성과관리론 9
_전략적 기획과 성과계획
성과관리의 이해 2_행정대학원 공공정책
0. 들어가기_전략적 기획이란 무엇인가
전략적 기획은 성과관리의 핵심이다. 성과를 관리하려면 성과자원이 필요하고 성과자원을 얻을려면 전략적으로 어떤 영역에서 어떤 결과를 얻을 것인지 기획해야 한다. 그래서 '전략적기획-성과자원의 획득-성과평가'가 세가지의 축이고 이러한 부분들의 선순환을 통해서 성과관리를 훌륭하게 해낼 수 있다. 전략은 무엇을 할 것인가에서 무엇을 안할 것인가를 선택하는 작업이고, 다양한 성과의 영역에서 무엇을 성과로 보고 무엇을 성과로 보지 않을 것인가를 선택하는 것이다. 오늘은 이러한 일련의 과정을 알아보자.
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1. 전략적 기획의 배경
사회변화에따른대응과제
정치적변화 : 다원화된 민주주의의 고도화와 시민사회의성숙과 함께 지방자치의 정착으로 인해서 정치적으로는 전략적으로 무엇을 하고 무엇을 먼저 해야할지에 대한 고민들이 시작되었다.
경제적 변화 : 경제구조의 고도화와 지속가능한 발전의 창출과 유지 문제
사회적 변화 : 다원화와 다양성의 확대, 인구구조의 변화
공공환경의 변화해야 할 것과 하지 말아야 할 것의구별 → 정부기능과 역할의 인식
먼저해야 할 것과 나중에 해야할 것의 구별 → 정부정책의 우선순위에 대한 인식
혼자하는 것이 아니라 함께하기 위한 협력 → 자원의 배분과 참여, 거버넌스의 구축
사회의 다양한 욕구의 확인과 조정 → 다양한 욕구의 통합 (정치적 노력)
하는일에 대한 책임성의 확보 → 투명성과 책임성
공공부문 환경변화에 따른 필요성
정치적 민주화로 인한 국민들의 수요 증가 : 시민들과 소통을 활발하게 하기 위한 다양한 제도 도입
행정관리 기술의 발전으로 인한 관료제적 통제의 강화 : 정보시스템이 발전하고 조직관리 기법이 발전하면서 관료제적 관리 구조가 강화 / 정책 영역별로 강화된 공공기관들이 각자 추구하는 목적을 달성하기 위한 비전과 목표를 설정하고, 중간 및 일선 관리자들에게 전달 → 조직 구성원들을 통하여 업무 수행 및 실현
1990년대 이후 신자유주의 사조의 확산으로 성과 관리 기조의 강화 공공기관 스스로 비용을 절감하여 자원을 확보하는 방식으로 사업을 전개 / 정부 업무 평가기본법, 국가 재정법의제정
2. 전략적 기획의 개념
전략의개념
조직의 목적을 달성하기 위해 다양한 자원을 이용하는 데 적용되는 일반적인 행동 계획으로서 상위 계층의임무와 목표 달성을 위한 수단(Drucker, 1990)
조직이 환경의 위협과 기회에 대응하면서 강점을 활용하고 약점을 피하기 위해 취하는 활동자원의 배분과성과를 강조(Henderson, 1989)
조직의 성과에 영향을 미칠수 있는 광범위한 영향을 포괄한 개념(5P) (Mitzberg, 1998)
Plan: 특별한 목적을 달성하기 위한 행동계획 및 조직의 운영방법
Pattern: 특정조직의 의사결정이나 행동에서 발견되는 일관성
Position: 조직의 경쟁적 우위 등 환경 내에서 지니고 있는 조직의 위치
Perspective: 조직 구성원들이 공유하고 있는 특정한 시각으로 업무를 수행하는 방법
Ploy: 반대자나 경쟁자에 대한 전술, 그때 그때 상황에 따른 단기 정책 등
전략의 특징(Hax& Majluf, 1996)
장기적인 목표, 활동, 프로그램과 자원 배분의 우선 순위에 따라서 조직의 목적을 결정, 제시
조직이 수행하고 있는 또는 수행해야 할 일의 선택
조직의 개별업무가 환경이 주는 기회와 위협, 조직의 강점과 약점에 대해 적절히 대응가능
조직 전체 및 사업과 기능에 따라서 서로 다른 관리 업무내용을 설명
