정책형성론 10
_엘리슨의 정책결정의 3가지 유형
행정대학원 공공정책과정_엘리슨의 정책결정유형 3가지
0. 들어가기
협의의 정책형성은 정책대안을 마련하는 것이다. 대안을 마련한 후에 하나의 대안을 선택하는 것을 '정책결정'이라고 부른다. 정책대안들이 여러개가 만들어지고 그 중에서 하나의 대안을 선택하기 때문에 '합리적인 선택'을 해야 한다. 합리성이라는 개념을 어떻게 해석하는가에 따라서 모형 자체가 달라질 수 있다는 점을 기억해야 한다.
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III. 정책형성모형
다음과 같은 함수식을 생각해보자. Y축은 합리성의 정도이고 X축은 합리성의 종류이다. A~C까지의 정책대안들을 비교해 보면 '합리성'의 측면에서 비교가 가능한 식별을 할 수 있다. 다음과 같이 구간을 구분해 볼 수 있다. (X는 0보다 크고 무한대보다는 작다고 가정해 보자.)
A : Global Optimum (Perfect Rationality) 완전한, 완벽한 합리성이다. 엘리슨의 3가지 모형에서 보면, 합리적 행위자 모형이라고 할 수 있다.
B : Local Optimum (Bunded Rationality) 제한된 합리성, 엘리슨모형에서는 조직행태모델이라고 할수 있다.
C : Local Optimum (Polictical Rationality) 정치적 합리성, 엘리슨모형에서는 관료정치모델이라고 할 수 있다.
1. 정책결정 모형의 분류
합리성의 정도에 따른 정책의사결정 모형 분류는 다음과 같다.
1) 합리모형
(1) 의의
합리모형은 결정자가 목표의 극대화를 위하여 합리적 대안의 탐색을 추구하는 규범적, 이상적 접근방법으로서 결정자는 문제를 명확히 알고 이에 대한 해결방법을 알며 그 중에서가장 합리적인 대안을 선택하는 접근방법이다. ‘포괄적 모형’, ‘최선의 대안선택 모형’, ‘순수합리성 모형’이라 하기도 한다.
(2) 전제
① 문제를 완전히 이해(인간의 전능성)
② 합리적, 타산적, 경제적 인간형
③ 해결을 위한 모든 대안을 파악
④ 대안선택의 기준이 명확히 존재
⑤ 대안의 결과를 명확하게 예측
⑥ 자원이 충분하여 합리적으로 최적의 대안을 선택
(3) 내용
① 정책결정자는 수많은 문제에 직면하지만 완전한 정보를 가지고 상호비교하여 분리할 수 있다.
② 정책결정자가 추구하는 가치와 목적들은 중요도에 따라 분류되고 서열화된다.
③ 문제해결을 위한 모든 대안이 탐색된다.
④ 각 대안으로부터 나타날 모든 결과(비용과 편익)가 산출된다.
⑤ 각 대안과 이 결과들이 대안끼리 비교된다.
⑥ 정책결정자는 목표나 가치를 극대화하는 대안을 선택한다.
(4) 특성
① 문제의 명확화를 전제로 한다.
② 목표와 수단의 관계를 분석한다.
③ 바람직한 목표를 달성할 수 있는 가장 적합한 수단을 의식적 명시적으로 선택한다.
④ 포괄적인 정책대안을 분석하는 통합된 의사결정이다.
⑤ 이론을 기초로 분석한다.
⑥ 분석에 입각한 의사결정이다.
⑦ 목표성취의 극대화를 가져오는 최선의 대안을 선택한다.
⑧ 정책결정의 과정은 순서대로 행하여진다.
⑨ 계량적 수학적인 분석을 강조한다.
⑩ 정책의 당위성과 대안의 결과 평가를 중시한다.
① 이상적, 이론적, 규범적, 총체적, 연역적, 낙관적인 접근방법이다.
(5) 결정과정
문제의 인지→정보의 수집과 분석→대안의 작성과 평가→대안의 선택
(6) 평가
① 모든 접근방법의 출발점이 된다.
② 합리적인 대안선택의 가능성을 증대시킨다.
③ 합리성의 추구의 저해요인을 확인함으로서 정책과정의 개선에 도움이 된다.
④ 정치적인 과정으로서 정책과정에 경제적인 합리성을 증진시키는 역할을 한다. 이렇게 장점을 가지고 있기도 하지만,
① 정책결정자가 직면하는 문제는 매우 다양하고 복잡해서 명확한 규정이 어렵다.
② 인간의 능력에는 한계가 있다.
③ 정책결정자는 개인적인 가치를 지니고, 더구나 사회의 가치들은 서로 갈등을 일으키고합의를 이루기 어렵다.
