공공정책을 위한 10가지의 질문
정책집행과 정책결정 사이
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공공의 가치를 실현하기 위한 방법으로 '정책'을 선택하고 이것을 관리하는 것을 정책관리라고 한다. 정책은 공공의 성경을 띄는 순간 형평성, 효율성과 함께 비용과 편익을 생각할 수 밖에 없다. 그래서 정책학 혹은 행정학은 사회과학의 영역이다. 일정한 가설이 정책 안에 존재하고 그 가설을 실현하기 위한 아이디어가 정책대안인 '정책형성'이 된다. 정책대안 중에서 채택되는 과정을 정책결정이라고 말하고 결정된 정책을 실현하는 가운데 정책관리가 진행된다. 오늘은 대학원을 졸업하는 기념으로 공공정책을 위한 10가지 질문을 정리해보았다.
1. 공공정책에서 정치적 관리란 무엇인가?
1) 정치적 관리의 정의
현대사회를 구성하는 요소에서 '정부-시장-시민사회'는 중요한 역할을 한다. 이 모든 곳에서 정치가 일어난다. '가치의 분배를 어떻게 할 것인가'라는 형태로 말이다. 그래서 정부는 시장에서도 통용되기 때문에 정치시장이라는 용어도 정책학에서는 많이 사용한다. 물론 이것은 미국식 행태주의를 빌어온 표현이기는 하지만 신자유주의가 세계의 운영방식이 된 이상 이것을 바꾸기 위한 방식을 찾기 위해서라도 기존의 이해를 빌려오는 것은 어쩔 수 없다.
정치를 시장으로 놓고 파는 물건을 정책으로 놓는다면 정책은 다양한 다른 정책들 간의 경쟁이다. 시장에서 물건은 효용성을 얼마나 만히 주는냐하는 '편익'으로 대변된다면 정치시장에서는 정책이 얼마나 많은 사람들에게 공공의 가치를 실현하는가라는 '공공성'으로 표현된다. 따라서 정책에 있어서 정치적 관리라는 것은 그 정책에 대한 '정당성과 지지'가 필요하다는 것과 그것을 운영할 수 있는가라는 '운영역량' 그리고 여전히 공공성을 유지하는 '가치'를 가지고 있는가로 대변될 수 있다. 마크무어라는 미국의 정책학자는 그의 책 'Creating public value'에서 이러한 상황을 설명하고 있다.
2) 정치적 관리가 등장하는 배경
정치적 관리가 등장하게 된 것은 '행정이원론'과도 연결되어 있다. 정치는 결정을 하고 행정을 실행만 한다는 기존의 고전적인 구분법이 더이상 통하지 않은 사회가 된 것이다. 정책의 과정에서도 볼 수 있듯이 아무리 좋은 대안으로 제시된 정책이라도 결정이 안되거나 실행되는 과정에서 지지를 얻지 못하거나 새롭게 등장하는 상대편의 정책적 공격에 나가 떨어지거나 변화하는 환경에 적응하지 못하는 이유로 인해서 정책이 실패하게 된다. 정책의 실패는 그 자체로 끝나지 않고 정책 안에 들어 있는 가치도 함께 폐기된다는 문제가 있다. 따라서 정치적 관리라는 것은 다시 말하면 가치를 지키면서도 운영을 위한 노력을 효과적으로 하기 위한 필요에 의해서 제기되었다. 일반적인 관리 역량과는 다른 소통과 설득, 협상의 관리역량이 요구되는 것이다.
3) 정치적 관리 방법 5가지
마크무어는 정치적 관리의 전략적 삼각축으로 '정당성과 지지', '운영역량', '가치'를 제시했다. 먼저 정책이 가지고 있는 가치는 무엇을 위한 가치인가에 따라서 그 가치를 실현하기 위한 재정과 권한을 받기 위한 지지를 설계하고, 이것을 효과적으로 운영하기 위한 역량을 생각하자는 것이다. 이러한 략적 삼각축에 의해서 순서적으로는 '기업가적 옹호-정책개발관리-협상-공적숙의와 사회적 학습리더십-공공부문 마케팅과 전략적 커뮤니테이션'의 형태가 필요하다고 제시한다.
기업가적인 옹호방식으로 사람들을 설득하고 정책의 효과성을 입증하는 정책채택, 정책 내구성을 높이기 위한 끊임없는 R&D 기반의 정책개발관리, 참여자들의 이해관계를 조정해서 정책의 효과성과 형평성을 조정하는 협상단계, 정책내용을 공적으로 공유하고 깊이를 만들어가는 숙의과정을 통해서 사회적으로 학습하도록 하는 과정을 이끄는 리더십, 정리된 정책을 공공부분의 권위와 위치에서 사람들에게 알리는 것과 전략적으로 홍보와 설문조사, 인포그래픽과 광고를 만드는 과정이 이에 속한다. 현재 실행되는 정책들 중에서 성공과 실패를 이렇게 5가지로 나누어 보면 확연하게 성공과 실패를 알아볼 수 있게 된다. 이름하여 정치적관리가 잘된 정책은 성공할 수 밖에 없다.