일관되고, 통일되며, 통합적인 의사결정의 유형
조직 이해관계자들이 어떠한 유형의 경제적/비경제적 지원을 할 것인가를 결정
전략적 의도에 대한 하나의 표현
조직의 핵심적 경쟁력을 개발하고 육성하는 것을 목적으로 함
조직의 능력을 개발하고 지속해서 경쟁력의 이점을 확보할 수 있도록 유무형의 자원을 선택적으로 투자하기 위한 수단
기획의 개념
설계된 행동 노선으로, 무엇을 할 것인가를 사전에 결정하는 것(Newman, 1963)
사업을 위해 설정된 목적을 달성하기 위해 수행되어야할 일들과 이를 수행하는 방법을 개괄적으로 만드는것(Gulick, 1937)
국가 목표를 달성하기 위한 수단으로서 미래의 행동에 대한 일단의 결정을 준비하는 과정(Dror,1968)
기획의특징
목표지향적활동목표=미래의바람직한상태
미래에대해생각하고준비하는활동
미래를통제하기위한활동다양하게분화된구성요소들이조직의목적을향하도록상호조정하면서행위를통제
목적을달성하기위해설계된행동과정을의식적으로결정하는것
목적과수단과의관계에대한분석을바탕으로목적을달성하기위한최선의수단을선택하는것
계획(plan)을준비하는과정이며, 최선의대안을선택하기위한과정인동시에, 미래의바람직한결과를얻기위한과정
전략적기획의개념
그조직의실체는무엇인가, 조직은무엇을하고, 그것을왜하는가에대해구체적으로설명하고이에대한지침이되는근본적인의사결정과활동을산출하는노력(Bryson, 2004)조직의리더나관리자들이수행하는업무를지원하는일련의개념, 절차, 도구로이해
조직의지도층이조직의미래를결정하고, 조직의미래를달성하는데필요한절차와운영방침을개발하고, 그의성공여부를측정하는방법을결정하는지속적이고체계적인과정(Goodstein, Nolan & Pfeiffer, 1992)
조직이그의임무를달성하는데핵심이되는우선순위에대한합의로, 주요이해관계자간의실질적참여구축을통해조직환경에대응하는체계적과정(Allison & Kaye, 1997)
3. 전략적 기획의 특징
조직을 관리하는 도구로서의 전략적 기획 변화를 제도화하기 위한 목적지향적인 수단
조직 지도층의 활동 과정 : 최고 관리자를 포함해, 조직 활동에 영향을 주는 이해관계자, 고객, 의회의원, NGO, 구성원등 포함
내부 진단과 외부평가 도구로서의 전략적 기획 조직의 환경에 대한 정확한 인식과 자신에 대한 객관적인 평가로부터 시작
전략적 기획은 동적으로 변화하는 환경에 대응하는데에서 시작됨
미래지향적인 활동 미래를 준비하고 창조하는 행위로서, 현재의 의사결정과 행동이 갖는 미래의 의미를 평가
성과 지향 또는 결과 지향적인 관리 활동 행정 행위의 궁극적 수혜자인 일반 국민의 욕구를 충족 시키는데 관심을 두는 고객지향적 행위
4. 전략적 기획의 목적과 의의
장기적 관점의 확보
환경에 대한 대응성 확보
고객 지향적 활동과 이에 기반한 조직의 개선
전략과 자원 관리의 연계
평가 및 환류의 확대
변화와 관리의 발전
전략적 기획의 의의
조직의 목표를 성공적으로 달성하는데 기여
더 나은 의사결정과정에 기여 : 양질의 정보수집, 전문성있는 분석과 전문가의 자문, 균형 잡힌 통제 및 학습과 적응능력
조직운영의 효율성 제고
국가나 조직이 나아가야 할 방향을 명확히 제시
고객 및 환경변화에 대한 대응성 제고
효과적인 거버넌스 체계의 구축
조직 구성원간의 공유된 가치 의식 형성
자기 성찰 기회의 제공 및 책임성 제고
조직 내외의 커뮤니케이션 촉진 및 학습조직 구축
조직의리더및관리자측면
조직의 직원, 이사진 또는 위원회 위원, 외부 고객들이 중시하는 비전과 지향하는 가치를 명확하게 밝히고이해 하기 위한 목적
현재 얻을 수 있는 정보를 바탕으로 행동계획을 수립
업적을 점검하고 결과를 평가하기 위한 지표의 수립
조직에 대한 정보를 일반국민들에게 제공하고 현재의 과업을 설득하여 지지를 동원