④ 매몰비용의 문제가 있다. 즉, 기존의 정책이나 사업에 이미 상당한 투자나 개입이 이뤄졌을 경우 그보다 더 합리적인 대안이 있어도 이미 투자된 비용 때문에 기존의 정책을 계속 시행할 수 밖에 없다는 것이다.
⑤ 정책결정자는 가치의 극대화를 추구하기보다는 만족수준에서 정지한다. 이러한 한계를 지니고 있다.
☆ 문제의 복잡성과 미래의 불확실성, 정보의 부족이 가장 큰 문제점이다. 해결기법으로는,OR, 선형계획, 시뮬레이션, 게임이론, 비용. 편익분석, 대기행렬이론, 동적 계획, 결정이론 등을 들 수 있다.
2) 최적모형
(1) 의의
최적모형은 Y. Dror가 주장한 것으로 의사결정과정의 측면보다는, 정책결정의 측면에 관심을 부여하는 정책결정 과정을 하나의 체계 이론적 관점에서 파악하고 이러한 정책결정 체계의 성과를 최적화(정책형성 체계로부터 산출이 투입보다 큰 경우)하려고 했다. 합리성과 초합리성을 결합하였다.
(2) 전제
우선 Y.Dror의 점증주의 비판을 알아보자. 그는 점증모형이 아래의 세 가지 조건을 지녀야만 타당하게 된다고하였다.
① 기존정책의 결과가 정책결정자나 관련된 사회계층에서 만족스러워야 한다.
② 문제의 속성이 고도의 계속성을 지녀야 한다.
③ 문제를 해결하기 위한 수단에도 고도의 계속성을 지녀야 한다.문제의 계속성이 없을 때 , 즉 새로운 문제에 직면했을 때는 과거정책에 의존하는 점전적 변화가 불가능하게 된다.
이 세 가지 조건은 본질적으로 고도의 안전된 사회에서나 가능하다. 그러나 오늘날의 대부분의 국가들은 급속한 경제.사회변화에 직면하고 있으며, 이에 대처할 신속하고 새로운 정책이 필요한 것이다.
Y.Dror는 점증모형을 비판하면서 바람직한 정책결정 모형의 기본전제를 아래와 같이 제시
하였다.
① 합리성을 증진시키기 위한 노력을 포함한다.
② 복잡한 문제에는 초합리성이 필요하다.
③ 초합리적 결정은 사례연구와 감수성 훈련, 브레인 스토밍4)등과 같은 수단에 의해 증진될수 있다.
④ 현대국가에서의 실제적인 정책결정은 점증주의적으로 이뤄지는 경향이 많은데 이것은 개선될 수 있고 개선되어야만 한다.
(3) 내용
① 가치와 목표, 결정기준을 어느 정도 명확히 규정해야 한다.
② 여러 문헌의 비교.검토와 경험, 유용한 이론들을 통해 새로운 대안을 탐색하거나 혁신적 대안을 마련하도록 노력해야 한다.
③ 위험의 최소화 전략과 쇄신전략 중 어느것이 더 바람직한 것인가에 대해 결정을 내려야
하고, 여러 가지 대안이 가져올 기대비용을 사전에 평가해야 한다.
④ 만일 위험 최소화 전략이 바람직한 것으로 결정되었다면 연속적이고 제한적인 점증모형에 입각하여 정책결정을 해야되고, 쇄신전략이 바람직한 것으로 결정되었다면 지식과 직관에 따라 각 대안이 가져올 가능한 결과를 고려하고, 기대되는 주요 결과를 명확히 할 수 있는 방안이 모색되어야 한다.
⑤ 전체 정책결정의 네 단계에 대한 충분하고도 솔직한 논의가 있은 후에 여러 분석가들의 합의에 의해 바람직한 정책을 검증한다.
⑥ 분석을 포괄적으로 해야 될 만큼 문제가 중요한 것인가를 결정하기 위해 의식적인 노력을 해야 한다.
⑦ 이론과 경험, 합리성과 초합리성을 모두 고려해야 하며, 이것을 어느정도 혼합할 것인가는 문제의 속성과 이것의 유용성에 달려 있다.
⑧ 정책결정의 질을 높이기 위해서는 경험에 의한 체계적 학습과 독창성, 창조성을 고취하고, 인력을 개발하고, 지적 활동을 조장하는 등의 장치가 이뤄져야 한다.
☆ Y.Dror는 동태적인 정책결정 과정의 질적인 최적화를 달성하기 위해서는 정책결정자 개인의 합리적인 측면뿐만 아니라, 직관과 판다, 창의 등과 같은 초합리적 요소도 중요시해야 한다고 하였다. 또한 그는 정책의 질을 평가하기 위해서 아래의 내용을 제시했다.
