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0. 들어가기
정책이란 무엇인가? 모두가 정책을 말하지만, 사실 정책을 이론적으로 분석해보면 다루어야할 주제가 매우 많다. 예산, 사람, 과정, 집행주체, 집행방법, 범위 등등. 그래서 정책이라고 말하지만 사실 그것으로 다 담기지 않는 것이 정책이다. 일단 정책 과정에 대해서 알아보고 각 단계별로 무엇을 해야하는지를 고민해보자. 그 다음에 정당차원에서 어떻게 하면 이 과정에서 시민들을 참여하게하고, 당원들을 참여하게 할 수 있는지를 생각해보자. 민주주의는 완성되지 않지만 조금씩 더 나아질 수 있다고 생각한다. 거대담론도 필요하지만, 실제로 한땀한땀 만들어가는 것이 필요하다.
1. 정책과정 6단계
정책과정은 하나의 모델이다. 모든 정책이 이렇게 만들어지는 것은 아니지만 대부분의 과정은 아래와 같이 6단계를 거치고 피드백인 환류를 할 것인지 아닌지를 결정하게 된다.
소극적 환류
_1. 의제형성 agenda setting
의제형성은 다시 말하면 정책의제 설정이라고 볼 수 있다.
해결해야할 정책 주제를 선택한 것이다.
코로나 19사태를 해결해야할 정책의제로 설정했다면 이제 이의제를 해결하기 위한 과정들이 이어진다.
문제가 정부의 관심을 유도하는 과정, 문제의 인식과정이다.
problem recognition
_2. 정책형성policy fomulation:
정책주제가 설정되면 이것을 해결하기 위한 '해결책'들을 마련하는 것을 뜻한다.
코로나 사태라는 의제설정이 되면 그것을 해결하기 위한 대안으로 방역체계강화, 국가비상사태 선언, 질병관리본부 권한 강화 등의 정책 대안들이 만들어지는 것이다.
정책의 대안들이 정부 내에서 형성되는 과정, 해결책의 제시를 말한다.
proposal of solution
_3. 정책의사결정 policy decision making
다양한 정책대안 중에서 가장 능률적이고 민주적인 방식의 정책을 선택하는 것이다.
여기에서 질병관리본부의 권한을 강화하는 정책을 선정했다면 그에 따른 다양한 과정들이 진행되는 것이다.
정부가 행동 또는 무행동의 특정한 진로를 채택하는 과정, 해결책의 선택을 말한다.
choice of solution
_4. 정책합법화
모든 정책은 법령에 근거하기 때문에 법적인 차원에서 정책이 정당성을 얻을 수 있는 과정을 말하다.
법이 없을 경우에는 법을 만들어야 하고 이미 상위법이 있다면 하위법을 만드는 것을 말한다.
질병관리본부에 관한 법률은 이미 메르스 때 있었지만 코로나 사태에 대한 구체적인 시행령이 없음으로 보건복지부에서 이에 대한 시행령을 만드는 것이 정책합법화라고 볼 수 있다.
선택된 정책대안의 정치적 지지를 형성하거나 그것을 입법화하는 과정(입법적, 행정적, 사법적, 국민적 합법화)
_5. 정책집행
이제 법적인 부분까지 완료가 되었다면 이것을 집행하기 위한 계획과 실행을 해야 한다.
조직과 예산과 인력을 계획하고 실제로 산정하여 집행하는 것이다. 이제 법령까지 만들어졌다고 하면 이것을 실제로 집행하는 구체적인 계획들이 나오는 것이다.
정책을 수행하는 과정, 해결책의 실행을 말한다.
putting solition into effect
_6. 정책평가
정부와사회체계의 행위자들에 의한 정채결과의 감시, 결과의 감시
monitoring results
_7. 환류 feedback
환류는 정책평가이후에 피드백을 말한다. 정책을 어떻게 앞으로 다룰 것인지가 결정되는 것이라고 할 수 있다.
환류는 소극적인 환류와 적극적인 환류로 나누어진다.
