성과관리론 10 _전략적기획과 성과측정
성과관리의 이해 2_행정대학원 공공정책 전공
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지난시간에 이어서 오늘은 성과측정에 대해서 알아본다. 성과측정은 목표설정에 의한 기준치 설정 및 성과를 평가하는 과정이다. 이를 통해서 성과 정보가 도출되고 성과정보를 통해서 다음의 전략을 세울 수 있게 된다. 성과관리의 운영에 있어서의 중요성과 문제점 등 다양한 사안에 대해서 알아보는 시간을 가져보자.
성과
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1. 성과관리 구성요소
목표설정 Setting clear goals : 명확한 목표 설정
성과측정 Performance maeasurement : 객관적 측정이 가능한 성과의 측정
성과정보의 활용 Utilizaiton of performance information : 다양한 목적으로 성과정보 활용(보상, 책임성 확보, 학습, 정책개발 등)
2. 성과관리의 기대효과
주인-대리인 이론 : 주인의 목표와 대리인의 목표는 다르다. 정보의 불균형으로 말미암아 대리인의 기회주의적 행동이 가능하게 된다. 이러한 가능성을 차단하기 위해서는 제도적인 장치가 필요한데 '인센티브 설계'와 같은 것들이다.
성과정보의 생산 및 활용을 통한 조직 관리 : 성과정보의 생산은 타당한 지표 설계 및 성과측정과정을 통해서 신뢰서 있는 성과정보를 생산하는 것을 말한다. 여기에는 적절한 성과측정시스템이 구축되어야 한다는 것을 알 수 있다.
성과정보의 활용을 위해서는 성과관리의 궁금적 목적을 달성하기 위해서 성과정보를 사용하는 국회와 최종 사용자들end users과의 의사소통과 환류가 필요하다. 최종사용자들의 기대와 요구가 성과관리체계에 반영되는 선순환적 구조가 필요하다.
3. 성과관리와 성과측정
그렇다면 성과측정은 왜 중요할까?
성과관리는 곧 서오가를 어떻게 측정할 것인가로 귀결된다고 해도 과언이 아니다. What gets measurede gets done_Osborne & Gabler(1992)
성과측정은 개인의 형태와 조직의 의사결정에 영향을 미칠 수 있으며, 실제로 그러한 방향으로 활용될 수 있어야 한다.
성과측정은 측정되는 대상과 성과 그 자체에 초점을 갖도록 유도하며, 이러한 성과를 제고하는 데 조직과 개인이 집중할 수 있도록 동기부여하고 과정을 모니터링 하는 기능을 수행한다.
성과측정은 관리자로 하여금 좋은 성과 유지하거나, 또는 성과를 향상시키기 위해서는 어떠한 조치를 취해야 하는지 현재의 상황을 알려주는 기능을 수행한다.
성과를 측정하지 않는 한, 현재 성과가 향상되고 있는지 저조한지 그 상태를 알 수 없다. “Unless you are keeping score, it is difficult to know whether you are winning or losing” (Hatry1978: 1).
성과를 측정하지 않으면, 실패로부터 학습할 수 없으며, 잘못된 점을 바로잡거나 개선할 수 없다. 이는 결국 개인의 보상이나 조직의 발전과도 연결된다. “if you don’t measure results, you can’t tell success from failure” (p. 147); “if you can’t see success, you’ can’t reward it” (p. 198); and “if you can’t recognize failure, you can’t correct it” (p. 152) from Osborne and Gaebler(1992)
성과측정 과정
Step 1: 측정방법수립
Step 2: 지표의선정
Step 3: 자료수집
Step 4: 분석
Step 5: 보고
성과관리제도 운영상의 주요 쟁점
성과측정 및 성과정보 생산 측면에서의 쟁점은 지표설계 및 성과측정 과정에서의 역기능이 발생할 수 있다는 것이다. 터널효과, 부분최적화, 근시안성, 측정 및 평가의 수렴현상, 경직성, 게이밍등이 발생한다.
공공부문의 성과측정상의 쟁점도 발생한다. 먼저는 기관특성으로 coping agency 나타나는 고질적인 성과측정의 문제나 산출 및 겨로가물에 대한 가시성의 문제, 계량적 접근을 통한 성과측정의 용이성, 사전적이거나 사후적 활동에 대한 포괄적인 고려 가능성, 사회적 효과에 대한 고려 가능성 등이 쟁점이 된다.
성과관리에 대한 관료들의 대응은 Moynihan의 2010의 글을 보면 성과관리 개혁에 대한 관려들의 대응은 상황에 따라서 수동적passive행위, 정치적political 행위, 왜곡된 행위perverse, 의도적 행위purposeful 로 구분된다.
이중 왜곡된 행위는 실제 성과 목표를 왜곡하는 방법으로 성과개혁에 대한 반응하는 형태로, 공공부문 성과 다면성과 조직의 미션을 완변하게 반영하여 측정하는데 어려움을 이용한 도덕적 해이의 한 형태이다.