① 정책이 성취한 질적 수준을 확인하기 위한 기준
② 성취된 질적 수준을 서로 비교하기 위한 표준
(4) 결정단계
가) Metapolicy making stage(7단계)-주로 정책지침을 결정하는 단계
① 가치처리
② 현실처리
③ 문제처리
④ 자원에 대한 조사, 처리, 개발
⑤ 정책결정체제에 대한 설계, 평가, 재설계
⑥ 문제, 가치, 자원 등의 배분
⑦ 정책결정전략에 대한 결정
나) Policy making stage(7단계)-협의의 정책결정 단계
① 자원의 하위배분
② 우선순위에 의한 구체적 목표설정
③ 우선순위에 의한 중요 가치군의 설정
④ 좋은 대안을 포함한 주요 대안군의 마련
⑤ 각 대안의 비용 편익의 예측
⑥ 대안의 비교 및 최선의 대안을 발견
⑦ 최선의 대안에 대한 비용과 편익의 평가 및 대안의 좋으냐 나쁘냐의 결정
다) Post policy making(3단계)-집행 및 평가단계
① 정책집행을 위한 동기부여 ② 정책의 집행 ③ 집행 후의 정책평가
라) Feedback(1단계)-환류단계
(5) 비판
최적모형은 정책결정에서 요구되는 초합리성을 중시한 점, 인간이 노력하면 최적수준에 이룰 수 있다는 발전의 가능성을 제시한 점, 상위정책을 강조한 점, 집행이 끝난 후의 피드백과 평가를 중요시한 점등은 매우 높이 평가받을 만하지만,
① 경제적 합리성을 추구하여 사회적․정치적 결정과정의 측면을 등한시하였다.
② 합리성을 추구하여 엘리트 중심에 의한 비민주적인 정책결정의 위험이 있다.
③ 최적의 의미가 부정확하다.
④ 초합리성과 합리성의 구별이 명확하지 않다.
⑤ 기본적으로 합리모형의 범주를 벗어나지 못하고 있다.
⑥ 질적인 측면을 강조한다고 하나 이론적인 전개는 양적인 것에 치중되고 있다. 이와 같은 내용 등은 비판의 대상이 된다.
3-1) 만족모형
(1) 의의
만족모형은 Simon 1), March 등의 논리실증주의에 의하여 제시된 이론으로서, 현실적으로 만족할 만한 대안의 선택에 타당성을 두고 있다. 인간의 인지적, 감성적 요소를 많이 고려한다.
1) Simon의 인간이 합리적인 결정을 하지 못하는 이유는 목표의 선택과 관련한 인간의 가치판단의 문제와 대안의 비교분석과 관련된 사실 문제의 한계에서 나타난다고 한다. 그는 사실 문제에 관심을가지면서 합리성의 제약을 받는 의사결정자는 만족할 만한 수준에서 결정행위를 하게 된다고 한다.
(2) 내용
① 정책결정자는 문제의 인식에 있어 인지상의 제약을 받는다. 인간의 능력에는 한계가 있으므로, 간소화하여 이미 관심을 가지고 있던 점에 대해서만 선별적으로 인식한다.
② 일부 목표만을 고려하며, 목표의 간소화를 위해 요소화를 한다. 요소화란, 수단과 목표의 분석을 통하여 하위조직에 조직가능성이 높은 하위목표를 부여하는 것이다.
③ 정책대안을 탐색하는 경우에도 소수의 대안만을 고려하여 순차적으로 행한다.
④ 대안의 선택은 최적화 기준보다는 만족화 기준을 따른다. 즉, 주위에서 쉽게 머릿속에 떠오르는 대안을 먼저 검토하여 이것이 최소한의 기대수준에 부응하면 다른 대안을 생각하지 않고 채택한다.
⑤ 자주 발생하는 유사한 성격의 문제에 대해 반복적인 의사결정을 피하기 위해 다양한 대응책을 미리 준비해 두었다가 필요할 때 사용하면 합리성을 높일 수 있다.(H.Simon)
⑥ 일반적으로 조직의 구성원들이 불확실한 상황 속에서 결과에 대한 추측을 통해 행동으로옮는 것을 피하고, 조직 안에서의 단기적인 피드백을 기준으로 삼아 자신의 행동방향을설정하려고 한다.(불확실성의 회피)
(3) 특징
① 인간은 완전한 합리성이 아닌 제한된 합리성 즉 주관적 합리성만 추구한다.
② 최선의 대안의 선택이 아닌 만족할 만한 수준에서 결정이 행하여진다.
③ 합리모형 보다는 의사결정 과정을 단순화한다.
④ 실증적 현실적 경험적인 모형이다
⑤ 개인 차원의 의사결정을 설명하는 모형이다.
(4) 결정단계
① 목표의 구성 : 복잡한 상황을 단순화하고, 목표구성에서 중요한 요인만 요소화 (상하 목표의 구체화)한다.
② 대안의 발상 : 단순화를 위해 중요한 몇 개의 대안 만 분석하고 이로서 만족하지 않으면다른 대안을 모색하는 등 대안의 검토는 순차적으로 행하여진다.