소극적 환류
정책이 평가에 의해서 제대로 잘 설정, 형성, 집행 되었다고 판단하게 되면 이것은 소극적환류에 따라서 정책변동으로 이어진다.
정책변동에서 일종의 판단이 필요한데 반복되거나 비슷한 상황들이 발생할 수 있다거나 지속된다면 정책을 유지하게 되고, 만약 더 이상 문제가 발생하지 않는다면 정책은 종결된다.
정책변동 : 환류에 의해서 정책유지와 정책종결로 나누어진다.
적극적 환류
적극적 환류는 의제설정부터 정책평가까지 동일한 과정을 거치지만 평가에 있어서 다양하고 거대한 변화가 일어날 경우 정책변동의 방향이 달라진다.
적극적환류에 의해서 정책변동은 정책을 그대로 이어 받되 상황에 따른 변화는 인정하는 정책승계가 있고, 정책의 의도와 목적은 맞지만 새로운 방식이 필요하다면 정책혁신이 일어나게 되는 것이다.
2. 정책의제설정
T.A.Birkland는 의제형성이란 문제 및 대안적 해결책이 공중이나 엘리트의 관심을 얻거나 잃는 과정을 의미하며 의제형성 이해의 핵심이 의제의 개념이다.
의제란 문제들의 집합체, 원인, 상징, 해결책의 이해 및 일반공중이나 공직자들의 주의를 끄는 공적문제의 다른 요소들이라고 정의한다.
의제는 모든 정부수준에서 광범위하게 존재하기 때문에 이러한 광범위한 의제들을 수준에 따라 의제우주agenda universe, 체제의제system agenda, 제도의제institutional agenda, 의사결정의제descision agenda로 분류하였다.
Cobb와 Elder는 체제의제를 '정치공동체의 구성원에 의해 공중의 관심을 받을 만하고 기존 정부당국의 합법적인 관할권내에 관련되는 일이라고 공통적으로 인지된 논제로 구성된다.
체제의제와 체제우주간의 경계는 기존정부당국의 합법적 관할권의 한도를 나타낸다.
제도의제는 '권위있는 의사결정자의 적극적이고 심각한 고려를 위해 명시적으로 정렬된 항목들의 집합이다'
어느조직이나 사회를 막론하고 시간과 자원이 제약된다는 것은 다룰 수 있는 논제의 수도 제한될 수 밖에 없다는 것을 의미하며, 그에 따라 제안된 수의 논제만이 제도의제에 도달할 수 밖에 없다.
의제의 종류
1. 체제의제 : 일반적인 사회적 문제를 말한다.
2. 제도의제 : 체제 의제 중에 정부가 관심을 보이고 아젠다로 삼는 의제이다.
3. 의사결정의제 : 제도의제 중에서 해결하기로 최종적으로 결정한 의제를 말한다.
3. 정책형성
정책형성의 개념
최협의 : 정책형성은 인지된 정책문제를 해결하기 위한 정책대안들이 정부 내에서 형성되는 과정이다. 정책형성에 대한 개념은 학자마다 다양하게 사용된다.
Palumbo
광의 : Palumbo는 정책형성이란 개념은 넓게는 정책대안의 모색, 정책대안의 선택 및 정책합법화를 모두 포괄하는 것으로 간주되기도 하지만 정책대안의 모색 및 서택을 포함한다고 정의한다.
또한 정책형성단계는 문제보다 심도있게 정의되고, 정보가 수집되고 토론되며, 문제를 해결하기 위한 대안이 모색되며, 최종적으로 선호되는 대안이 선택되는 정책형성의 하위과정들subprocesses of policy formulation로 구성된다고 한다.
그러나 이러한 일련의 하위과정들의 순차적 진행은 완전히 합리적인 경우에 해당되며, 그렇지 않은 경우도 있다고 진술한다. 컨대 어떤 정책결정자들은 특정한 공적문제의 해결을 위한 자료수집이나 토론의 과정이 끝나기 이전에 이미 선호하는 해결책을 가지고 있을 수도 있고, 보수적인 성향의 정책결정자는 새로운 대안의 모색되는 것을 반대할 수도 있다.
