압축도시론은 과연 균형발전의 대안이 될 수 있는가?
지역개발과 행정관리
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1. 압축도시론이란 무엇인가?
2. 압축도시론과 균형발전의 연관성
3. 압축도시론을 적용한 균형발전 전략
4. 압축도시론의 한계_기회비용과 매몰비용 사이에서
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어느 사회든 사회적 문제가 평균이상을 넘으면 일상이 된다. 고령화, 저출산, 양극화, 일자리부족은 이제 우리에게 고유명사가 아니라 보통명사가 되었다. 인구절벽에 경제성장의 둔화, 지방소멸은 대도시권의 쇠락과 함께 당연한 것으로 여겨진다. 이 상황에서 정부는 계속해서 중소도시를 확충하고 인프라를 넓혀서 청년들이 유입되면 모든 것이 해결될 것처럼 세금을 쏟아 붓는다. 그러나 누구에게나 알려져있지만 어떤 사람들에게만 비밀인 것처럼, 지방정부의 쇠퇴는 이미 세계적 추세가 되었다. 현실을 직시하고 실질적인 고민을 해야할 때가 왔다. 이상적으로, 이념적으로 모든 지역이 균형적으로 발전할 수 있다는 것을 계속해서 추구하면서 매몰비용을 늘릴 것인가? 아니면 지금이라도 정신을 차리고 새로운 방법론을 찾을 것인가? 세상은 일단은 수용을 하고 통찰을 해서 변화를 만들어 가는 것이 이치이다.
인구의 소멸과 함께 지방정부의 재정파탄을 일단 받아들이면 중소도시의 재생사업이라는 말은 안나온다. 그 대신 지금 잘하고 있는 곳으로 사람들을 모아서 더 효율적이고 매력적인 도시를 만들려고 하는 계획이 나온다. 이른바 압축도시이론에 도달하게 되는 것이다. 조금은 생소하지만 논리적으로 생각하면 당연한 압축도시에 대한 정의와 함께 균형발전과의 연관성을 알아보자. 그리고 균형발전을 위한 대안으로 압축도시를 실현할 방법에 대해서도 알아보자.
https://www.youtube.com/watch?v=hJ_Ff9rEdrQ
1. 압축도시론이란 무엇인가?
압축도시compact city는 1973년 MIT의 산업공학자이자 수학자인 토마스 사티와 조지 단치그에 의해서 주장되었다. 처음 제시될 당시에는 공학적이고 수학적인 관점에서 효율적인 도시계획의 일환으로 진행되었다. 이들이 제안한 압축도시는 직격 2.66km의 면접에 총 8층짜리 건물을 짓고 자주적으로 해결할 수 있는 편의시설과 이동시설의 연결을 통해서 약 25만명을 압축적으로 수용할 수 있다고 주장했다. 이를 통해서 이동거리를 최소화하여 에너지 소비를 줄이고 수직적인 주거 때문에 남게 된 수평적인 공간을 다양한 용도로 사용할 수 있다는 것이다. 1973년은 오일쇼크로 인한 세계경제의 급격한 변호와 함께 로마클럽의 '성장의 저주'와 같은 환경문제가 태동하던 시기였기 때문에 이들이 주장한 압축도시는 도시자체의 효율성과 환경적인 영향을 고려한 부분이 크다고 할 수 있다.
압축도시는 확산도시와 구분된다. 압축도시의 경우 토지이용의 혼합과 함께 거주밀도와 고용밀도가 매우 높으며 연접된 개발 방식이 주를 이룬다. 지상과 지하로 나누어진 용도구분을 통해서 지상은 주거와 도보, 자전거등을 이용하는 사람을 위한 공간인 반면, 지하는 기능적으로 연결된 교통과 물류이동 등이 주가 된다. 한마디로 도시계획에서 수직적인 패러다임을 반영한다고 보 수 있다. 반대로 확산도시는 주거밀도가 낮고 수평적으로 확산되어 있다. 자가용에 의존한 교통체계를 가지고 있으며, 지상과 지하의 기능적 구분이 별로 없다.
정리해보면 압축도시의 기대효과는 이동거리가 짧아지고 교통혼잡이 줄어듬에 따라서 시간과 경제적인 비용을 아낄 수 있고, 에너지 절약 및 환경오염을 예방할 수 있다. 고밀도의 도시화전략은 수직적으로 진행되기 때문에 수평적으로 이용가능한 대지가 넓어짐에 따라서 사회적 간접자본SOC나 시민친화적 공간이 넓어질 수 있다. 또한 도시계획에서 중요한 부분인 도시의 외연이 확장되는 것을 방지하여 도시의 효율성을 높이고 외연지역에 필요한 인프라확충을 위한 지출을 줄일 수 있다. 상업시설의 분점화를 방지하여 중앙을 기반으로 효과적인 서비스를 제공할 수 있게 되며, 이러한 서비스에 접근할 수 있는 접근성도 매우 높다고 할 수 있다. 다양한 계층이 수직적 도시에 함께 모여 살기 때문에 계층화가 오히려 줄어들 수 있고, 공동체 형성에도 도움이 될 수 있다.