③ 대안의 결과에 대한 분석 : 제한된 결과 만 분석한다.
④ 대안간의 우선순위 결정 : 최선이 아닌 만족할 만한 수준의 것을 결정한다.
(5) 비판
의사결정에서 인간의 인지적. 감정적 요소를 많이 고려하여 합리모형의 비현실성을 극복하고 보다 인간의 실제상황에 적합한 이론모형을 개발했다는 점은 높이 평가할 수 있다. (현실적. 경험적 접근방법) 그러나 의사결정 과정에서 조직체 안의 개인의 심리적 측면에 비중을 두었기 때문에 몇가지 문제점이 있다.
① 만족의 정도를 결정 지워 주는 객관적 척도가 없다.
② 대안을 선택할 때, 지나치게 주관의 지배를 받기 쉽다.
③ 조직에 따라서는 만족의 수준이 달라질 수도 있다2).
2) 반드시 실증적 이론이라고 단정하기는 어렵다. 이것은 보는 관점에 따라서 달라질 수 있기 때문이다. 즉, 이 모형에서 비합리적 요소를 강조하기는 해도 합리성을 완전히 부인하는 것은 아니며 또한 만족수준이야말로 의사결정이 실제로 성취할 수 있는 최선의 것이라고 주장한다는 측면헤서는 규범적 요소도 내재해 있다고 볼 수 있기 때문이다.
④ 개인의 의사결정에 초점을 두고 있기 때문에 정책결정의 상황에 그대로 적용하기에 한계가 있다.
⑤ 정치체제 행정체제의 특징을 충분히 고려하지 않고 있다.
⑥ 정형적인 의사결정에는 적합하나 비정형적인 의사결정에는 불합리하다.
⑦ 결정이 보수화 될 위험이 있다.
3-2) 회사모형
(1) 의의
회사의 형태를 경제학적인 시장요소의 측면에서 벗어나 조직의 구조와 목표의 변화, 기대의 형성, 욕구수준, 갈등의 준해결, 불확실성의 회피, 조직체 학습, 선택 등의 여러 관점에서파악하려는 것이 회사모형이다.
(2) 특징
회사모형은 조직의 의사결정 행태와 관련하여 갈등의 준해결, 문제중심의 대안탐색, 불확실성의 회피, 조직체의 학습 등 네 가지 기본개념을 핵심으로 하고 있다.
가) 갈등의 준해결 (불완전한 해결)
① 회사모형에서는 조직을 유기체로 보다는 상이한 목적을 가진 부분들로 구성된 연합체로이해한다.
② 조직 내의 부분간의 갈등은 완전한 해결이 아닌 준 해결의 수준에 머물게 된다. 이에 의하여 국지적 합리성(Local Rationality)만 달성된다.
③ 이 상황에서 국지적인 결정이 상호 불일치 되어도 이를 용인하면서 받아 드릴 만한 수준이면 의사결정을 하게 된다.
④ 회사모형에서 조직의 목표는 하위조직의 행동에 대하여 제약조건으로 작용할 뿐이라고한다. 즉 하위조직은 그 자체 고유목표를 가진다고 한다.
⑤ 회사모형에서 조직은 목표를 동시에 고려하지 않고 순차적으로 고려하게 된다고 한다.
나) 문제중심의 대안 탐색
① 조직은 문제가 나타나는 경우에만 문제해결책(대안)을 찾게 된다.
② 조직은 문제가 해결되지 않는 한 계속적으로 대안을 탐색하게 된다. 해결책이 없는 경우에는 목표의 수준을 수정한다.
③ 대안은 단순한 인과관계에 의하여 탐색활동을 하게 된다.
④ 대안의 탐색에는 하위조직 마다 일정한 편견을 가지고 행하게 된다.
다) 불확실성의 회피
① 회사모형에서는 조직을 둘러싼 환경을 유동적인 것으로 보기 때문에 대안의 결과에 대한예측도 불확실한 것으로 이해한다.
② 회사모형에서는 합리모형과는 달리 다음과 같은 두 가지 방법에 의하여 불확실성을 제거하려고 한다.
ⅰ) 단기적인 환류에 의하여 단기적인 대응책을 찾는데 관심을 가진다.
ⅱ) 대안의 결과도 불확실함으로 조직은 환경과 타협 속에서 불확실성을 회피하려고 한다.
라) 조직의 학습
조직은 경험에 의하여 학습하게 되고 갈등해소 방법을 배우게 된다. 이러한 과정에 의하여적응적인 행태를 보이게 된다.
(3) 표준운영절차(SOP (Standard Operating Procedure))
① SOP는 조직의 장기적, 적응적 학습결과로서 조직의 의사결정의 규칙이 된다.
