성과관리론 2_다차원성과 복잡성
행정대학원 공공정책 전공
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지난시간 우리는 피터 드러커의 6가지 대죄의 대해서 알아보았다. 특히 정부의 성과를 만드는데 있어서 6가지 중에 1가지만 저지른다 해도 성과가 안나게 된다는 것을 알아보았다. 그러나 이러한 저성과의 요인은 정부에서만 나타나는 것은 아니다. 정부 뿐만 아니라 모든 조직에서도 비슷한 양태가 나타나는 것을 알 수 있다. 6가지의 대죄는 공공기관 자체의 문제만으로 발생하지 않는다. 정치적인 의사결정과정, 정치환경에 의해서도 영향을 받는 것이다. 이것은 우선순위의 문제로 이어지는 것을 볼 수 있다. 정치적 요청에 대해서 부응하기 위해서 당연히 그럴수 밖에 없다. 또한, 최근에는 사회적 가치까지 담당해야하는데 당연히 우선순위가 시대적 상황과 환경에 의해서 밀릴 수 밖에 없다.
6개의 대죄
(1) 목표모호성 : 너무 높은 목표를 설정하는 것, 이상주의자들의 천국 / 너무 모호한 목표를 설정하는 것
The first thing to do to make sure that a program will not have results is to have a lofty objective-"health care," for instance, or "to aid the disadvantaged
이것을 해결하기 위해서는 정부행정관리 기본법과 같이 '성과관리'를 하는 것이다. 국회에도 보고를 하고, 국민들에게도 보고를 하는 것이다. 그러나 이렇게 한다고해도 국회에서는 별로 고민이 없다. 국감에서도 잔잔한 코멘트정도 나오는 수준이다. 미국도 1993년에 성과관리에 대한 법령이 통과가 되었으나, 마찬가지로 국회의 관심은 적다.
(2) 우선순위 부재 / 여러가지 일을 동시에 하려고 할 때 : 멀티테스킹에서 그로우테스킹까지
The second strategy guaranteed to produce non-performance is to try to do several things at once.
국회는 하나의 목소리를 낼 수가 없다. 위와 같은 일들이 일어나는 주요한 정치적인 요소 중에서 '정책결정'에 있어서 정치적 결정은 당연하게 일어나게 된다. 대표하는 사람들이 다르기 때문이다. 우선순위의 문제는 결국 지속가능해지는 것이다.
(3) 일을 버리지 못하고 계속 늘린다 / 많을수록 좋다, 클 수록 좋다.
The third deadly sin of the public administrator is to believe that "fat is beautiful," despite the obvious fact that mass does not do work; brains and muscles do. In fact, overweight inhibits work, and gross overweight totally immobilizes.
국회는 기본적으로 행정부를 관리감독한다. 또한 행정기관에 의존하는 부분도 있다. 성과관리에 있어서 제도적인 효과가 발생한다. 선거제도와 당제도, 권력제도라는 정치구조와 정부성과의 구조가 연동되어 있는 것이다. 만약 그렇다면 비례대표제 하에서는 어떻게 될까?
행정안전부에서는 신설기관에 대해서 3년동안 성과평가를 하는 제도가 만들어져서 어느정도 보완이 가능하다.
(4) 실험해보지 않고 탁상공론 하기 : 민주적 실험주의의 종말
"Don't experiment, be dogmatic" is the next-and the next most common-of the administrator's deadly sins.
최근에는 시범사업이 진행되고 있어서 어느정도 문제를 해결하려는 노력을 하고 있다.
전혁적으로 '4대강 사업'은 시범사업이 없어서 문제가 생긴 부분이라고 할 수 있다. 엄청난 사회적 갈등이 발생했으며 손실이 무지막지하게 발생했다. 책임의 문제를 강조해야 한다.
(5) 학습하지 않은 죄 : 경험으로 부터 배우지 않고 실수를 되풀이 한다 : 센스메이킹의 필요성
"Make sure that you cannot learn from experience" is the next prescription for non-performance in public administration.
학습의 절차가 필요하다. 크리스아지리스의 이중순환학습을 진행하면 피드백의 단계에서 다시 똑같은 문제가 발생하지 않도록 할 수 있다. 이러한 학습으로 프로세스로 설계한 것이 바로 성과관리, 성과측정이라고 할 수 있다.
(6) 잘못된 것, 할 수 없는 것을 버리지 않고 계속 잡고 있는 것 : 저장 강박증, 고미야시키
The last of the administrator's deadly sins is the most damning and the most common: the inability to abandon. It alone guarantees non-performance, and within a fairly short time.
이것을 해결하기 위해서는 '일몰법'이 필요하다. 일정 기간이 지나면 사업을 종료하는 것이다.
이와 관련해서 미국에서는 ZBB가 있다. Zero Based Budgeting이라고 할 수 있다. 모든 것을 영점에서 보는 것이다. 과연 필요한가? 효과가 있는가?라는 부분이다. 카터 대통령 때 이 제도를 들여왔다. 조지아주 주지사를 할 때 ZBB를 도입했다.
https://brunch.co.kr/@minnation/2615
오늘은 아래와 같이 2가지의 논문을 통해서 성과관리의 다차원성과 목표성을 알아볼 것이다.
George Boyne. 2003. What Is Public Service Improvement? Public Administration, 81(2): 211-227.
Wouter Van Dooren, Geert Bouckaert and John Halligan. 2010. Defining the Concepts in Performance Management in the Public Sector. New York: Routledge, pp. 16-36.