물론 압축도시의 장점만 있는 것은 아니다. 고밀도에 대한 전략적 계획과 기술적 발전, 경제적 성장이 뒷받치미해주지 못하는 조건에서는 압축도시가 오히려 재앙이 될 수 있다. 에너지소비의 집중화로 전력난이 발생할 수 있으며, 쓰레기문제와 소음과 같은 사회적 문제가 양산될 가능성도 높아진다. 기능적으로 교통의 발달이 이루지지 않으면 오히려 혼잡이 더 심각해질 수도 있다. 인구의 과밀화로 인한 사회적 문제와 범죄가 늘어날 가능성도 없지 않다. 이러한 압축도시에 대한 이해를 바탕으로 토지이용과 전국토의 관점에서 균형발전과 지역개발을 생각해 볼 수 있다. 도시단위로는 효율적인 대안이지만 과연 균형발전의 차원에서도 압축도시 전략이 해답이 될 수 있을까? 하나하나 살펴보자.
이원규, 2014,“도심활성화를 위한 컴팩트시티 개발”, BDI 포커스
2. 압축도시론과 균형발전의 연관성
2020년 7월에 발표된 제5차 국토종합계획 실천계획에서는 2040년까지의 종합계획에서 최근 5년안에 이루어야할 과제들과 실천방법들이 담겨있다. 주요한 목표는 개성있는 지역발전과 연대와 협력의 촉진이라던지 지역산업 혁신과 문화 관광 산업의 활성화, 세대와 계층을 아우리는 안심 생활공간을 조성하거나 환경친화적 공간 혹은 인프라 효율성운영과 국토지능화가 대부분이다. 여기서 균형발전에 대한 내용은 '지역특성을 살린 상생형 국가균형발전', '일자리와 정주여건을 갖춘 종소도시권의 육성'에서 다루어지고 있다. 물론 상생발전을 이야기하면서 '중소도시'에 대한 투자를 늘리고 인프라를 확충하여 정주여건을 늘린다는 아이디어이다.
전국토의 균형발전이라는 미명하에 이러한 투자계획들은 재부분 효과성을 획득하지 못한다. 다시 말하면 정주여건 개선도 못하고 균형발전의 목적도 이루기 힘들다. 균형발전을 위해서는 대부분의 도시 근교와 지자체가 관리하고 있는 지역이 동일한 수준의 수도, 전기, 문화적 혜택과 사회적 연대를 가져야 한다. 그러나 대부분의 지방도시의 인구가 이탈하고 있는 상황에서 기존 인프라를 유지하는 것을 넘어서 확충해 간다는 것을 그 자체로는 균형적이지만 그 결과는 지방정부의 재정자립도 감소 및 부담으로 작용할 것이다. 더군다나 정주요건만 갖춘다고 해결될 문제가 아니다. 구체적으로 인구의 인동은 '일자리'와 연결되어 있다. 균형발전의 핵심적인 요소인 산학혁력이나 도시재상, 로컬푸드 등의 아이템들은 그럴싸해 보이지만 사실 균형발전의 독립변가 아니다.
오히려 균형발전의 독립변수는 '일자리'이며 일자리는 그 자체로 종속변수이다. 어떤 것이 그럼 종속변수인 일자리를 만들어내는 독립변수일까? 원도심이 텅텅비는 이유는 도심의 토지비용이 올라가면서 건축비의 30%를 담당하는 토지비용을 낮추기 위한 외곽 아파트의 개발이다. 그러면 원도심은 상주인구가 줄어들고, 외곽지역은 아파트개발로 토지비용이 올라가면서 결국 모든 곳의 집값이 오른다. 그러나 정작 가격이 올라버린 원도심의 유휴지는 개발하지 못하게 된다. 말그대로 누구나 알지만 아무도 건드릴 수 없는 '방안의 코끼리'가 되는 것이다. 또한 대형마트로 인한 일자리의 감소나 도시재생의 실패로 인한 지출의 증가는 균형발전에 먹구름을 드리운다.