2. 공공정책에서 행정능력은 무엇이며 왜 중요한가?
정책의 목표를 설정하고 정책수단을 결정하여 정책을 집행하는 과정에서 민주성과 능률성이라는 행정원리가 등장한다. 가장 효과적이고 효율적인 방식으로 실행하기도 해야하지만 이것을 구성원과 이해당사자들과 민주적인 의사결정과정을 거쳐야 한다는 지점을 만족시켜야 하는 것이다. 매우 어려운 작업이고 행정능력이 부족하면 정책설계와 목표도 제대로 잡을 수 없을 뿐만 아니라 정책을 집행하는데 있어서 수 많은 문제들이 생긴다. 또한 정책을 어떤 수단으로 실현한 것인가라는 정책수단결정에 있어서도 잘못된 선택을 할 수 있다. 따라서 위에서 제시한 과정을 수행하기 위해서 행정은 지적능력과 정치적 능력, 실행적 능력이 필요하다.
1) 지적능력
행정능력을 실행하기 위해서 필요한 지적능력은 전문지식과 정보, 분석력과 창의성이다. 정책은 구체적인 사안에 대한 일련의 대안이다. 따라서 정책이 해당 분야의 전문성이 없는 상태에서 코끼리 다리만지는 격일 수는 없다. 최소한 다루는 분야의 전문성이 확보되어야 하는데 지식은 정보들 가운에서 일련의 패턴을 발견하는 능력이라고 할 수 있다. 다양한 정보와 질높은 정보를 수집하고 다루는 것을 통해서 이것을 분석하고 분석한 것들을 전문지식의 관점에서 정리하여 창의적인 대안을 만드는 것이 행정능력에 필요한 지적능력이다.
전문지식, 정보, 분석능력, 창의성
2) 정치적 능력
행정은 삼권분리에 의하면 '집행'의 역할을 주로 담당한다. 또한 정치와의 관계에서 이원론적인 관점은 고전적이 되었고 이제는 소통과 신뢰를 대상으로 정책을 실현해야 한다. 행정은 간접민주주의 라인에서 선출된 대통령과 행정수반들이 책임과 권한을 가질 수 있도록 준비하며 반대로 직접민주주의의 차원에서 국민들의 참여를 통해서 책임과 권한을 가질 수 있도록 하는 부분도 필요하다. 이것은 행정이념인 민주성의 차원에서 꼭 필요한 부분이다. 또한 '정치적 시장'의 관점에서 정책의 수혜자로서 국민들이 공공서비스의 수혜자로서 주체성을 확보하고 삶의 질이 나아질 수 있는 효과성을 얻을 수 있도록 고객주의적 대응성을 확보해야 한다.
간접민주주의적 책임확보, 직접민주주의적 책임확보, 고객주의적 대응성 확보
3) 실행적 능력
정책집행을 위해서는 당연히 현장에서 정책이 실현되도록 하는 실행적 능력이 필요하다. 실행능력에는 리더십과 동기부여를 통한 국민들을 이끌고 가이드라인을 제시해주는 것과 함께 자원확보능력을 보유하는 것이 필요하다. 또한 필요한 경우 외부의 정치 및 민간 지원의 확보 능력이 필요하다.
정책과정 : 정책결정 - 정책집행
1. 정책 의제 설정단계 : 어떤 문제가 본격적인 정책문제로 다루어지는 단계, Agenda setting
2. 정책 형성 단계 : 어떤 대안들이 있는지 탐색하고 만들어 보는 단계, Policy fomulation
3. 정책 채택 단계 : 여러가지 대안들 중에서 일정기준에 의거해서 정책을 선택하는 단계, Policy adaption
4. 정책집행 단계 : 정책을 실제로 집행하는 단계, Policy Implementation
5. 정책 평가 : 실행된 정책의 장점과 단점을 평가하고 잘된 부분을 강화하고 부족한 부분을 분석해보는 단계, Policy evaluation
3. 정책유형화는 무엇이며 정책관리에서 왜 필요한가?
정책은 예측가능성을 기반으로 하는 사회과학이다. 예측이 가능하려면 경험이 축적되어 하나의 원칙으로 자리잡은 이론이 필요하며 이러한 이론을 중심으로 현실에 대입하여 문제를 해결하는 것이 '정책'이다. 정책유형화는 예측가능성을 위한 이론이다. 정책이 어떤 성격을 가졌는지에 따라서 정책에 누가 영향을 받는지에 대한 이해관계자 분석이 가능하며, 정책을 만들고 실행하는 이들이 어떤 준비를 해야하는지 미리 예상할 수 있다.
정책관리는 정책이 결정되고 실행되는 과정에서 일어나는 정치적 변수, 환경적 변수등을 관리하는 것을 의미하기 때문에 정책의 유형에 따라서 관리하는 방식을 미리 준비하고 또한 대응방식도 효과적으로 마련할 수 있다. 정책관리에서 유형화를 바탕으로 시나리오를 세우고 그에 맞는 대안을 단계별로 준비할 수 있다는 점에서 정책유형화는 매우 중요한 사항이다.