<Gaming전략유형>
① Cherry picking/Cream skimming : 성과측정에 유리한 지표에만 노력을 집중
② Measure selection : 제공하는 서비스 설명에 가장 유리한 측정 기준이나 데이터 선택
③ Hiding numbers : 구체적인 산식이나 일부 데이터를 고의적 으로누락 · 비공개
④ Output distortion : 측정된 성과를 향상 시켜 보이도록 하기 위해 측정 과정을 왜곡
⑤ Ratch eteffect : 차기 목표달성을 고려해 더 많은 달성을 할 수 있음에도 성과를 제한
⑥ Churning : 시간에 따른 비교를 피하기 위해 목표나 측정방법을 자주 변경
⑦ Cheating : 거의 일어 나지 않았음에도 지표의 숫자를 지어냄
4. 성과관리와 성과역설
성과관리 개혁은 제도를 도입하여 궁극적으로 사람의 변화를 요구하는 것이며 개혁이 추구하는 지향과 가치, 이해관계를 구성원이 받아들이는 것이 강조된다.
성과관리 개혁의 직접적 이해관계자인 관료들의 저항을 완화하기 위해 성과관리제도에 대한 관료들의 대응 현상에 관한 이해와 관리는 행정개혁 성공의 선행 조건이라고 할 수 있다.
조직 내에서 성과측정을 수행하는 관료들이 자신들의 이해관계와 관련된 성과정보를 본인들에게 유리하게 결정하여 수집하거나 측정되도록 형태를 변화시켜 측정지표 자체를 변경하는 의도성을 띈 전략적 행위가 발생하게 된다.
성과관리제도가 오히려 조직이 효율성과 성과수준을 낮추는 결과를 초래한다.
성과측정치와 조직의 진정한 성과 관계를 잘못된 인과관계 하에 판단한다.
공공 서비스 윤리를 훼손할 수 있는 냉소주의와 비도덕적인 행태를 조장한다.
https://v.kakao.com/v/20191004044404750
https://www.ajunews.com/view/20201020185717391
https://www.fnnews.com/news/202110080839515259
성과역설, performance pardox
성과측정이 성과 그 자체와 관련성이 낮은 현상을 말한다. 성과측정행위가 성과를 높이는 결과로 이어지지 않을 수 있는 현상으로서, 실제 성과와 보고된 성과 간의 관계가 약해지는 것을 의미한다.
성과역설은 의도성/비의도성을 가진 행위 모두 포함되며, 의도성을 기준으로 그 유형이 구분된다.
Hood2006은 성과 측정방식에 따라 역설 유형을 5가지로 제시한다. : 톱니효과(ratchet effect), 문턱효과(threshold effect), 산출왜곡(output distortion), 비변별력·불확정성(indeterminacy), 변동성·민감성(volatility), 산출왜곡(output distortion)
Smith1995는 측정단계에서 발생하는 역설유형을 7가지로 제시한다 : 터널효과(Tunnel vision effect), 부분최적화(sub-optimization), 근시안적관리(myopia), 성과지표에대한집착(measure fixation), 왜곡된보고(misrepresentation), 왜곡된해석(misinterpretation), 전략적행태(gaming), 경직화(ossification)
5. 성과측정과 성과정보 생산의 원칙
효과적인성과측정 및 성과정보 생산을 위한 원칙이 필요하다.
성과중심의 관리 핵심은 결국 성과정보의 생산과 활용이다.
성과관리시스템의 운영과 관련하여 성과측정의 타당성validity, 신뢰성reliability 등이 중요한 요인으로 강조하고 있다.
성과정보의 생산은 성과지표 설계 및 성과측정의 단계가 타당성 있게 지표 설계 및 측정으로 옮겨가는 것이다.
성과정보의 활용은 성과평가 및 결과의 활용단계가 성과정보의 신뢰성을 만든다.
성과 측정의 품질(Poister2004: 110-111) : 신뢰성과 타당성, 이해가능성, 포괄성과종합성, 시의적절성, 현실가능성(비용등)
효과적인 성과측정 및 성과정보 생산을 위한 원칙은 성과정보의 신뢰성을 제고하기 위한 기준이라는 것을 이해해야 한다.
6. 우리나라 성과관리체계
우리나라 정부업무평가제도 중 자체평가의 주요 내용은 다음과 같다.
각 부처가 기관특성 및 업무 특성을 바녕할 수 있도록 평가지표, 지표별 배전 및 측정방법을 100% 자율로 선정한다. 평가지표는 각 부처의 특성에 맞게 자체적으로 개발 및 활용한다.
정량평가 외에는 정성평가를 병용한다. 정성평가는 정량평가를 통해 파악하기 어려운 정책 파급효과, 문제점 및 원인분석, 대안제시 등 질적 측면에 대한 서술적으로 가한다.
평과결과 상대등급화를 지속적으로 추진한다. 평과결과가 성과급 등에 활용될 수 있도록 상대평가 기준을 적용한다. 정량평가에 의한 평정점수 등은 평가대상 과제별 우수 및 미흡 정도를 판정하는 기준으로만 활용한다.