그러면 어떻게 해야할까? 사실 1970년대 이후에 거점중심의 발전tricle down이나 적하효과와 같은 대기업 중심, 핵심지역 중심의 발전에 대한 부정적인 견해가 있었다. 다 같은 상황에서 정부의 지원이 한 곳에만 집중 될 경우에 불평등과 양극화를 자연스럽게 가져온다고 믿었다. 그러나 압축도시에 대한 이론과 방법론을 듣고 현재 지역도시의 소멸에 대한 정보를 접하면서 이상적인 균형발전의 방식이 오히려 지방도시를 소멸시킨다는 결론에 다다랐다. 균형발전이라는 명목하에 원도심과 신도심의 발전은 인구분산에 따른 일자리와 사회간접자본의 분산을 만들어내고, 이것을 유지하기 위해서 지방정부는 중앙정부로 부터 교부금을 받아서 각종 시설을 확충한다. 그리고 나서 자율적으로 사용할 수 있는 재정자주도의 주요한 재원들은 정치적으로 사용되다 보닊나 균형발전은 말 그대로 누구에게나 갖다 쓰고 책임지지 않아도 되는 면죄부가 되어 버렸다. 문재인 정권 5년의 균형발전은 여전히 '중소도시'를 회복시키기 위한 쏟아붓기식 정책처럼 보인다. 균형발전을 다시 정의해야할 때가 온 것이다.
국토교통부, 제5차 국토종합계획 실천계획(2021~2025)
http://www.kookje.co.kr/news2011/asp/newsbody.asp?code=0300&key=20210522.99099006140
3. 압축도시론을 적용한 균형발전 전략
1) 압축도시 패러다임으로 변화
지방도시를 확충하거나 성장시키는 방식으로 균형발전이 아니라 압축하는 방식으로 바뀌어야 한다. 저출산이나 성장의 저하 혹은 기술의 진보, 고령화와 같은 글로벌 트렌드는 수도권보다 오히려 지방도시에 더 큰 치명상이 된다. 지방도시의 미시적인 차원에서는 압축적인 기능집약과 함께 효율화를 이루고 국토전체적으로는 균형발전을 이루기 위한 비슷한 규모의 삶의 질과 인프라, 일자리, 경쟁력을 이루기 위해서 노력해야 한다. 원도심의 주거기능을 다시 회복시키며 가뜩이나 인구가 부족한 지방도시를 분산하지 말고 모이도록 만들어야 한다. 주거기능이 집약된 것에는 자연스럽게 상업 기능이 이주할 수 밖에 없다. 생활을 하기 위해서 은행을 이용하는 것은 당연하기 때문이다. 아울러 교통시스템을 원도심 중심으로 집약하고 많이 이동하지 않아도 생활의 전반을 영위할 수 있는 구조를 만들어야 한다. 서비스도 집약하고 공동시설도 하나로 모아서 효율성을 가지고 와야 한다.
2) 압축도시와 산업의 연계
하지만 압축도시로는 부족하다. 위에서 살펴본 것처럼 일자리는 균형발전의 독립변수이기는 하지만, 그 자체로는 종속변수가 된다. 다시 말하면 일자리를 만들기 위한 독립변수가 존재하는 것이다. 그것은 바로 산업의 유치이다. 지방이 가진 특색을 잘 살리면서 재정을 자유롭게 쓸 수 있는 한에서는 집접할 수 있는 산업을 찾는 것이다. 4차 산업혁명 시기에는 DQP산업이 핵심이 된다. 소품종 다량생산을 이루는 DQP는 기술과 지방색이 집접되어서 나오는 지방산업이며 이러한 산업을 만드는 사람들을 '히든 챔피언'이라고 부른다. 지방마다 연관성도 없는 산업단지를 다양하게 만들어놓고 균형발전이라고 이야기하지 말고, 압축도시의 패러다임에서는 산업시설도 압축도시의 패러다임을 이루어 가야 한다.
물론 대단위의 산업시설만 유치하는 것이 아니다. 마을주민이 주도적으로 지역의 각종 자원을 활용한 수익사업을 통해 지역공동체를 활성화하고 지역주민에게 소득 및 일자리를 제공하여 지역발전에 기여하는 마을단위의 기업을 마을기업이라고 한다. 마을 주민 출자가 총 사업비의 10%이상이며, 출자한 주민들이 참여하는 방식의 의사결정 구조를 가지고 있다. 이러한 마을기업은 지역주민의 비율이 70%이상이 되어야 하기 때문에 마을주민과 동떨어진 아이템이나 운영방식을 가질 수 없고, 마을에서 생산된 수익이 마을로 대부분 돌아온다. 물론 어려운 일이다. 그러나 밑빠진 독에 물붙기는 아니다. 압축도시 팰러다임에서 정주기반과 기능의 편의성과 효율성이 담보된 이상 이것을 누리고 사는 것은 충분조건이 되었다. 필요조건으로서 일자리를 만드는 것이 가장 중요한 해결과제가 되어야 한다.