따라서 정책형성의 하위과정은 순차적으로 이루어지지 않을 수 있으며, 정책형성단계에서 완전한 최종적 대안이 형성되는 것도 아니라고 기술한다.
Lester, Strewart, Jr.
Lester와 Strewart, Jr.도 정책형성을 광의의 개념으로 정의한다. 그들은 정책형성이란 특정한 공공문제를 해결하기 위한 적절하고 타당한 행동의 진로 모색되고 입법화되는 정책과정의 한 단계라고 정의한다.
정책대안이 모색되는 단계에서 사실 정책형성자들의 선호가, 정치적인 특성이 담겨져 있을 수도 있다. 합리적 의사결정, 경제적 의사결정이라는 것은 어떤 정책문제를 해결하기 위한 가능한 정책대안을 마련한 이후에 그 중에 가장 합리적인 대안을 선택해야 하지만, 실상은 그렇지 않을 수도 있다는 것이다.
정책형성을 heuristic devices 라고 부르기도 한다. 이미 편견이나 정치적인 상태나 지향이 담겨 있다는 것이다.
Peters
정책형성이란 '공적문제를 해결하기 위한 기제의 개발'을 의미한다고 정의한다.
이 단계에서는 정책분석가들이 다양한 분석기법을 동원하여 최적의 대안을 선택한다고 한다.
Peters도 정책대안의 모샙과 선택을 포함하는 개념으로 파악하고 있다.
Jones
형성은 '공식'의 파생어로 계획, 방법, 처방을 개발하는 것을 의미한다고 정의한다.
정책형성은 따라야할 정형화된 방법이 존재하는 것이 아니라 인지된 공적문제를 해결하기 위한 수단이 한 사람 또는 복수의 사람들에 의해 제안된다는 특징이 있다는 것이다.
Howlett, Ramesh
정부가 공적문제의 존재와 그것에 대하여 무엇인가를 해야할 필요성을 인식한 후에 정책결정자들은 문제해결을 위한 행동의 경로에 대해 결정해야 한다.
이러한 행동경로의 형성을 정책형성이라고 정의한다.
이들은 정책대안의 모색, 정책대안의 선택 및 정책의 합법화 중에서 정책대안의 모샙감ㄴ을 의미한느 최협의의 개념정의를 한다.
4. 정책의사결정
다음과 같은 함수식을 생각해보자. Y축은 합리성의 정도이고 X축은 합리성의 종류이다. A~C까지의 정책대안들을 비교해 보면 '합리성'의 측면에서 비교가 가능한 식별을 할 수 있다. 다음과 같이 구간을 구분해 볼 수 있다. (X는 0보다 크고 무한대보다는 작다고 가정해 보자.)
A : Global Optimum (Perfect Rationality) 완전한, 완벽한 합리성이다. 엘리슨의 3가지 모형에서 보면, 합리적 행위자 모형이라고 할 수 있다.
B : Local Optimum (Bunded Rationality) 제한된 합리성, 엘리슨모형에서는 조직행태모델이라고 할수 있다.
C : Local Optimum (Polictical Rationality) 정치적 합리성, 엘리슨모형에서는 관료정치모델이라고 할 수 있다.