Public Service Improvement
George Boyne. 2003. What Is Public Service Improvement? Public Administration, 81(2): 211-227.
이 논문에서 우리는 아래와 같이 5가지의 모델을 볼 수 있다.
1. 목표모형 goal model : 조직체제의 산출 output에 위치하며, 산출목표의 달성에 초점을 둔다.
2. 체제자원모형 systems resource model : 조직체제의 투입 input side에 위치하며, 조직이 환경에서 자원을 획득하고 투입하는 능력에 초점을 둔다.
3. 내부과정모형 internal process model : 조직 체제 내부에서 투입을 산출로 변환transformation시키는 과정과 활동을 수행하는 능력에 초점을 둔다.
4. 구성원 및 이해관계자 이익 모형(참여자 이익모형) constituency, stakeholder, model / participant interesting model : 조직체제의 환류feedback 측면에 위치하며 조직을 구성하는 내외의 사람과 집단, 즉 조직의 이해관계자와 참여자들이 요구하고 기대하는 바를 조직이 실현하고 만족시키는 데에 초점을 둔다.
5. 경쟁가치모형 competing values model: 조직이란 다양하고 서로 경쟁하는 목표와 가치를 실현하기 위해 활동하는 체제이다. 따라서 그 효과성을 조직 체제의 어느 일면에 규정하지 않고 통합적인 모형을 구성해 정의하고 설명한다.
기본적으로 조직은 오픈시스템이다. 우리가 속한 조직은 밀폐된 장소에 있는 것이 아니라 외부환경과 상호작용을 하고 있다. 외부환경으로서 input을 받아들이고 일련의 프로세스를 거쳐 아웃풋을 낸다. 시스템 안에서 전환transformation해서 바깥으로 내보내는 것이다. 위에서 목표모델은 아웃풋에 집중해서 성과를 내고 있는 것이다. 보통의 기업들이 사용하고 있는 모델이라고 할 수 있다. 반면에 체제자원모델은 input의 관점에서 성과를 보는 것이다. 요즘들어서 '핵심인재'가 있는가 없는가에 따라서 완전히 다른 성과를 내기 때문에 인재전쟁을 치르고 있다. 내부과정모델에 있어서는 시스템자체의 안정성과 효과성을 포함해서 내부인원들의 만족과 동기부여가 중요하다. 구성원 및 이해관계자모형은 조직 내에서 구성원들이 갖는 만족을 채우기 위한 방법이 성과의 핵심이 된다.
시스템사고의 관점에서 보면 성과관리의 비중이 달라지는 것을 볼 수 있다. 각 부서마다, 회사마다, 조직마다 각각 성과관리의 목적이 다르고 그 방법이 다를 것이다. 인재개발실은 내부의 인재양성에 있기 때문에 내부자원모델이라면, 후원자관리 혹은 고객관리부서는 이해관계자모델이고, 사업부서에서는 당연히 목표모형이 맞다. 결국은 다원주의로 가야 한다.
https://brunch.co.kr/@minnation/2627
Defining the Concepts in Performance Management
Wouter Van Dooren, Geert Bouckaert and John Halligan. 2010. Defining the Concepts in Performance Management in the Public Sector. New York: Routledge, pp. 16-36.
key points
Performance can be operationalized using a production logic. A substantial definition of performance can build on public value theory
Th unique characteristics of public sector performance compared to the private sector warrants a distinct public administration approach
Performance measurement has to take measurablility of organizations and issues into account
Performace management does not exist in its pure form ; public management is always a mxture of ideal typical management types
아래 그림과 같이 사회경제적인 상황은 일정한 '필요'를 발생시키고, 이러한 필요는 목표를 만들어 낸다. 목표를 달성하기 위해서 시간과 자원을 인풋하면 조직은 그것을 실행하고, 실행의 결과가 생긴다. 그러한 실행의 경과는 일정한 성과로 이어지고 성과는 재무적인 성과와 환경에 영향을 미치게 된다. 이과정이 효과적인지를 살펴볼 수 있을 것이고 필요와 욕구설정이 잘 되어 있는지도 살펴볼 수 있다. 여기서 중요한 것은 어떤 '목표'를 가지고 있는가이다. 목표에 따라서 성과가 달라지는 것을 볼 수 있다. 따라서 이러한 국정과제의 성과를 관리하는 부서가 있어야 하는데, 바로 여기가 '국무조정실'이라고 할 수 있다.
그럼 이제 조직의 수준에서 하나하나 살펴보자. 아래 그림에서 작은 사각형은 최소의 조직을 말한다. 전체그림에서 볼 때 개개의 소규모 조직의 성과가 micro레벨이라고 할 수 있다. 그리고 몇개의 단위가 합쳐져서 중간조직의 형태인 meso 즉, 영역별 성과가 된다. 과학기술, 산업정책, 복지 정책 등등의 성과가 영역별로 구성할 수 있는 것이다. 그런에 우리가 당면한 문제들은 영역에 그치지 않고 다양한 이해관계자들과 연결되기 대문에 macro영역까지 갈 수 밖에 없다. 개별 기관들은 각각의 목표를 가지고 있지만 더 크게 보면 큰 흐름에서 하나의 목표가 설정되는 것이다. 물론 이것이 기본이지만, 지난시간에 공부했던 것과 연결해보면 정책결정에서 성과관리가 얼마나 힘든지 알 수 있다. mcro 영역은 정부의 국정과제라고 볼 수 있다.