로위의 정책유형은 정책의 영향 및 정책형성관여자를 중심으로 아래와 같이 구성되었다. 로위가 정책유형화의 노력은 정치형태에 따라서 정책이 형성된다는 관점보다는 반대로 정책형태에 따라서 정치행태의 차이가 발생한다는 것을 증명하는 것이었다. 정책이 가정하고 있는 대상과 대안에 따라서 정책이 집행되는 과정에서 정치행태가 일정하게 보여진다는 것이다. 로위는 강제의 가능적용가능성과 강제의 가능성에 따라서 정책을 4단계로 구분하였다. 정책이 집행될 때 강제가 개인의 행위를 규정하는가 아니면 행위의 환경을 규정하는가에 따라서 분배정책, 규제정책에서 구성정책, 재분배 정책으로 나누어 지는 것을 볼 수 있다.
강제의 가능성이 희박한가 즉각적인가에 따라서 이익집단이 발생하여 해결해야하는가 아니면 정당차원에서 접근해야 하는가가 달라진다. 또한 개인의 행위인가 행위의 환경인가에 따라서 분배와 규제라는 개인의 행위를 제약하는 정책이 될 수도 있고 구성정책이나 재분배 정책처럼 행위의 환경을 바꾸는 정책이 될 수도 있다. 이러한 구분에 의해서 이해관계자가 달라지기 때문에 정책을 집행하는 과정에서 정치적인 행동이 달라질 수 있다. 정책을 유형화하면 이러한 변화들을 관리하여 정책을 성공시킬 수 있다.
(1) 분배정책 Distributive policies
분배정책은 특수한 대상집단에 서비스나 이익을 분배하는 정책으로, 하천이나 항만사업 홍수방지등이 이에 속한다.
(2) 규제정책 regulatory policies
수혜자의 자유재량을 확대시켜주고 정책과는 상반된 정책으로 기업규제정책, 형사정책 등이 있다.
(3) 재분배정책 redistributive policies
이것은 정부가 부나 재산, 소득, 권리 등을 사회내의 계층이나 집단 사이에 재분배하는 정책이다. 누진과세정책이나 사회보장정책을 말한다.
(4) 구성정책 constituent policies
구성정책이란 정부기관의 신설 및 변경이라든가 선거구의 조정 등과 같이 정부기구의 구조와 기능상의 변화를 목적으로 하는 정책들을 말한다.
4. 정책관리에서 행동경제학은 왜 중요한가?
정책은 기본적으로 인간을 대상으로 한다. 인간 중에서도 일정한 신분과 정체성을 가진 집단을 정책대상으로 삼아서 그들의 욕구와 문제를 분석하고 그것을 해결하기 위해서 정책을 만들고 집행한다. 인간을 다양하게 규정하지만 행정이론에서 능률성과 민주성으로 구분하는 것으로 볼 때 인간은 호모사피엔스이면서도 호모이코노미쿠스이다. 합리성을 가진 존재이면서도 평등함에 기초한 민주성을 가진 존재이다. 경제적 주체로 조금 더 프레임을 좁혀 보면 경제학에서 '인간은 합리적 선택을 하는 존재'이다. 자원은 희소적이고 인간은 합리적이기 때문에 가장 효과적이고 효율적인 선택을 할 것이라는 고전경제학의 전제가 있었다.
문제는 1970년대이후부터 불완전한 시장에 대한 '시장실패'로써 나타나는 정보의 비대칭성과 외부효과에 따른 새로운 변수의 등장, 규모의 경제가 일어나면서 예측가능성의 애매모호함이었다. 이에 따라서 개인들의 합리적인 선택과 소비는 오히려 자신들에게 해로운 선택이 되기도 했으며 예측했던 것들이 자신의 의도와 예상과 다르게 빗나가는 결과를 가져온 것이다. 더욱이 1990년에 이후에는 세계적으로 포스트모더니즘이 확산되면서 경제주체들이 합리적이지 않은 경향을 보여왔다. 자신의 감정과 욕구에 따라서 비합리적인 선택을 한다던가 혹은 주변사람의 영향을 받아서 충동적으로 소비를 하거나 어떤 조건에서는 일정하게 편향을 보이게 된 것이다.
이러한 흐름에 따라서 정책을 능률적으로 실현하면서도 민주적으로 소통해야하는 정책관리 차원에서는 다른 차원의 접근이 필요했다. 바로 사람들의 행동을 분석해서 그것에 맞게 정책을 집행하고 관리하는 행동경제학적인 접근이었다. 우리에게는 넛지로 알려진 선스타인의 책은 행동경제학을 정책관리에 도입한 대표적인 사례라고 할 수 있다. 옆구리를 슬찍 찌른다는 뜻의 넛지는 어떤 목적을 가진 사람이 이를 강요하지 않고 부드러운 개입을 통해서 타인의 선택을 유도하는 것을 뜻한다. 마찬가지로 정책을 집행할 때 사람들에게 강제적으로 명령하는 것은 민주성을 위반할 뿐 아니라 수 많은 저항이 발생하기 때문에 행동경제학적인 관점에서 넛지가 필요하다.