이러한 마을 기업을 보호하고 육성하기 위해서는 대기업의 체인점을 제한하는 특정규모 이상에서 장사할 수 없는 면적규제를 적절히 사용할 수 있어야 한다. 체인점의 입점이 금지된 곳에서는 위해서 살펴본 것처럼 대형마트가 모두 흡수해 가는 현상들이 발생하지 않게 된다. 1970년대 E.F 슈마허는 '작은 것이 아름답다'라는 논리를 통해서 어떤 기업이나 조직, 산업이 일정수준의 크기를 넘어가게 되면 자생력과 민주성을 잃고 파괴적인 결과를 낳는다고 말했다. 압축도시 패러다임은 사실 작은 것이 아름답고, 지방이 소중하다라는 패러다임과 연결되어 있다. 발전이나 확장의 관점에서 균형발전이 아니라 의미와 가치, 사람과 생명 그리고 환경의 관점에서 압축도시 패러다임을 이해할 수 있어야 대안들이 현실성을 갖기 시작할 것이다.
3) 초광역단위 설정과 압축도시
기본적으로 산업의 집접에 대한 투자와 함께 압축도시 전략이 시작되려면 결국 행정구역을 초광역 단위로 개편하고 메가시티 전략으로 갈 수 밖에 없다. 쪼갤 수 있는 데까지 쪼개고 나서 균형발전이 아니라 어느정도의 규모에서 비등한 구획을 정하고 그와 함께 압축도시가 핵심도시가 될 수 있는 기반을 만들어야 한다. 광역단위를 묶어서 새로운 행정단위를 만들면 이어서 지방자치에 있어서 자치분권과 연동되는 방식으로 변화되어야 하기 때문에 비례대표제와도 당연스럽게 연결된다. 예를 들면, 비례대표제 하에서 직능대표들이 정당을 만들어서 지역을 대표하는 일들이 일어날 수 있는 것이다. 지금은 비례대표들은 지역단위가 아니라 전국단위에서 유명인사들로 구성되어 있지만 압축도시와 산업집접화가 이루어진 광연단위에서 비례대표는 그 지역을 대표하는 산업에서 나올 수 있게 된다. 그러면 그 지역에 필요한 정책과 자원을 끌어오는 실질적인 일꾼으로서 정치의 기능도 회복될 것이다.
균형발전은 모든 기능을 나누어 가져야 한다는 것보다는 지역에 적재적소의 국가적 차원의 기능이 균형적으로 배치됨을 이야기할 수도 있다. 그렇게 하려면 일단은 지방정부가 살아나야 하고 살아나기 위해서는 인구절병과 지방소멸을 인정하고 지금이라도 현실적인 대안으로 압축도시를 갈 수 밖에 없다. 이러한 커다란 패러다임이 정해진 다음에서야 비로소 압축도시의 미시적인 방법론인 지상과 지하를 나누어서 기능적으로 배분하고 교통량 조절과 기술발달에 따른 초집접화를 이룰 수 있다.
4) 새로운 주택의 개발
원도심에 비해 상대적으로 가격이 싼 외곽지역의 아파트로 몰린다는 것은 어떤 것을 의미할까? 이것은 그 지역을 떠나지는 않고 싶지만, 적정한 수준의 집이 없다는 것을 말한다. 그렇다면 원도심, 도시 중심부에 초집접이 된 압축도시를 만들고 그에 따른 새로운 주택을 제공하는 것은 어떨까? 굳이 아파트가 아니더라도 기존에 존재하는 빌라나 단독주책을 압축도시의 패러다임으로 바꾸어 보는 것이다. 도시재상이라고 볼 수 있지만, 대부분의 도시재생은 미관상의 아름다움이나 버려진 땅을 상징적인 공간으로 만드는 정도였다면, 압축도시 패러다임에서는 리모델링과 함께 주택의 효율성과 기능성을 높이는 작업들을 할 수 있다.
