 돈을 받게 된다. 그래서 복지국가는 돼지은행이라고도 부른다.
https://www.eroun.net/news/articleView.html?idxno=21404
2. 한국의 사회보장제도
한국의 사회보장제도는 어떠한가? 노동과 사회적 위험에 따라서 어떤 방식으로 구현되는지 따져볼 필요가 있다. 보통 4가지 정도의 정책이 한국의 사회보장 제도로 자리잡고 있다고 할 수 있다.
1. 소득보장 정책
정상적으로 노동을 해서 소득활동을 하는 사람들 중에서 실업과 같은 사회적 위험에 빠진 사람을 위해서 보장하는 소득보장 정책을 말한다.
산업재해수당, 실업급여, 연금, 출산 전후의 육아휴직급여, 장애연금과 같은 것을 말한다.
2. 기초소득보장 정책
정상적인 노동을 못하는 경우에는 빈곤층으로 전락하게 되는데 이때는 기초소득을 보장해 주어야 한다.
소득이 일정이상 오르지 않아서 소득이 불충분한 경우에는 근로 빈공층에 대한 소득을 보장해주어야 한다.
국민기초생활보장제도, 근로장려세제 EITC
3. 비용의 사회화 정책
정상적으로 노동을 하는데 재난적 지출이 발생한 경우 실질소득이 일시적으로 줄어들게 된다.
이럴 때 비용을 안전하게 보장해주는 기간 동안에 사회가 부담을 하는 것이다. '
건강보험, 공공의료, 장애인 재활 및 치료, 장애수당, 공보육, 아동수당이 이에 포함된다.
4. 적극적노동시장 정책
노동시장에서 요구하는 취업, 직업 역량이나 정보가 부족해서 취업을 못하는 경우는 소득을 올릴 수 있는 정책이 필요하다. 바로 적극적 노동시장정책이라고 할 수 있다.
공공직업훈련, 공옥근로, 국민취업지원제도, 취약계층 창업지원 정책
복지국가는 기본적으로 자본주의 하에서 '노동력'을 기본으로 한다. 따라서 노동력을 상실하거나 제대로 노동력을 발휘할 수 없을 때 복지국가는 그것을 만회하기 위해서 다양한 정책들을 사용하는 것을 볼 수 있다. 결국 한국이든 선진국이든 '일과의 관계'에서 규정하는 것을 말한다.
3. 복지급여의 종류
복지급여의 종류는 급여의 형태에 따라서 현금급여, 현물급여, 바우처제도 등으로 구분해 볼 수 있다. 또한 재원에 따라서 기여형 사회보장제도와 비기여형 사회보장제도로 나우어진다. 먼저 급여의 형태에 따라서 아래와 같이 구분해 볼 수 있다.
1. 현금급여
현금급여는 꼬리표 없이 모든 수급자가 각자의 선호에 따라서 자오롭게 사용가능하다.
이것은 결국 효용이 극대화되는 것을 볼 수 있다.
장점은 당연히 수요에 맞는 효용이 극대화된다는 부분, 낙인효과를 주지 않는다는 부분, 관료제 비용을 절약할 수 있다는 것이다.
단점은 오남용의 가능성이 많고 목적에 맞지 않은 지출이 생길 수 있다는 것이다.
2. 현물급여
현물 급여는 현금이 아니라서 다른 용도로 사용할 수 없기 때문에 정책목표를 달성할 수 있다.
의료서비스나 보육서비스, 장기요양서비스, 공공부조의 의료급여, 주택급여 재활서비스등이 이에 속한다.
장점은 표준화된 서비스로 다른 곳으로의 지출이 불가능하다는 것이다.
단점은 수혜자의 선택의 폭과 자율성이 크게 제한된다. 행정비용이 발생하고, 인프라구축의 비용이 더 많이 들어가는 것이다.
3. 바우처제도의 도입
현금과 현물의 장점을 합쳤다고 볼 수 있다.
현금처럼 쓰되, 용도가 제한된 일종의 쿠폰이라고 할 수 있다.
목표효율성과 선택의 자유를 어느정도 결합했다고 볼 수 있다.
복지급여의 재원에 따라서 기여형과 비기여형으로 나누어진다.