② 일반적 SOP는 조직의 장기적인 합리성을 꾀하는 데 활용된다.
③ 구체적 SOP는 일반적 SOP를 집행하기 위한 것으로서 단기적인 환류에 의하여 변화된다. 이에는 다음과 같은 것이 있다.
ⅰ) 과업수행규칙
ⅱ) 기록과 보고
ⅲ) 정보처리규칙
ⅳ) 계획과 기획에 관한 규칙
(4) 평가
회사모형은 조직 안의 하위조직들 사이의 상이한 목표로 인한 갈등이 협상을 통해서 해결이 된다는 점과, 한편 이러한 해결이 완전한 건ㅅ이 아니고, 준해결 상태로 남는다는 점, 그리고 조직 안의 표준운영절차의 중요성을 강조한 점등은 현실에 대한 설명력이 매우 높다고평가할 수 있다.
① 모형의 대상이 회사를 대상함으로서 공공부문에의 적용에 한계가 있다.
② 안정 환경에서는 SOP 접근이 적합하나 급격한 환경(상황이 불안정한 개도국의 경우)에서는 적용이 제한된다.
③ 이 모형은 민주적이고 분권화와 자율성이 강한 조직을 전제하나 권위주의적 조직에 적용하기가 어렵다.
④ 이 모형은 조직의 인지상의 한계에 초점을 두면서 주로 수평적 하위조직간의 관계를 주로 다루고 있을 뿐 상하간의 권력적인 측면을 등한시하고 있다.
4) 혼합주사모형
(1) 의의
혼합주사모형은 적극적인 의사결정의 접근법으로서 에치오니(A.Etzioni)에 의해 제창된 것이며, 합리모형의 비현실성과 점증모형의 보수성을 성향을 비판하여 이의 대안으로 제시한모형이다.
(2) 내용
합리모형과 점증모형의 비판에 대한 하나의 적극적인 의사결정 접근법으로서 혼합주사모형을 설명할 수 있다. A.Etzioni의 비판을 알아볼까?점증모형은
① 민주주의가 발달하지 않은 나라에서는 이해 당사자들의 합의에 의해서 자율적으로 정책결정이 이뤄지기보다는 강자의 이익이 지배하게 될 것이다.
3) 과거의 정책뿌리는 그대로 유지되고, 가지만 조정되는 것을 부분 최적화라 하고, 영기준예산 제도처럼 과거정책을 근본적인수준에서 재검토하는 것을 전체 최적화라 한다.
② 단기간의 점증적 변화에만 관심을 가짐으로써 사회의 근본적인 혁신을 경시하기 쉽다.
③ 경험적으로 볼 때, 점증적 의사결정은 근본적 의사결정의 범위 안에서 이뤄졌다.합리성은, 합리성이란 개념이 본래 담고 있는 것과 합리성의 현실 적용의 어려움을 비판하였다.
(3) 특성
① 정책결정은 크게 기본적 결정(근본적 결정)과 부분적인 결정(세부적 결정)으로 구분하고 있다.
② 기본적 결정: 세부결정을 위한 테두리나 맥락을 결정하는 행위로 중요한 대안을 합리모형에 의하여 포괄적으로 탐색하고 대안의 결과에 대한 분석은개괄적으로 예측한다(포괄적 합리모형).
③ 세부적 결정: 기본적 결정의 범위내에서 소수의 대안만 고려하고(점증주의) 대안의 결과는 세밀하게 분석한다.
④ 의사결정은 양자의 결정방법을 혼합하여 사용하게 되는데 이의 배분비율은 사회지도체제에 의하여 결정되어야 한다고 한다.
⑤ 상황에 따라 상이한 접근방법을 추구한다.
ⅰ) 안정된 상황에서는 기본적 결정을 점증주의에 의하여 행한다.
ⅱ) 혼란된 상황에는 포괄적 접근에 의한 합리적인 관찰을 요구한다.
ⅲ) 부분적인 결정은 기본결정의 범위 내에서 이루어지며 환경이 변화되거나 새로운 문제의 발생, 해결 수단의 변동이 있는 경우에는 포괄적인 검토가 요구된다.
⑥ 정책 상황과 정보의 양에 의하여 대안 탐색의 폭을 신축적으로 유지할 필요가 있음을 주장한다.
(4) 비판
① 기본적인 결정에서 제시되는 합리적인 탐색은 본래의 합리모형의 요소를 포함 하고 있지못하다.
② 새로운 것이 없다.
③ 합리모형과 점증모형의 결함을 극복하지 못하고 있다.