조직구성원측면
조직이 존재하는 이유, 조직이 중요시 하는 가치에 대하여 공유 및 토론
기관이 이사진이나 위원들, 직원들 사이의 의사소통 활성화 및 팀워크 향상
전략적 사고를 유도하고, 조직이 성공하기 위하여 중요한 것을 제시하여 변화를 이끌어 나가는 계기로서 활용
조직 구성원 모두가 목표를 달성하기 위하여 필요한 기회를 탐색하도록 관심 유발 → 전략적 기획의 성공적인 추진을 위해서는 리더 및 관리자만의 판단이 아니라, 다양한 이해관계자들의 동의와 참여가 필요
공공조직과민간조직의차이(Baile, 1998)
환경적 요인_시장에의노출정도 : 시장적 가치인 경쟁, 생산성, 효율성 개념 적용의 어려움, 모호성
법적, 형식적 제약문제 : 법적 환경의 특성으로 인한 관리자의 자율성, 신축성에 한계 법규나 상위기관의 위임사항(mandates)의 틀안에서 추진해야 하는 제약 존재
정치적 영향: 공공조직은 정치적 맥락에서 운영. 형평성, 공평성, 참여, 민주성등이 강조 협상, 동적인 정치환경 및 정치적 역학 관계에 대응하는 접근방식 필요
교류적 제약 요인 _공공관계의확보: 기획단계에서외부의참여가필요하고, 집행단계에서는행정및정치체제및이해관계자의협력필요→ 적절한커뮤니케이션필요
–객관성의 확보: 합리적 의사결정 필요 → 객관적이고 분석적인 자료와 정보 필요
5. 전략적 기획의 조건–도입시 고려사항
공공조직과 민간 조직의 차이_교류적 제약요인
강제성 : 법적 행정적 명령이나 법원의 판결등에 기반한 권한 행사가능 → 강제적 방법을 통한 집행이나 이해 관계자간 갈등해결수단으로도 활용 가능
영향력의 범위 : 민간조직과 비교해 영향력이 더넓고 더욱 다양한 문제를 포괄
공적감시: 공개성→ 전략적기획과정에보다더다양한고객과이해관계자참여
공공의 기대 : 시민으로부터 신뢰성, 공평성, 대응성, 정직과 책임성등의 기대부여 → 공청회, 시민참여위원회, 정책공시등을 통해 의견수렴 기회확대 필요
재원의 확보: 재화나 서비스 뿐만아니라 예산기관, 의회로 부터 부여
부처 할거주의 등 사업의 중복성, 조정의 어려움 등 존재
조직요인
변화에저항하는조직문화: 참여와개방, 실패를인정하는조직문화← 최고관리자의중요성
의식의전환및동기부여: 교육및인센티브, 성과측정, 커뮤니케이션등으로부여가능
지식의부족: 지속적인교육훈련의중요성, 벤치마킹노력
목표의다양성과모호성
권한의한계: 환경변화에대응하여전략의신속한수립과집행을위한자원동원에상당시간소요
성과에대한기대: 성과에대한명확한측정과평가의어려움
인센티브: 금전적보상보다는직업안정, 업무와역할의중요성
최고관리자의역할: 최고관리자의변동이나개인적특성의영향
6. 전략적기획의조건–성공조건
민간조직전략적기획의7가지실패요인(Mitchell, 2016)
통합의결여
전략적기획을위해서는조직과사람에대한계획과운영, 사업계획의통합이필요
전체가아닌사업중심의접근조직이작용하는방법과과정이진행되고조정되는방법, 성과와보상에대한접근필요
근시안적인사고방식및접근방식
현실에기초한미래의제한적진단
주요이해관계자의참여결여
분석적이고객관적인자료및활용의부족
비전과연계한활동에대한측정부족
최고관리자의적극적인지지와관심
참여의확대전략적기획의모든과정에이해관계자가참여
조직내다양한계층뿐만아니라외부의다양한이해관계자가참여
계선관리자의참여와결정조직의임무를규정하고, 목적과목표를설정하며, 전략을개발하는것이핵심임무조직전체의관리와통합조직의예산, 자원기획, 프로그램평가, 정보기술, 성과모니터링과성과보고활동등과통합
명확한목표설정과성과측정의수반구체적이고명확한목표의설정, 성과측정기준과지표의개발, 지속적인개선노력
하나의학습과정으로작용조직내공유의식을바탕으로자기비판과피드백을통해끊임없이학습하는것이관리의핵심
과정을중시전략적기획과정으로부터얻을수있는구성원들의전략적사고와행동을중시