공공가치의 실현을 위해서 공공정책이 효과적으로 실현될 수 있도록 넛지를 사용하는 것이다. 일면 선택을 설계하고 자유주의적 개입주의를 실현하는 것이다. 사람들이 자유롭게 자신이 원하는 것을 선택하면서도 정책이 추구하는 목표를 달성하는 것이다. 정책관리에서 행동경제학적인 관점에서의 접근은 그 동안 발생한 이익집단의 반발이나 이해관계자들의 불만을 넘어서 국민들이 경험하게 되는 정책의 효과성과 지지도가 확연하게 달라지는 것으로 필요성을 증명하고 있다.
5. 정책성공이라고 부를려면 어떤 기준이 필요한가?
일년에서 수백가지의 정책들이 제시되고 실현된다. 정책에는 당연히 예산과 집행인원, 대상과 효과를 생각해볼 수 밖에 없다. 사회과학의 측면에서 정책성공을 다루려면 일정한 이론에 근거한 '프레임워크'가 필요하다. 정책학에서 가장 많이 알려진 정책성공policy success에 관한 프레임워크는 2010년에 제시된 Marsh & McConnell (2010) 의 제안이다. 마쉬와 맥코넬은 3가지의 차원dimension을 제공했고 그에 따른 성공지표로서 7가지의 제시한다. 이에 따라 결론적으로 성공의 스펙트럼은 '정책성공-회복탄력성-갈등적성공-불안정한성공-정책실패'로 나누어 진다.
1) 프로세스 차원
정당성 : 정책은 절차와 목표에 있어서 정당성을 가지고 있는가?
입법화 : 정책은 입법화에 성공했는가? 그 과정에서 목표와 수단, 대상이 달라지지는 않았는가?
정치적 지속가능성 : 정책은 충분한 지지세력이 있는가? 정치적으로 지속할 수 있는 연합이 형성되어 있는가?
혁신과 영향 : 정책은 대안으로서 문제를 혁신적으로 해결하고 효과를 만들어내는가?
2) 프로그램 차원
실행적 측면 : 정책이 목표에 맞게 집행되었는가?
성과 : 결과중심의 사고에서 볼 때 의도한 결과를 달성했는가?
자원 : 정책을 집행하는데 있어서 자원이 올바르게 사용되었는가? 효과적인가 효율적인가?
정책대상 : 정책의 목표에 맞게 정책대상에게 효능감ㅇ르 주고 도움이 되었는가?
3) 정치적 차원
정책의 추진이 정부에 어떤 영향을 미쳤는가? 정부의 지지도를 올렸는가? 선거에 도움이 되는가?
6. 공공정책에서 내적타당성을 위협하는 요소는 무엇인가?
내적 타당성은 연구설계를 할 때 변수들 간의 연결성이 올바른가이다. 다시 말하면 독립변수가 종속변수에 영향을 주었는가? 외생변수나 매개변수가 발생해서 그렇게 된 것은 아닌가?등등의 보는 것이다. 정책영역으로 들어가보자. '이 연구설계를 통해서 우리가 확인하려고 하는 정책의 효과를 파악할 수 있는가?'와 같은 질문을 할 수 있다. 다시 말하면 연구 내에서 원인과 결과를 파악할 수 있으며, 그 따른 효과를 측정할 수 있는가?를 생각해 보는 것이다. 단순히 연구만을 이렇게 보는 것이 아니라 공공정책에 있어서도 정책이 내적타당성을 담보할이러한 내적타당성을 낮추는 요인들은 다음과 같다.
1) 역사효과 historicism
사전사후비교법을 써 보면 t1시점에서 사전결과값이 정책이 집행된 t0시점 이후 t2시점에서 효과를 발생했는가를 살펴보는 것이다. 보통은 이런 부분을 역사속에서 분석할 때 주로 쓰인다. 역사효과라는 것이 있는데 일정한 '역사적 사건'이 다시 발생하지 않기 때문에 비교대상이 없는 것이 '내적타당성'을 분석하는데 힘들어지기도 한다.
2) 성숙효과 maturitism
성숙효과maturitism가 있다. 시간이 지나면서 자연적으로 변화되어서 타당성을 분석할 수 없는 때이다. 의약품의 경우 자연적으로 낫는 것인지 아니면 감기약을 먹어서 나은 것인지 알수 없다. 군대다녀온 남자들이 철이 들었다고 할때 그것이 군대때문인지 나이를 먹어서인지 인과관계를 알 수 없다. 시간이 지나면서 자연스럽게 변화가 일어나는 것은 성숙효과 때문에 내적타당성을 확인하기 어렵다. 이것을 구분하기 힘들기 때문에 성숙효과가 있는 연구는 내적타당성이 낮을 수 밖에 없다. 내적타당성 설계는 성숙효과, 역사효과 등등의 변수로 인해서 내적타당성이 낮아질 수 있고, 이것은 정책을 보면 더욱 뚜렸하다.