④ 실증적이지 못함, 이론연구의 부족
⑤ 기본적인 결정과 점증적인 결정간의 상호 전환이 용이하지는 않다. 즉, A.Etzioni에 의하면 합리모형은 결정권한이 집중되어 있고 통제․계획 지향적인 속성을지니는 전체주의 사회체계에 적합하며, 점증모형은 다원적이고 합의 중심적인 만주사회에 적합한 모형이라 하고, 혼합주사모형은 그가 주장하는 행동적 사회(자신이 책임을 지는 사회)에 적합한 전략이라고 한다. 그러나 그의 혼합주사모형은 새로운 것이 아니라 두 개의 대립되는 극단의 모형을 절충․혼합한 것에 불과하고, 현실적으로 그가 주장하는 방법대로순서적으로 얼마나 따를 수 있겠느냐가 혼합주사모형의 비판이다.
5) 점증모형
(1) 의의
합리모형을 전적으로 거부하고, 정책의 실현가능성을 중시하는 이론으로, 기존정책에 약간
의 수정을 하였다. 정책결정자에 주로 적용되는 이론이다.
(2) 점증모형의 전제
점증주의가 규범적인 성격을 가지기 위하여는 다음과 같은 조건이 필요하다.
① 사회집단간에 상호조절이 원활하여야 한다.
② 다원적인 정치사회구조가 유지되어야 한다.
③ 행정체제에 대한 투입기능이 활발하여야 한다.
④ 정책과정에서 관료제의 기능이 적극적일 필요가 없어야 한다.
⑤ 점증주의가 정책결정에서 적합하기 위하여는 다음의 조건이 있어야 한다.
ⅰ) 과거의 정책이 바람직한 것이어야 한다.
ⅱ) 현재의 정책과 과거의 정책간에는 상당한 유사성과 일관성이 있어야 한다.
ⅲ) 문제를 취급하는 방법에 있어서도 과거와 현재 간에는 상당한 일관성이 있어야 한다.
(3) 내용
① 목표나 가치를 선택하는 일과 목표달성을 위한 행동을 분석하는 일은 서로 밀접히 연결되어 있기 때문에 구분하기가 어렵다. 목표에 대해서는 관련자들이 합의를 이루기가 쉽지 않으며, 시간과 장소에 따라서 목표의 성격이 달라질 수도 있다. 따라서 이러한 목표는 대안을 선택함으로써 오히려 명확해질 수 있다.
② 목표-수단이 끊임없이 조정되고 재정의 된다.
③ 어떤 정책대안이 좋은 대안인가를 판단하는 기준은 정책에 관련된 자들의 합의에 달려있다.
④ 인간의 능력과 시간에는 한계가 있고 정보도 제한되어 있으므로 고려할 수 있는 대안의범위는 축소된다.
⑤ 문제해결을 위한 단일의 해결책은 없다.
⑥ 정책대안을 비교하거나 선택할 때 동시에 하지 않고, 점진적인 변동을 연속적으로 해나간다.
⑦ 정책은 미래의 사회목표를 증진하는 것보다는 현재의 사회병리에 대한 개선에 더 중점을 두는 치유적인 성향을 갖는다.
(4) 특성
① 합리모형은 포괄적인 분석인데 반하여 이는 부분적인 분석을 행한다. 각 대안에 대
한 결과는 한정된 중요한 결과만 평가한다.
② 결정의 대상은 현정책을 약간 수정 변화시키는 제한된 대안이며, 분석의 대상이 되
는 대안은 한정되어 있다.
③ 결정방법은 정책 참여자간의 합의와 타협의 결과라고 한다.
④ 의사결정은 계속적, 제한적 비교 방법으로 계속적인 수정과 보완의 방법에 의한 결
정을 채택한다.
⑤ 부분적, 분산적 정책결정: 분할적 점증주의
⑥ 합리모형이 과학적 정책결정이라면 이는 전략적 정책결정이다.
⑦ 정책결정은 현재의 구체적인 사회결함을 경감시키는 데만 관심을 가진다.
(4) 특성
① 합리모형은 포괄적인 분석인데 반하여 이는 부분적인 분석을 행한다. 각 대안에 대한 결과는 한정된 중요한 결과만 평가한다.
② 결정의 대상은 현정책을 약간 수정 변화시키는 제한된 대안이며, 분석의 대상이 되는 대안은 한정되어 있다.
③ 결정방법은 정책 참여자간의 합의와 타협의 결과라고 한다.
④ 의사결정은 계속적, 제한적 비교 방법으로 계속적인 수정과 보완의 방법에 의한 결
정을 채택한다.
⑤ 부분적, 분산적 정책결정: 분할적 점증주의
⑥ 합리모형이 과학적 정책결정이라면 이는 전략적 정책결정이다.
⑦ 정책결정은 현재의 구체적인 사회결함을 경감시키는 데만 관심을 가진다.
⑧ 목적과 수단의 선후 개념 및 계층성을 비판한다. 양자는 동시성 및 상호의존성을 강
조한다. 수단의 분석에 의하여 목표의 재조정 및 수정을 받아들인다.