평가항목은 성과지표의 목표 달성도, 성과지표의 적절성, 시행과정의 적절성, 정책효과성 등이다.
중앙행정기관 전체 기준 비교 결과
성과지표 및 측정방법의 명확성 및 대표성은 측정지표의 개념, 범위, 측정척도 등을 명확하게 정의함으로써 업무성과에 대한 보다 면밀한 측정과 평가가 가능하도록 유도하고 있다.
내부 구성원들을 포함하여 다야한 이해관계자들에게 이해하기 쉽게 작성되어야 한다는 특성과도 연관되어 있다.
경찰조직의 각 관리과제 내 성과지표당 산식 수는 평균적으로 약 2.61개였다. 42개 기관의 동년 전체 평균은 2.22개였다.
각 성과지표의 측정을 구성하는 구체적인 산식 수는 경찰조직의 한 과제당 평균 3.69개였다. 42개 중앙부처의 전체 1979개 관리과제에 대한 지표당 평균산식 수는 2.79개이다.
성과지표 및 측정방법의 객관성도 살펴보자.
성과지표를 통해 객관적으로 검증 가능한가를 살피는 과정이다. 지표의 객관성은 성과지표의 신뢰성과 검증 가능성 등과 직결되는 요소이다.
성과지표의 객관성 수준이 높아 성과측정이 용이하거나 실제 성과지표의 질적 특성을 파악하기 용이한 과제의 경우 상대적으로 측정과정에서 오류가 발생할 개연성이 있다.
경찰조직이 추진하는 54개 관리과제를 구성하는 140개 성과지표 중 정량지표 수는 112개였다.
성과지표 및 측정방법의 일관성 및 비교 가능성에 대해서는 중장기적 시점에서 접근하였을 때 성과지표의 변화가 심하지 않고, 달성 기준을 체계적으로 제시하는 것과 연관되어 있다. 경찰조직의 경우, 140개 성과지표 가운데 66개의 신규 성과지표 수가 존재한다. 약47%정도이다.
성과지표 및 측정방법의 명확성 및 대표성
성과지표 및 측정방법이 명료하고 이해하기 쉽게 정의될 수록 성과정보가 일관성 있게 수집되는데 기여한다.
지표수가 과다하지 않을 경우 상대적으로 업무와 관련된 지표의 선정 및 목표치와 관련된 예측가능성이 정교해짐으로써 역기능 발생 가능성이 낮아질 가능성이 있다.
지표개발의 용이성을 위해서는 지엽적인 내용 대신 포괄적인 내용을 선정한다.
7. 결론
성과관리의 목적 측면에서 양적 지향의 능률성 측면에 편중되어 있기 때문에 단기적 산출 중심의 지표로 구성된다.
중장기적 달성도 및 결과가 창출에 대한 고려보다는 단기간 산출 위주의 지표로 구성된다.
성과지표의 대표성에 있어서는 정책사업의 일부 영역에 대한 성과측정에 편중되어 있다는 것을 알았다.
부서별 소관 지표가 중요 업무를 대표하지 못하는 경우가 존재했다.
성과지표의 명확성에 있어서 단일 지표만으로 해당 분야 성과를 온전히 반영하는데에 제한적인 측면이 존재했다.
성과지표를 활용해 사업 내 모든 활동들을 측정할 경우 전략적인 측면에서 비효율적이며, 실질적으로 유의미한 성과정보를 도출하고 성과개선을 기대하는 데에도 한계가 있었다.
성과지표의 연속성에 있어서는 사회변화 또는 사업달성의 충분성으로 인한 지표의 변화 가능성이 있었다.
성과정보를 활용한 민주적 통제의 관점에서 보았을 때 경찰조직이 연간 성과목표 및 목표치를 설장한 후 실제 달성한 성과와 이를 비교 가능하도록 국회에 제출했고 그 타당성이 인정받는 사업을 제외하고 일반적으로는 주기적인 측정을 통한 목표치 달성이 비교 필요하다는 결론이다.
성과지표설계 및 측정지표의 체계화 측면에서 보자면 지표의 타당성, 논리성 확보를 통한 체계적인 관리가 필요했으며 이를 통해 신뢰성 있는 성과정보를 도출해야 한다.
적시성과 효율성 측면ㅘ 민주성과 합법성 측면의 조화가 추구되어야 한다.
성과관리 및 성과정보의 투명성 제고를 위해서는 정보업무평가기본법을 바탕으로 부처의 평가겨로가를 홈페이지에 공개하도록 규정하고 있다.
성과정보에 최종사용자에 대한 고려, 이해관계자를 고려한 성과체계 마련 및 조직 내외의 이해관계자들을 대상으로 한 첨여와 커뮤니케이션이 확대되어야 한다.
업무수행의 목표달성도 및 평가결과에 대한 성과정보의 공개범위를 확대하여 정보 활용 제고, ㄷㅐ국민 신뢰도 확보하도록 노력해야 한다.