3) 테스트효과 testing / 검사효과
보통은 효과를 체크하기 위해서 테스트를 진행한다. 그런 문제는 테스트의 낮이도가 일정한가이다. 또한 테스트를 통해서 의지와 노력이 함께 포함되어 버린다. 테스트를 한다는 것 때문에 효과가 달라지는 것이다. 그래서 보통은 '실험'을 인지하지 못하도록, '테스트'를 인지하지 못하도록 만드는 것이 중요하다.
4) 도구효과 instrumentation / 측정수단 효과
도구효과는 측정하는 사람이나 도구를 바꿀 때 다른 결과가 나오는 것을 말한다. 보통 체중을 집에서 재면 어느정도가 나오는데, 다른 곳에서 재면 몸무게가 느는 것이다. 도구가 다르니깐 내적타당성이 달라지는 것이다. 또한 측정하는 사람의 스킬이나 태도, 능력에 따라서 결과가 달라질 수도 있는 것이다.
5) 인공회귀 regression artifact / 회귀효과
어떤 변화 속에서 특이한 점(아웃라이어)가 발생했는데 어느 변수가 회귀하게 만들었는지 알 수 없는 것을 말한다. 성적이 좋던 학생이 갑짜기 성적이 안 좋아져서 과외를 했는데 성적이 올랐다면 이것은 과외 때문인가? 아니면 학생이 실수한 것을 만회한 것인가? 보통 시정을 운영할 때 어떤 문제가 생기면 여론이 좋지 않게 되는데, 이 때 문제해결을 하려고 공무원들이 활동을
6) 선발효과 selection bias / 선택편의 효과
비교군과 실험군이 원래부터 다른 집단이었을 가능성이 높다. 좋은 효과가 나타나는 것은 결국 좋은 효과를 나타낼 수 있는 사람들을 선발했기 때문이다. 그러니 선발하는 데서 부터 효과가 이미 예상이 되는 것을 말한다. 또한 선택편의는 우리를 매우 오판하도록 이끌어갈 수 있는 문제가 발생하기 때문에 잘 염두해 두어야 한다.
7) 실험대상 망실율 experimental mortality / 상실효과
처음 실험을 설계하고 진행할 때와 결과를 얻을 때 경험하는 실험 손실효과가 달라지는 것을 말한다. 처음에 300명을 실험군으로 진행했다가 나중에 결과를 측정할 때 30명이 손실되었다면 효과성을 측정하기가 힘들어 진다는 것이다. 따라서 이러한 자료의 왜곡에 대해서 분석할 때 어떤 일정한 이유가 있는지를 확인해보는 것이 매우 중요하다고 할 수 있다. 변호사 시험을 본다고 할 때 로스쿨에서 졸업시험을 변호사시험만큼 어렵게 낸다고 하면 졸업을 한 사람들은 대부분 변호사 시험을 통과할 가능성이 커지기 때문이다. 실험집단 망실에 가깝다.
7. 공공정책에서 정책효과를 어떻게 유형화할 수 있는가?
정책의 효과를 분류해보자. 먼저는 주요한 효과가 있다. 또한 이것과 다르게 의도하지 않았지만 효과가 나타나는 것이 부수효과이다. 보통은 약물복용에서 말하는 사이드이펙트가 이것이다. 이러한 요소들을 정리해보면 다음과 같다.
1) 주효과 : 주효과는 main effect이다. 이것은 항상 긍정적이다.
2) 부수효과 : 부수효과는 side effect이고 긍정적인 것과, 부정적인 것, 의도적, 비의도적으로 나누어진다.
3) 긍정효과 : 긍정효과는 positive effect이다.
4) 부정효과 : 부정효과는 negative effect이다.
5) 의도한 효과 : 의도한 효과는 intended effect이다.
6) 의도하지 않은 효과 : 의도하지 않은 효과는 unintended effect이다.
7) 역효과 : 역효과는 adverse effect라고 한다. 의도한 것과 반대로 효과가 나타나는 것이다.
8) 무효과 : 집행했지만 문제에 아무런 영향이 없는 것을 무효과null effect라고 한다.
9) 예상한 효과 : 예상한 효과는 forecasted effect이다.
10) 예상하지 못한 효과 : non-forecasted effect이다.
8. 공공정책에서 논리모형은 어떻게 사용되는가?
논리모형(Logic Model)은 사업활동을 특정한 목표를 달성하기 위한 투입, 전환, 산 출 및 결과의 단계로 파악하고, 이들 간의 논리적 인과관계를 파악·설정하고 활용하여 사업의 경제성, 능률성 및 효과성의 3E를 극대화시키려는 실용적인 논리적 틀 또는 관점 이라고 할 수 있다. 논리모형은 투입, 활동, 산출, 결과라는 과정에서 각각 정책적으로 볼 때는 정책을 집행하기 예산과 인원이 얼마나 투입되었는지, 실제로 정책활동은 어떤것들을 하는지 그 과정에서 발생하는 산출물은 무엇인지, 산출물로 인해서 어떤 결과를 가지고 오는지에 대한 일련의 과정이다. 공공정책에서는 논리모형을 통해서 정책의 집행과정에서 효과성을 입증할 수 있게 된다.