⑨ 정책결정의 유일한 기준은 없고 결정자들의 주관에 의존하게 된다.
⑩ 분석과 평가는 치료적인 정향을 가진다.
⑪ 정책은 행정부 독단적으로 결정하는 것이 아니라 사회의 다양한 구성단위에 의하여분석, 평가, 결정된다.
(5) 점증모형의 적실성 이유
① 제한된 합리성
만족모형처럼, 과거의 정책을 완전히 무시하고 새로운 정책을 만들어낸다는 것은 정책결정자의 시간.지식.비용의 한계가 있기 때문에 어렵다는 것이다.
② 매몰비용
과거에 일단 진척된 정책은 이것이 비합리적이라도 이것을 토대로 하여 모든 국민이 기정의 사실로 받아들이고, 이것을 전제로 하여 사업에도 투자를 하고, 모든 활동을 하게 된다.다음에 만일 이 정책이 비합리적이라고 중단하게 되면, 이때까지의 매몰비용 때문에 오히려불합리하게 된다. 따라서 기존의 정책을 받아들이게 되고 여기에 조금만 수정을 가하여 변경할 수 밖에 없다.
③ 정치적 실현가능성
사회적 가치의 근본적인 재배분을 초래하게 되는 새로운 합리적 정책보다는 점진적 정책이대개 정치적으로 실현가능성이 높다. 그 이유는 기존의 정책이란 다양한 정치세력들 사이의타협과 조정의 산물이므로 새로운 정책을 도입하게 되면 기존의 관계를 파괴하게 된다. 그러므로 모두 새로운 정책을 피하려고 할 것이고, 특별한 경우 외에는 기존의 정책을 고수하거나 약간의 수정만 하려 할 것이다.
(6) 결정과정
① 문제의 구체화
② 비슷한 문제가 과거에 어떻게 처리되었는가를 조사
③ 그럴듯한 몇 가지 해결방법을 분석하고 평가
④ 기존의 과정과 문제를 극적으로 변화시키지 않는 방법을 선택
(7) 비판
점증모형은 아래와 같은 장점을 지니고 있다.
① 실증적․경험적 차원에 점증주의는 실제적 의사결정과정을 잘 설명하고 있다.
② 처방적․규범적인 차원에서 다원주의 사회의 갈등을 잘 해소하여 준다.
③ 정책결정 문제를 간소화시켜 주어 의사결정 비용을 줄여 준다.
④ 정책의 결정에 있어서 커다란 오류를 피할 수 있게 하여 준다.그렇기 때문에, 일반적으로 현실의 결정상황에 적용가능성이 매우 높다. 하지만 아래의 단점들을 지적할 수 있다.
① 점증주의자들은 부분에서의 최적3)을 모두 합치면 전체도 최적이 된다고 주장한다.그러나 전체적으로 보면 부분 사이에 충돌이 일어날 수 있고 바람직하지 못한 경우도있다.
② 환경변화에 대한 적응력이 낮고, 반 쇄신적 결정의 위험이 있다.
③ 빈부의 격차가 심하고, 권력의 편중이 심한 사회에서는 기존 사회의 전반적인 개혁이 필요한데, 점증모형은 보수적인 성향을 띄므로 적용하기 힘들다. (반론-C.Lindblom: 점증모형이 반드시 보수적인 것은 아니다. 사회의 구조적 모순이 있더라도 이를 일시에 급격하게 개혁하는 것보다 계속적으로 점진적인 개선을 해야만 혼란없이 해결할 수 있다.)
④ 개방적이고 정치적 활동이 활발한 사회가 아닌, 우리와 같이 결정자에 대한 압력이 약해결정자 자신의 판단이 크게 작용할 가능성이 많은 사회에서는 점증모형의 적용이 적어진다.
⑤ 정책이 점진적으로 변화하는 이유는 현대사회가 점차 거대화되기 때문인데, 산업사회에서 급격한 사회변동에의 대처는 기존 정부조직의 점진적 정책보다는 새로운 조직을 만듦으로써 이뤄지며 기존의 정책과 전혀 다른정책에 달려 있다.
⑥ 점증모형은 합리성을 거의 부정하는 입장이다. 그러나 오늘날 여러 가지 분석기법의 개발과 정보처리 기술의 발전은 합리성을 크게 신장시켜 주고 있다. 또한 정책결정에는시간과 비용이 반드시 수반되는데 충분한 시간과 비용을 들이지 않고 정책을 만든다면점증모형을 적용하기 힘들다.
⑦ 조직화 되지 않은 사회적 약자의 이익이 무시될 위험이 있다.
⑧ 단기적 시관의 결정으로 장기적인 정책을 무시한다.
⑨ 사회의 이익집단이 활성화되지 않은 사회에서는 적용이 제한된다.
⑩ 계획성이 결여되어 의사결정의 평가기준이 없다.
