한국행정부의 재정구조는 어떻게 발전했나?

광복 후부터 문재인정부까지

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역사적 제도주의 관점에서 경로의존성, 조세제도, 관료제와 같은 부분들이 확립되어 가는 부분이 국가형성의 중요한 부분이었다고 보면 국가가 만들어지는 과정에서 '제도적 지층화'는 당연할 수 밖에 없다. 그 이야기는 지금 우리가 정부로부터 받고 있는 대부분의 제도들이 다양한 출처와 배경에 의해서 만들어졌다는 것을 의미하며, 주도적인 정치적 세력들의 활동의 결과라고도 볼 수 있는 것이다. 합리적 선택 제도주의와 다른 부분은 바로 '그 당시에 모인 사람들이 합리적인 판단을 한 결과'라고 보는 부분과 다르게 '합리적인 판단을 할 수는 있으나 그 당신의 맥락안에서, 제도적 층화 안에서 만들어진다'라고 할 수 있다.

오늘은 이러한 역사적 제도주의의 관점에서 한국정부의 재정은 어떻게 발전했는지 살펴보자.

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한국 관료제는 어떻게 발전했나?

재정을 변화시키는 것은 무엇인가?

중대한 전환점, 경로의존성, 정책선택

역사적인 상황에서 '중대한 전환점'이 발생하기도 하고 그렇게 결정된 경로가 계속해서 방향을 제시하는 경로의존성과 엘리트들의 전략적 선택의 상호작용으로 재정은 진화했다고 볼 수 있다. 특정시기의 국가와 사회의 관계는 사회집단 간 관계 속에서 특정 시점의 문제를 해결하기 위한 수단으로서 재정의 모습과 이를 뒷받침하기 위한 재정제도가 형성되었다. 특정시기의 재정과 제도는 당연히 당면한 문제해결이 목적이었고, 의도하지 않았던 문제가 치고들어오면서 상황이 바뀐다. 이러한 문제를 해결하기 위한 과정에서 재정활동과 재정제도의 구체적인 모습이 형성되는 것이다. 해결하는 과정에서 만들어지는 재정제도는 '정책유산'이 되어서 경로의존성을 가지게 되고, 여기에 또 새로운 상황과 새로운 문제가 등장하게 되면서 순환되는 것이다.

정부형성과 원조는 어떤 관계가 있는가?

한국전쟁이후 정부는 당연히 경제적인 복구에 힘쓸 수 밖에 없었다. 구호와 재건이 정부형성 당시 가장 중요한 재정의 과제였다. 1954년에는 GNP대비 정부지출은 20.2%였다가 1960년에는 29.2%로 바뀌게 된다. 정부의 예산이 어마어마하게 팽창한 것이다. 수입대체산업이 발전하게 된 것은 한국전쟁 이후에 부족한 생필품을 제공하기 위함이었다. 1953년부터 1961년 사이에 경제원조는 한국 GNP의 8%를 차지했고 총수입의 75%, 총고정자본의 80%를 형성하였다.

원조의 의존해서 생필품을 조달받았다

재밌는 사실은 이 당시 재정의 안정은 미국에게 있어서 '한국의 민주화와 공산화 방지'였다. 그러나 대부분의 원조는 '생필품 원조'였기 때문에 한국에 들어온 대량의 원조품은 시장에 팔려서 정부 수입이 되었는데 이것이 바로 '대충자금회계'였다. 1954년부터 1961년까지 재정수입의 49.5%, 국방예산의 2/3이나 차지했다.

원조의 도입과 배분에 대해서 알려지지 않은 사실은 미국과 이승만정부의 갈등이 어마어마했다는 것이다. 한미갈등은 1950년대 재정구조를 형성하게 되었다. 미국은 자생적인 경제를 건설하여 원조를 감축하려고 했기 때문에 시장기제의 자유로운 작동과 안정화정책, 균형재정의 달성을 추진할 수 밖에 없았다. 그러나 이승만정부는 원조수입의 극대화와 원조 배분과정에 대한 통제를 통해서 재정을 안정화시키려고 했다. 따라서 재정불균형과 금융불균형이었다. 금융기관의 융자액이 약 18%만을 저축성 예금이 충당할 만큼 재정적자가 정부지출의 52.9%나 되었다.

1950년데 가장 중요한 동시에 모순적인 특징은 원조에 기반하면서도 재정과 금융불균형이 일어난다. 특히 미국의 국제수지의 문제가 생기면서 1957부터 미국원조가 감소하기 시작했다. 미국은 이러한 자국의 문제를 기반으로 한국의 재정안정계획을 새우고 통화팽창억제와 재정적자의 축소를 강요했다.

독재시기 재정은 어땠나?

박정희 정부는 516군사쿠테다 직후에만 하더라도 정부의 경제정책을 수입대체산업을 심화시켰는데, 스스로의 정당성을 확보하기 위해서 기존의 정책을 유지했다. 수입대체 산업화를 심화시키면서 북한과의 체제경쟁을 강화시켰다. 그러나 1957년 이후 미국원조가 줄어들면서 재원이 부족하게 되었고 중앙은행에서 화폐를 발행하여 팽청정책을 시행했다. 당연히 악성 인플레이션이 발생했다. 미국의 압력은 인플레이션과 외환보유가가 격감하면서 경제정책의 대전환이 일어나면서 수칠지향 산업화로 전환하였다.