9. 공공정책에서 비용편익분석은 어떻게 작동하는가?
공공정책은 공공의 가치를 높이기 위해서 국가예산을 사용하기 때문에 비용대비 편익분석이 매우 중요한 요소가 된다. 특히 대규모로 집행되는 간척사업이나 개발사업의 경우에는 예비타당성 조사를 통해서 합리적으로 설계된 정책이 실행되는지를 파악한다. 물론 비용편익분석은 비용대피 편익을 숫자로 파악한다는 점에서 가각 장점과 단점을 가지고 있다. 장점을 잘 살리고 단점을 잘 보완하는 과정에서 공공정책은 그 자체로 능률성을 담보하고 민주적인 결정을 내리는 자원들을 더 많이 만들 수 있게 된다.
1) 비용편익 분석의 장점
비용이나 편익이 모두 공동단위인 화폐로 측정되기 때문에 간단하게 비교해 볼 수 있다.
하나의 정책이나 프로그램의 범위를 어 사회전체의 후생과 연결해서 생각해볼 수 있다.
편익의 순효율성이 화폐단위로 표현되기 때문에 다른 프로그램과 상호 비교가 가능하다.
경제적 효율성에 있어서 의사결정에 필요한 정보를 많이 제공한다.
보이지 않은 것들을 보이는 가치로 환산하여 다양한 고려사항을 시각화할 수 있다.
2) 비용편익 분석의 단점
경제적 효율성에 대한 강조가 배타적으로 다루어지기 때문에 형평성이나 민주성 같은 다른 가치들은 의미가 없어질 수 있다.
화폐가치의 상대적인 부분은 간과되기 싶다. 정책에서 다루는 화폐의 가치와 환산기준이 가중치에 있어서 사람마다 다르다는 부분을 간과할 수 있다.
시장가격으로 측정할 수 없는 잠재가격이 대부분 추정치이기 때문에 합리적이라는 장점이 단점이 되기도 한다.
환경성과 같이 미래 가치에 대한 부분을 추정치로 둘 때 많은 변수들을 예상하여 비용이나 편익으로 둘 수 없다.
순현재가치의 문제점, 할인율의 문제, 내부수익률의 문제가 발생한다. 어디까지나 추정치이기 때문이다. 현재의 1만원과 사업이 끝나고 나서 1만원의 가치를 측정하기 어렵다. 순현재가치는 그 자체로 할인율과 연동되지만 수 많은 변수가 개입한다.
편익비용분석이란
정책이나 사업을 진행할 때 들어간 비용대비 얼마나 이익이 생겼는지를 알아보는 것이다. 비용편익의 핵심은 사업이나 정책이 진행될 때 인풋 과정도 아웃풋도 모두 '화폐가치'로 정리하는다는 것에 있다. 따라서 비용편익분석은 그 자체로는 매우 합리적이고 타당한 것 같지만 효과나 다른 변수들의 의미를 찾는데 있어서는 어느정도 한계가 있다는 것이다. 비용편익분석을 하는데는 인프라 구축이나 무생물, 건물, 자연 등등 사람과 관련되지 않은 것들에 유효하지만 사람들에게 영향을 미치는 것은 그 자체로 파악하기 힘들고 내면에서 편익을 계산하기 힘들기 때문에 비용편익 분석이 힘들어 진다. 이런경우 굳이 해야 한다면, 비용편익 분석은 가중치를 계산할 수 있다는 것이다.
비용편익분석과 비용효과분석
비용편익 분석이 있고 비용효과effective분석이 있다. 비용편익분석은 편익을 비용cost으로 바꾼 것이다. 효과분석은 다양한 단위로 나타며 비교집단에 의해서 효과를 분석해야 할 경우이다. 문제는 다양한 효과들이 발생하기 때문에 이것을 비교하기 위해서는 하나의 가치 기준인 '비용'으로 바꿀 수 있다. 편익을 비용으로 바꾸면 다양한 변수들을 하나로 만들 수 있다. 만약에 소방관 1명을 고용하면 1번에 5명을 구할 수 있다면 이것은 비용효과분석이 가능하다. 그러나 댐을 건설했을 때 경제적 효과는 무엇인가?라고 물어볼 때는 다양한 변수들 때문에 비교가 불가능하다. 왜냐하면 땜을 건설하면 환경이 바뀌고, 기후가 바뀌고, 주민들의 삶의 질이 달라지며 자전거 도로가 생기고 댐의 운여에 따른 효과가 달라지기 때문이다. 그래서 화폐가치로 환산해서 비용편익분석을 하는 것이 오히려 간편할 수 있다.
화폐가치로 환산_환경/시간/생명
그렇다면 문제는 화폐가치로 어떻게 환산할 것인가이다. 만족도 같은 경우는 비용효과분석이 더 적합한데 새만금 사업이나 재개발사업같은 경우 '환경'에 관련된 부분은 생물다양성부터 시작해서 관광지로서의 비용, 정화기능, 생산물 등등 고려할 것들이 매우 많아진다. 따라서 보존가치, 관광가치 등등 화폐가치로 바꾸는 것에 있어서 어려운 부분이 많다.