최적모형에서의 결정단계
가) Metapolicy making stage(7단계)-주로 정책지침을 결정하는 단계
① 가치처리
② 현실처리
③ 문제처리
④ 자원에 대한 조사, 처리, 개발
⑤ 정책결정체제에 대한 설계, 평가, 재설계
⑥ 문제, 가치, 자원 등의 배분
⑦ 정책결정전략에 대한 결정
나) Policy making stage(7단계)-협의의 정책결정 단계
① 자원의 하위배분
② 우선순위에 의한 구체적 목표설정
③ 우선순위에 의한 중요 가치군의 설정
④ 좋은 대안을 포함한 주요 대안군의 마련
⑤ 각 대안의 비용 편익의 예측
⑥ 대안의 비교 및 최선의 대안을 발견
⑦ 최선의 대안에 대한 비용과 편익의 평가 및 대안의 좋으냐 나쁘냐의 결정
다) Post policy making(3단계)-집행 및 평가단계
① 정책집행을 위한 동기부여 ② 정책의 집행 ③ 집행 후의 정책평가
라) Feedback(1단계)-환류단계
https://brunch.co.kr/@minnation/1888
5. 정책집행
엘모어(Richard Elmore)는 정책집행을 이해하는 모형으로서 다음과 같은 네 가지를 제시했댜 동일한 사건에 대해 여러 모형들을 적용해 봄으로써 집행과정의 여러 측면을 이해할 수 있다는 것이 엘모어의 주장이다.
1) 체제관리모형 {systems management model)
조직을 합리적 가치극대자로 보는 이 모형에서는 집행이 성공을 거두기 위한조건으로서 효율적인 관리통제 체제를 강조하며, 집행이 실패하는 원인을 미숙한관리(bad management)에서 찾으려고 한다.
2) 관료과정모형 (bu reaucratic process model)
조직의 핵심적인 두 개의 속성으로서 재량( di scretion )과 루틴(routine )을 드는 이 모형에서는 집행이 성공을 거두기 위해서는 조직의 루틴을 새로운 정책과 통합시키는 문제가 중요하다고 본다. 따라서 이 모형에서는 정책의 대수정이 있었는데 관료제가 현존의 루틴을 바꾸지 않는 경우에 집행이 실패한다고 주장한다.
3) 조직 발전모형 (organ izational development model)
조직은 개인의 참여와 헌신(commitment)을 극대화할 수 있는 구조를 지녀 야한다는 이 모형에서는 집행이 성공을 거두기 위해서는 정책결정자와 집행자 간에 정책에 관해 합의가 이루어져 야 한다고 본다. 따라서 이 모형에서는 집행자들의 정책에 대한 합의나 헌신이 결여될 때 집행이 실패한다고 본다.
4) 갈등협 상모형 (conflict and bargaining model)
조직을 갈등의 장이라 보는 이 모형에서는 집행의 성공이나 실패는 상대적 개넘이라고 본다. 협상과정에서의 각자의 위치에 따라 평가가 다를 수 있는 까닭이다. 집행의 성공 여부에 대한 유일한 객관적 기준이 있다면 그것은 협상과정의 존속 여부라는 것이 이 모형의 주장이다
위와 같은 내용들을 바탕으로 아래와 같이 '정당'에서 아래로부터 의견을 받아서 입법화까지 진행한다면 고려해야할 사항들을 정리해보았다.
0. 정책의제형성-정책대안-정책결정-정책집행-정책분석-정책이전(환류)
1. 정책과정에서 볼 때 정책의제와 정책대안은 구분되어야 한다고 생각합니다.
2. 정책의제는 아젠다로 이부분은 일반당원들과 함께 '아이디어톤'처럼 체제, 제도, 문화의 문제를 발굴해 내는 것이 필요하다고 생각합니다.
3. 정책형성은 '문제와 아젠다'에 대한 '대안'으로써 정책을 말하고 이것이 정책경연의 장에서 '정책결정'이 이루어지는 과정이라고 생각합니다.
4. [의제형성 / 정책대안 제시 / 정책결정 / 정책집행과정에서 현실적 문제제기 / 기존 정부 정책분석을 통해 정책성공 및 정책실패 사례 도출] 등의 구분이 필요하다고 생각합니다.
5. 정책구분이 필요합니다. 정책 분류에 의하면 규제정책, 재분배정책, 구성정책, 분배정책이 있는데 이러한 구분에서 풀어가는 방식이 달라져야 한다고 생각합니다.
6. 그 다음은 Level of Analysis로 규모에 따른 정책을 정리해야 한다고 생각합니다.