행동짛짛지향및집행의중시행동지향적인계획이되기위해서계획을수립할때부터집행에대한고려필요
구성원의전략적사고뚜렷한비전과명확한목표의식, 현상에대한개방적인문제의식, 신축적인사고, 성과지향, 우선순위에의한선택과집중, 고객지향적사고등을요구
선택과집중에의한효율적추진
7. 전략적 기획의 조건–장애요인
정치적요인 : 정부프로그램은선거와정치의영향을받기때문에정치적맥락반영필요 / 의사결정과정, 리더십의영향→ 일관성, 지속성있는전략적계획수립에영향
법적, 제도적요인 : 기관이가지고있는권한의한계 / 국가정책과의연계등외부에의해설정되고영향을받는목표
상위법률등에의한형식과관리주기등에대한규정
자원적요인경제적요인: 경제성장, 국민의공공재에대한욕구, 공공지출감소등→ 정부기관에영향
재정자원: 예산기관이나국회등→ 예산확보의어려움
인적자원: 법규에귲규정된인력운용의어려움
사회문화적요인사회적가치의변화, 사회적이슈의변화, 이해관계자의다양화, 이해관계자간의갈등
개인적요인개인의습관, 안정성, 경제적동기, 도전에대한인식, 선택적정보처리행태
▷장애 요인의 극복방법(Bryson & Alston, 1996)
강력한 리더십의 행사. 최고 관리자의 기획 활동에 대한강조
적정한 시간, 예산 및 인력에 확보. 이에 기반한 기획 활동 참여 및 지원
일반시민의 반응 이외 고객욕구등에 대한 기초 연구
조직의 활동 범위, 목적 및 목표를 명확히 제시
매년 기획을 수정하고 새롭게 하며, 합리적인 의견등을 계획에 반영
참여 활성화 및 전략적 기획의 신축성 확보
▷장애요인의 극복방법(Beerman& Sharkey, 1987)
정치적 측면 : 업무에 부정적인 영향을 미치는 하위집단을 제거하거나 전환
이해관계자간 갈등해결을 위한 조직 내 법적위임이나 책무를 이용
협상을 기초로한 개방적 기획과정으로 이해 관계자의 참여 확대
감시조직과의 협력 체계 구축
조직 측면 : 성과평가의 기준과 과정의 명확화. 성과간 보상의 차등화
관리자의 지지획득을 위한 인센티브 제공
조직 내 참여를 위한 기회의 제공. 외부 시범 사례를 벤치마킹
기관의 예산 구조 및 성과 측정과의 연계
8. 전략적 기획의 조건_최고관리자의 역할
일반 관리자로서의 최고 관리자 비전의 제시자 : 조직이 나아가야 할 전략적 방향을 제시. 미래에 대한 명확한 비전을 주도적으로 제시
조직 공동문화의 형성자 : 조직의 가치와 운영원리를 명확하게 하고 이를 조직 구성원들이 공유하는 역할수행
전략적 관리시스템의 관리자 : 조직의 전략적 관리능력을 개선하고 개방하는 역할 수행
환경에 대한 감시자 : 환경에 대한 정확한 파악과 진단, 이해 관계자에 대한 인식
주요 자원의 동원자 : 전략의 형성 및 집행과정에서 필요한 인적, 물적, 정보자원의 동원
성과에 대한 감시자 : 조직목적 달성을 위한 관리수단으로서 성과 평가와 평가에 대한 인센티브 부여
비전 창조자로서의 최고관리자(Bennis & Nanus, 1985) : 최고 관리자가 지닌 조직에 대한 진단과 미래에 대한 명확한 비전, 목표 의식을 바탕으로 제시
변화주도자로서의최고관리자(Waterman, 1987): 조직의 방향 설정 및 의사결정과정 참여기회의 제시
동기부여 및 권한의 위임
정보에 대한 효과적인 관리와 혁신 문화 장려
조직 내 연대 및 신뢰, 공유 가치의 중요성 인식
안정과 변화간의 지속적인 균형 및 상호작용 추구
창조적 리더로서의 최고관리자(Knowles, 1990) : 창조성을 자극하고 보상하는 리더
지속해서 변화하는과정에 몰입하고 변화를 능숙하게 관리
9. 전략적 변화의 맥락과 과정
Step 1. 전략적기획과정을시작하고, 그에관한동의를확보
내부의 핵심적인 의사결정자나 리더에게 전반적인 전략적 기획 과정과 일정, 핵심 기획업무등에 대한 동의를 확보