새만금 사업의 경우 시민단체와 정부에서 비용편익분석을 한 결과가 다르다. 문제는 '가치'를 어떻게 산정하고 어떤 방식으로 바라볼 것인가?이다. 바라보는 가치에 따라서 편익을 화폐로 바꾸는 부분이 달라지는 것이다. 마찬가지로 생명에 관련된 부분은 시장에서 거래되지 않은 가치이기 때문에 화폐가치로 바꾸는 것이 힘들다. 또한 시간에 대한 부분도 환산할 수 없게 된다.
비용과 편익을 계산하기
Willingness to pay라는 지불의사법을 사용해서 사람들에게 설문조사를 할 수 있다. 자연환경을 보호한다고 할 때 얼마까지 세금으로 낼 수 있을까? 또한 생명가치에 있어서는 에어백을 고를 때 얼마까지 지불할 의사가 있는가? 이렇게 계산할 수 있는 것이다. 그래서 가능하면 편익분석은 추정치이기 때문에 비용효과분석을 할 수 있으면 하는 것이 좋다.
또한 시간의 관점에 있어서 '구간'설정이 매우 중요하다. 구간설정은 일정한 구간 안에서 점추정을 해서 두개 혹은 3개를 비교해보는 방식으로 해야 하는 것이다. 또한 비용편익을 할 때는 범위가 중요하다. 일정한 범위 안에서 '편익'은 안나타날 수도 있지만 효과는 나타날 수 있으며, 반대로 효과는 나타나지만 편익은 안나타날 수 있기 때문이다. 둘다 물론 안타나다가 시간이 지나면 효과가 나타나기도 한다.
따라서 구간에서 나오는 연차별 편익을 계산하는 방법은 모든 것을 더하는 것이 아니라 할인율을 적용하는 것이다. 현재시점에서 가장 가치가 높은 것을 할인율discount rate을 적게 적용하는 것이다. 미래가치와 현재가치를 볼 때 미래가치를 기준으로 미래가치를 할인하는 것이다. 미래가치와 현재가치의 차이는 '안정된 사회'일 수록 할인율이 떨어진다고 볼 수 있다. 다시 말하면 미래가 불안정할 수록 미래가치는 할인율이 커지고 현재가치가 가중치가 붙는다는 것이다.
할인율은 미래에 사용할 가치를 오늘 사용할 때 얼마의 가치를 갖는가이다
새만금사업과 편익과 비용 비교비용편익분석은 편익항목과 비용항목을 위와 같이 구분해 놓고 서로 미래가치대비 현재가치를 따지는 방법으로 계산해 볼 수 있다. 근데 문제는 이것이 딱 떨어지는 부분이 아니라는 것이다. 결국 가치의 문제로 돌아볼 수 밖에 없다.
10. 공공정책에서 형평성은 어떻게 구분되는가?
문제는 다음과 같다. "정책문제는 거울로 보는 것과 흐릿하다: 정책문제의 모호성과 진단과 처방의 연결성" 데보라 스톤의 '정치적 패러독스'를 통해서 정책분석의 역설과 모호성에 대해서 알아보자. 특히 형평성을 정의하는 그녀의 논리는 매우 합리적이다.
정책목표와 형평성
정책목표라는 것은 목표 자체이기도 하지만 무엇이 문제인지를 설정하는 것이기도 하다. 이 중에서 가장 중요한 것 중에 하나는 '형평성'equity이다. 물론 경제성장의 단계에서는 형평성보다는 확장성이나 성장이 핵심적인 정책목표가 될 수도 있을 것이다. 그러나 지금 현재 한국상황에서는 형평성이 매우 중요한 정책목표이자 문제가 된다.
형평성은 그러나 상황에 따라서 매우 다른 뜻으로 사용하고 있다. 그것은 크게 보면 형평성은 Equity, Efficiency, Security, Liberty이다. 생각해보자. 케이크가 있는데 모두가 나누어 먹을려고 한다. 그럼 어떤 방법으로 나누어야 할까? 형평성의 관점에서는 차별을 합리적을 할 수 있는 것이다. 차별이라는 개념보다는 합리적인 배분 방식이라고 할 수 있다.
형평성의 종류
데보라 스톤은 그의 저서 '정치적 패러독스'에서 형평성을 이야기한다. 스톤이 말하는 형평성의 종류는 다음과 같이 8가지의 방법이 있다.
1. Equal slices but unequal invitations
2. Unequal slices for unequal ranks but equal slices for equal ranks
3. Unequal slices but equal blocks
4. Unequal slices but equal meals
5. Unequal slices but equal value to recipients
6. Unequal slices but equal starting resources
7. Unequal slices but equal statistical changes
8. Unequal slices but equal votes
그렇다면 이제 케이크를 다음과 같이 8가지 방법으로 나누어 보자. 과연 어떤 방식으로 형평성을 유지하고 발전시킬 수 있는지를 알아보자.