내자동원에 대한 처음으로 관심을 가지면서 1964년 이후에는 내국세 수입의 극격한 증가가 일어났다. 조세구조나 세율의 변화가 아니라 세무행정의 변화가 일어난 것이다. 이에 맞춰서 1966년에 박정희의 최측근이 국세청이 설립된 후 국세청장이 되었다. 이에 따라서 내국세와 과세개혁을 이루면서 조세수입이 연평균 41.4%까지 증가하는 것을 볼 수 있다. 물론 경제성장이 아니라 국세청에서 세율을 정해주고 민간과 가계에서 조세를 부담시킨 것이다. 다시 말하면 조세수입과 개인소득세와 법인세를 세수증가로 잡은 것이다. 따라서 1965년에는 29.9%에서 1971년에는 36.3%가 된다. 또한 대충자금도 세입대비 수입은 1963년에 34.7%에서 1971년 2.2%로 줄어들게 된다.

https://www.hankyung.com/economy/article/2018081014251

"빚 때문에 다 죽겠소" 기업들 읍소에… 보다 못한 박정희, 초법적 사채 동결

수출지향 산업화에 따른 재정의 변화

독재시기에 민간에 의한 서비스 공급과 민간지출은 private expenditures for private services라고한다. 이것은 예를 들면 초등학교까지만 정부지출로 하고 나머지는 의무교육이기는 하지만 민간이 알아서 하도록 하는 것이다. 다시 말하면 등록금, 육성회비등을 통해서 학교를 운영하도록 하는 것이다. 그렇게 쌓였던 사회지출 혹은 교육비 지출 등 정부가 원래 해야했던 지출이 지금까지도 '과다지출'이라는 조세저항의 원인이 되는 것이다. 역사적인 중대한 사건들이 경로의존성을 만드는 것이다. 현재 민간에 넘어가 있는 교육부담은 사실 경로의존의 결과였고 문제인 정부는 이것을 뒤집을 수 있는 시간이 너무 짧다고 볼 수도 있다. 보통 30년정도는 운영되어야 하나의 제도가 바뀐다고 볼 수 있다.

1970년대 초반에는 재정적자가 급증하면서 정부지출의 약 22.5%를 국내외 차입에 의존하였다. 따라서 재정적자는 GNP대비 4.6%였다. 민간기업의 재무구조도 악화되면서 특혜금융이 존재했고 규모의 팽창과 외형적 수출이 신장되는 계기가 되었다. 제조업에서 부채비율은 1965년에는 93.7%에서 1971년에는 394.2%로 증가하게 되었다. 외자도입으로 1969년에는 90개였는데 1971년에는 200개의 기업이 된다. 총자본에 대한 기업의 평균이윤율이 1962년에는 9.09%에서 1968년에는 5.33%, 1971년에는 0.89%로 바뀌게 된다. 이러한 상황에서 정부는 8.3조치를 내려서 사체를 동결시킨다. 기업의 총부채가 통화량의 80%가 된다.

https://news.joins.com/article/20390913

44년전 그날, 8·3조치는 아직 끝나지 않았다

중화학 공업화와 재정

수출산업에 대한 무차별적인 지원이 일어났다. 전략적으로 산업에 있어서 중화학공업을 지원했고 재정과 금융에 있어서 집중적으로 지원하였다. 닉슨독트린에 의해서 미군이 철수하면서 자주국방과 방위산업이 육성되었다. 516군사 쿠테타 직후 부국강병, 북한과의 체제경쟁은 수입대체 산업화를 심화시켰다. 군사적인 고려에 있어서 비교우위를 만들어내기 위해서 산업별 자급률에 대한 강조를 했다. 당연히 결과적으로 경제적 합리성이 무시되었다. 이 당시 과잉투자와 과잉시설의 문제가 발생한다.

중화학공업화에 따라서 조세정책이 바뀌게 된다. 1970년대에는 내자동원화가 강화되면서 민간투자의 촉진이 일어났다. 조세부담률은 1971년 14.4%에서 1973년에는 12.9%가 된다. 법인세와 내국세는 1971년에는 15.9%에서 1973년에 11.3%로 떨어진다.

중화학공업화는 내자동원과 민간투자 활성화가 일어나면서 조세부담률이 1973년 12.0%에서 1979년 16.9%가 되었다. 간접세중심의 조세체계가 고착화되었고 지금까지도 이어진다. 이러한 상황에서 간접세대비 내국세는 1970년에 49.5%에서 1979년 62.5%가 된다.

1970년대 중반에는 우리나라의 조세체계의 골격이 형성된 시기라고 볼 수 있다. 1975년에는 종합소득세와 방위세가 도입되었으며 1977년에는 부가가치세가 도입되어 내자동원과 민간투자 활성화라는 목표를 동시에 달성할 수 있는 최적의 조세가 만들어 진다.

http://www.taxtimes.co.kr/news/article.html?no=210623

[특집]'역대정부 재정·조세정책'--전두환정부