기여형 사회보장제도 : 건강보험, 고용보험, 산재보험, 국민연금, 육아휴직급여
비기여형 사회보장제도 : 공보육, 아동수당, 기초연금, 기초생보, 장애수당/장애인연금, EITC
4. 소득계층별 현금복지급여
한국 10분위 소득계층별 현금복지급여는 아래와 같이 구성된다. 아래 보면 1분위가 빈곤계층이고 10분위가 최상류층이다. 빈곤층으로 갈 수록 기초연금과 기초생활보장이 만항지고, 상류층으로 갈 수록 누진적으로 연금이 많아진다고 볼 수 있다.
한국의 소득재분배 추이는 다음과 같다. 지니계수는 소득불평등을 나타내는 가장 기본적인 지표라고 할 수 있다. 소득분배가 불균형할수록 1에 수렴하고 균형적으로 수평적일수록 0에 가까워진다. 따라서 지니계수가 낮을 수록 0에 근접한다고 볼 수 있다. 시장소득에서 지니계수와 소득재분배에서 지니계수를 비교해 보아야 한다.
가처분소득에서 지니계수가 낮다는 것은 소득재분배가 더 효과를 발휘한다는 것이다. 세금이 많아지거나 소득보장제도가 더 강화되어 급여지금이 많아진 것이다. 
한국은 다른 국가들에 비해서 가처분소득과 시장소득의 차이가 크지 않다. 5. 소득불평등의 이해와 국제비교
아래 비교표를 보자 임금배율에 있어서 한국은 상위 10%가 하위 10%보다 4.5배가 높다는 것을 볼 수 있다. 이것은 임금노동자들의 소득차이이다. 기본적으로 '개인'단위에서 접근하는 것을 볼 수 있다. 그러나 시장소득을 보자. 여기서 시장소득은 세금을 내기 전에 소득이다. 그리고 지니계수는 가구별로 산정한다. 복지급여를 내기 전에, 세금을 내기 전에 소득을 보는 것이다. 가구에는 노인가구, 실업급여를 받는 가구가 포함되어 있을 것이다. 만약 어떤 사회에서 고령화율이 높아서 노인가구가 많다면 시장소득에서 차이가 많이 나게 될 것이다. 소득 재분배가 안좋은 것으로 나올 것이다.
그러나 육아휴직급여, 실업급여 등등이 높아지면 가처분소득의 지니계수는 낮아질 것이다. 다시 말하면 지니계수가 높다는 것은 불평등이다. 위의 표에서 왜? 시장소득에서 유럽국가들이 불평등이 높은가?에 대한 의문이 발생할 수 있다. 그것은 가구소득으로 계산하는 지니계수는 유럽의 노인인구율, 핵가족화 등등의 변수를 대응하면 당연히 지니계수가 높아서 불평등해 보일 수 밖에 없다. 그러나 바로 그 다음으로 가처분소득의 지니계수는 우리나라보다 낮아진다. 그것은 어떤 의미인가? 당연히 세금과 사회보험을 통해서 지니계수가 낮아지고 소득평등이 어느정도 이루어졌다는 것을 말한다.
케인즈의 후예들6. 복지와 경제
복지와 경제활동은 어떤 연결고리를 가지고 있을까? 복지는 경제에 영향을 어떤 방식으로 주는가? 생산과 분배에 영향을 줄 것은 맞지만 서로 상호작용을 하는 과정에서 어떤 효과가 발생하는가? 케인지안 모델과
케인지안 복지국가모델
단기모델 : 케인지안들은 경제가 불황일 때 수요가 부족하다고 말한다. 케인지안의 거시경제관리정책의 수단은 자동안정화 장치이다. 총소비유지와 인플레 압력을 저하시키는 것이다. 이러한 방식은 단기적인 모델이다.
중장기 모델 : 공용량을 증대시킨다. 공교육과 고용서비스,재활이 여기에 포함된다. 노동력의 질제공을 통해서 공보육과 직업훈련으로 생산성을 향상시킨다. 구조조정을 원활하게 하면서 일자리를 창출하게 하는 것이다. 주로 사회서비스 분야이다.
케인지안 모델은 복지지출을 정당화시켜준다.
복지지출은 이 모델에서는 소비를 권장하게 하는 이유는 복지지출이라고 말하다.
생산성이 높아지려면 투자가 늘어나거나 노동량이 적을 때이다