1) Equal slices but unequal invitations
일단 먹는 사람들은 모두 동일한 케이크를 먹을 수 있다. 그러나 이것은 초대받은 사람만 그럴 수 있는 것이다. 일정한 기준을 만들고 그 기준에 통과된 사람들에게는 정책이 형평성있게 적용되는 것을 말한다. 이것은 대부분 정책이 가지고 있는 정책대상과의 관계이다. 65세 이상의 노인분들께 무임승차를 인정하는 것은 보통 여기에 포함된다. 그런데 어떤 논리를 만드는가에 따라서 속하는 것이 달라진다.
2) Unequl slices for unequal ranks but equal slices for equal ranks
두번째 경우는 평등하지 않은 조각을 다른 지위에 있는 사람들에게 주지만, 같은 지위에 있는 사람들에게는 같은 조작을 주는 것이다. 그러니까 그룹핑, 계층화, 범주화가 되어 있는 곳에서는 동일하게 케이크를 받고 그 외의 범주는 다르게 주는 것이다. 이것도 정책대상에 있어서는 매우 많이 사용하는 분류법이기도 하다.
3) Unequal slices but equal blocks
세번째는 똑같은 크기의 조각을 주지는 않지만 동일한 장벽을, 제한을 두는 것이다. 따라서 장벽을 넘어서는 사람들은 케이크를 먹을 수 있고, 장벽을 넘지 못한 사람은 케이크를 먹을 수 없게 된다. 제한은 동일하고 결과는 모두 다를 수 있다는 것이다.
4) Unequal slices but equal meals
이 경우는 전체 식사의 칼로리를 맞추어 주는 것이다. 케이크는 동일하게 먹지 못했지만, 그 후에 나오는 코스 요리에서 식사는 동일하게 맞추어 주는 것이다. 일단은 케이크를 먹고 싶은데로 먹고 케이크를 못 먹은 사람은 배가 부를 때까지 추가로 먹을 음식을 제공하는 것이다.
이러한 형평성의 개념은 '독립유공자 자녀 특별전형'과 같은 정책이다. 물론 논리성을 갖기 위해서는 유공'이라는 것을 정의해야 한다. 그러나 어느정도 사회에서 사람들이 공유하는 '독립'의 효과와 중요성이 인정되기 때문에 유공자들에게는 그 당시에는 국민으로서의 당연히 받아야 하는 것을 못받았기 때문에 추후에 자녀들에게 전해주는 것을 볼 수 있다. 여기서 핵심은 유공자 자녀에게 준다는 것이다. 만약 국가유공자라서 연금을 받는다고 하면 첫 번째 케이스가 되는 것이다.
또한 지연인재 전형과 같은 경우, 지역인재 쿼터에 의해서 지역에 살고 있는 학생들에게 혜택을 주는 것이다. 여기서 핵심은 과거에 누리지 못한 혜택을 지금 누리게 해주는 것이다. 공공구매에 있어서도 사회적기업, 장애인 기업, 여성 사장 기업 등등이 가점을 받게 되는 것을 볼 수 있다. meal에 관한 정의는 아무래도 역사적으로 한 세대 전에 있었던 일들을 보상하는 개념으로 보면 이해가 쉬울 것이다.
5) Unequal slices but equal value to recipients
조각을 불평등하지만 평등한 가치를 부여받는 것을 말한다. 케익을 좋아하는 사람이 있고 별로 좋아하지 않은 사람이 있는데 어쨌든 동일한 가치를 느끼게 하는 것이다. 불공평한 것 같지만 사람들의 선호는 다르다는 것을 제공한다.
6) Unequal slices but equal starting resources
다음으로는 동일한 포크를 받았기 때문에 기회는 평등하지만 결과는 스스로 책임져야 한다. 우리나라 교육제도가 이것과 같다. 모든 사람이 똑같은 상황 속에 놓여 있는데 성취가 달라지는 것은 개인의 성취, 노력에 달려 있다고 말하는 것이 바로 이것이다. 여기서 핵심은 똑같은 출발선이라는 것이다. 과정이 공정하면 차별이 합리적일 수 있다는 것이다. 미국의 sat와 같다. 이것은 미국의 적성검사인데, 공교육을 충실히 받으면 점수를 받을 수 있다가 된다. 그러나 최근에는 이들이 똑같이 시작하지 않는 것이 드러나면서 공정성, 형평성의 문제가 드러나고 있다.
7) Unequal slices but equal statistical changes
다 같은 확율로 먹게 되지만 모두가 주사위를 던지는 것이다. 그러니깐 확율은 같은데 주사위의 결과에 따라서 달라진다. 따라서 결과적으로는 형평성은 없다. 그러니깐 복불복인 것이다. 부동산 청약이 바로 여기에 근거해 있다. 확율이 문제가 있을 때 형평성에 어긋난다고 말하는 것이다. 이번에 LH공사 문제가 바로 이것이다.
8) Unequal slices but equal votes
이것은 모든 사람들에게 표를 주고 그것을 투표를 해서 케이크를 주는 것이다. 이것도 역시 케이크를 형평성있게 나누는 것이다.