혁신도시 전략에서도 마찬가지이다. 혁신도시 개발유형에서 보면 기존도시 활용형과 독립신도시 개발 방법이 있다. 기존도시 활용형에서도 다시 기존조시 안의 기성시가지에서 혁신도시를 만드는 방법과 기존조시에서 미개발지에서 혁신지구를 만드는 방법이 있다. 사실 압축도시에 대한 고민이 없었을 때는 인프라만 생각했기 때문에 기존도시활용형에서 재개발형이 아닌 신시가지형을 선호했었다. 그러나 압축도시의 관점에서보면 지방소멸의 흐름에서 새로운 미개발지를 혁신지구로 만드는 것은 엄청난 인프라 조성 비용과 함께 인구분산으로 지방소멸에 기를 붓는 것과 같다는 것을 알았다. 따라서 재개발형의 혁신도시 유형과 함께 압축도시 패러다임으로 혁신도시의 입주형태도 바꾸어야 한다.
ㅋhttps://www.sisain.co.kr/news/articleView.html?idxno=31020
http://www.munhwa.com/news/view.html?no=2011012401070824046002
4. 압축도시론의 한계_기회비용과 매몰비용 사이에서
압축도시론의 한계는 이미 들어간 매몰비용을 돌이켜서 새로운 방식으로 전환이 어렵다는 것이다. 문재인 정권 지난 4년간의 균형발전으로 사용된 세금과 노무현정부때부터 수도이전비용으로 들었던 비용들이 지금와서 압축도시 방식으로 바꾼다고 하면 모두 매몰비용이 되어 버린다. 또한 매몰비용과 함께 그것을 하지 않았으면 할 수 있었던 기회비용까지 더해지면 결적 그 자리에서 계속 그 정책들을 운영해왔던 공무원들을 선택할 수 없는 방법이 될 것이다. 결국 정치가 우선한다. 정치적인 부분에서 방향을 압축도시로 잡고 패러다임을 전환하는 작업이 필요한 것이다.
또한 한국형 압축도시 개발은 역세권에 대한 이해와 부동산의 지대문제, 젠트리피케이과 주민의 성숙도 문제를 풀어야 한다. 대중교통을 기능적으로 지하로 운영할 경우 들어가는 막대한 인프라비용도 감당해야할 뿐만 아니라 시가지 내에 유휴토지를 매입하는 것도 커다른 장애물이라고 할수 있다. 이번 문재인 정권의 지지도 하락과 연결된 부동산 가격상승의 문제가 서울에서만 아니라 지방에서도 재탕될 수 있다는 위험성도 가지고 있다. 한국이라는 특수한 상황이 가지고 있는 부동산 문제를 푸는 것이 시작일지도 모른다.
거시적인 문제가 풀렸다고 하더라도 미시적인 문제들은 또 드러난다. 기능적으로 주거와 업무 상업시설이 연결되면서 지하공간에서는 급행철도나 유로 고속도로, 도시철도 등 환승할 수 있는 기술이 필요하다. 기술은 당연히 예산을 필요로 한다. 미국 테슬라의 사장인 일론머스크가 이야기하는 것처럼 물류튜브라던디 하이퍼루프와 같은 대단위 고속운송수단을 만드는 것도 많은 예산이 들어간다. 그야말로 균형발전을 위한 균형적인 예산집행이 중요한 시점이다. 여기서 발생하는 기회비용과 매몰비용은 또 커다른 골치꺼리가 될 것이다. 이 문제를 해결하기 위한 거버넌스와 함께 성숙한 시민의식, 압축도시 패러다임에 대한 정보공유 등이 선행되어야 하는 과제도 있다.
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2차원의 공간을 3차원의 공간으로 실현하는 압축도시는 과거현재미래가 지하와 지상, 공중으로 나누어서 구현되기 때문에 미래형 도시 혹은 스마트 도시와 연결될 수 밖에 없다. 어떻게 보면 갈림길이다. 계속해서 균형발전이라는 미명하에 모든 곳을 공통적으로 비슷한 기능을 맞추기 위해서 예산을 사용할 것인지, 거점을 중심으로 압축된 기능과 일자리의 집접을 통한 지방분권화를 실제적으로 이룰 것인지. 아리스토텔레스는 목적이 수단의 양과 질을 결정한다고 말했다. 균형발전의 목적은 무엇인가? 그것에 따라서 균형발전을 이루기 위한 수단의 양과 질이 결정될 것이다. 예산과 삶의 수준이 결정된다는 말일 것이다. 지금이라도 중소도시를 회복시키고자 하는 균형발전의 허점을 인정하고, 중소도시의 쇠퇴는 어쩔 수 없는 일이지만 밀집대형으로 기능을 모아서 오히려 미래를 열어낼 수 있는 대안을 만들기 위해서 결단해야 한다는 자각을 해야 한다. 원래 늦었다고 할 때가 가장 빠른 법이다. 압축도시가 해답이다.
https://www.youtube.com/watch?v=jy9wPljoSd8