핵심의사결정자를 파악하는것과 변화 노력에 관여할 인물, 집단, 유닛(units), 또는 조직을 결정 내리는 단계
준비도평가: 전략적 기획의 사전단계로서, 전략적 기획에 대한 조직의 역량수준을 파악하고, 보완이 필요한 역량을 진단 목적/기본과정 및 단계/일정/보고양식과 시기/ 전략적 변화노력에 대한 감독권한을 가진 그룹이나 위원회의 역할과 기능, 멤버십/ 전략적 기획팀의 역할과 기능, 멤버십, 전략적 변화노력을 진행하는데 필요한 자원의 투입
Step 2. 조직의 공식적·비공식적 의무사항들(Mandates)의 확인
Step 3. 이해 관계자들을 확인 및 이해하고, 조직 미션과 가치들의 개발 및 정교화
이해관계자: 조직의 관심, 자원, 결과(output) 등에 영향을 미칠수 있는 인물, 집단, 또는 단체(entity)를의미하며 이들을 성공적으로 관리하기 위해서는 중요 이해관계자들의 니즈(needs)를 그들의 기준에서 다루는 능력이 중요
조직 의미션은 공식적·비공식적 의무사항들(madnates)과 연계하여 조직의 존재 이유와 공공 가치창출을 위해 주요한 방향을 제시
미션선언(the mission statement)
Step 4. (조직의) 강점과 약점, 기회와 도전요인을 확인하기 위해 환경을 평가
조직이 현재 직면해 있는 기회요인과 도전요인(또는위협요인)을 파악하고, 이에 대한 전략적의미를 인지함
Step 5. 전략적 이슈들을 도출하고 구성(framing)
1~4단계를 통해 조직 전반에 걸쳐 영향력을 미칠 수 있는 근본적 도전이 될수있는 전략적 이슈를 도출
Step 6. 이슈를관리할전략적계획의형성
조직, 네트워크, 커뮤니티전체등을 대상으로 하는 대규모 전략
조직의 하부단위(subunits)를 대상으로 한 전략
프로그램, 서비스, 제품또는비즈니스프로세스에대한전략
인사관리, 정보기술, 재정(finance), 구매(purchasing) 등과같은기능에대한전략
Step 7. 전략적계획의검토및채택
실제집행 단계로서의 의미
Step 8. 미래를위한효과적인조직의비전확립
조직의 바람직 한상으로서, 효과적인 전략집행을 위한 가이드와 같은기능
Step 9. 효과적인실행과정의개발
채택된 전략이 적절한 시스템 내에서 시행되는 것을 의미
Step 10. 전략및전략적기획과정에대한재평가
시행된 전략 및 전략적 기획 과정을 재평가하여 피드백을 통해 다음단계의 전략적 기획을 준비
10. 전략적 과정 설계를 위한 주요 고려요소
누구를 위한 계획인가 : 커뮤니티, 조직, 조직의구성단위(unit), 프로그램, 프로젝트, 또는조직기능등
전략적 기획의 목적 : 전략적 기획을 통해 얻는 조직의 성과나 공공가치는 무엇인가
그것을 성취하기 위한 방법은 무엇인가
전략적 기획 과정의 설정 : 과거 전략적 기획에 대한 평가
목표 설정과 비전의 제시
전략적 이슈의 확인
예산, 프로세스 개선 등 조직 내 다른 개선 노력과의 정합성
조직 문화와의 조화
전략적 기획 과정을 어떻게 관리할 것인가 : 추진과정에서의 후원자, 지원자, 지지자
관리자, 내부의 옹호자, 책임관리자
전략적 기획과정은 단계별, 활동별, 업무별 세분화
프로젝트의 일정
시간과 에너지, 재정적, 정치적 자원확보와 배분
전략적 변화의 장애 요인조직에 대한 지원, 관리자 및 리더, 자원의 확보, 시기의 적절성
조직 문화, 옹호 연합, 상호 작용등
11. 성공적인 운영을 위한 핵심 요인
조직의 준비 상태의 확인 준비도 평가실시
리더십의 강화와 핵심이해관계자들의 적절한 참여
유능한 옹호자의 확보
전략적 사고와 실천, 학습을 지원받기 위한 조직차원의 이해형성
정치적 지지와 지원의 확보
효과적인 의사결정과 집행 실시
전략적 기획과정의 체계적인 설계와 효과적인 관리