⑪ 합리적인 정책결정을 시도하지 않는 구실이 될 수 있다.
⑫ 정책에 의한 환경 변화의 의지성, 개혁성, 계획성을 부정한다.
6) 정치모형(Allison의 세 모형에서 비교)
(1) 의의
과거에 논의된 정책결정에 관한 여러 가지 모형을 크게 합리모형(모형Ⅰ)과 조직모형(모형Ⅱ)등 크게 둘로 나누어 재정리하고, 정치모형(모형Ⅲ)을 새로이 제시하고 있다. 응집력과정책결정권을 기준으로 하여 과거의 모형을 재정리하여 국가정책결정과정에 적용한 이론이다.
(2) 합리모형
정부를 잘 조정된 유기체로 가정.
가) 개인차원의 합리적인 결정을 국가차원에 유추하고 있다.
나) 국가는 합리적인 단일적 결정자로 일관된 선호, 목표, 일관된 평가기준을 가지고 있는 것으로 전제한다. 이러한 유형의 결정에서는 개별 조직의 이해관계가 충돌되는 일은 없다.
다) 이러한 가정 하에 이루어진 결정은 상호모순과 충돌이 없고 정책의 일관성이 유지된다.
라) 이러한 결정은 특정국가의 외교나 국방정책 등에서 볼 수 있으나 널리 이용되지는 않는다.
(3) 조직모형
정부를 완만하게 구성된 반독립적인 하위조직들의 결합체로 가정.
가) Cyert, March, Simon 등의 회사모형, 조직모형이 이에 속한다.
나) 정부는 반독립적이며 느슨하게 연결된 하위조직체들의 집합체로 간주한다.
다) 하위조직들은 상이한 목표를 가지고 정책결정에 임하게 된다.
라) 하위조직들은 SOP(Standard Operating Procedure)의 표준의사 결정방법에 의해 의사결정을 하게 된다. (SOP에 관한 설명은 회사모형에서 자세히 알아보겠다.)
(4) 정치모형
상호 독립적인 정치행위자들의 집합체로 가정.
가) 정부를 서로 독립된 정치적 참여자들의 집합체로 취급한다.
나) 정책결정은 참여자간의 갈등, 타협, 흥정에 의하여 이루어지는 것으로 본다.
(5) 모형의 적용
가) 정치모형은 조직의 상위계층에 적용 가능성이 높다.
나) 기능적 권위와 SOP을 특징으로 하는 조직모형은 조직의 하위계층에 적용 가능성이 높다.
다) 합리모형은 조직계층에 따라 차이가 없이 적용될 수 있다.
라) 앨리슨 모형은 실제정책결정은 어느 하나의 모형에 의하여 설명될 수 있는 것이 아니라 세 가지 모형을 모두 적용하여야 설명이 가능하다고 한다.
(6) 평가
엘리슨의 세 가지 모형은 독창적이진 않지만, 당시까지 나온 여러 가지 모형을 크게 합리모형과 조직모형으로 대별하여 재정리하고, 제3의 모형으로 정치모형을 새로이 제시한 점에서 학문적 공헌이 크다. 엘리슨의 기본적 모형은 정책과정을 보다 적실성 있게 설명하고 예측하는데 도움을 주었지만 그가 제시한 이론모형이 현실적으로 그대로 타당하게 적용될지는 의문이다.
7) 쓰레기통 모형
(1) 의의
쓰레기통 모형은 마아치(March) , 코헨(Cohen) , 올슨(Olsen)등의 컴퓨터 Simulation 기법에 의하여 이론화시킨 의사결정 모형으로, 주로 조직화된 무질서 상태의 의사결정의 행태를 설명하여 준다.
(2) 기본전제
① 불확정적 선호
앞의 모형들은 조직 안에서의 개인은 어떤 목적을 가지고 결정에 참여하는가를 알고 있다고 가정하였지만, 실제로 개인은 자기가 어떤 목적을 가지고 정책결정에 참여하는지를 모르고 참여하는 경우가 많으므로 무엇을 선호하는지 모르고 있다는 것이다.
② 불명확한 기술
기술이라 함은 목표와 수단 사이에 존재하는 인과관계를 의미하는데, 이 기술이 명확하지않아 조직은 시행착오를 거침으로써 이를 파악한다.
③ 일시적 참여자
동일한 개인이 시간이 변함에 따라 어떤 경우에는 결정에 참여했다가, 어떤 경우에는 참여하지 않는다. 또한 집단 구성원 가운데 문제의 성격에 따라 어떤 문제에 대해서는 적극적으로 참여(실제로는 자기와 이해관계가 적은 문제)하는가 하면 그렇지 앟은 경우도 있다.
(3) 의사결정과정
가) 표준적인 의사결정
의사결정의 네 가지 요소로 문제, 문제의 해결책, 참여자, 의사결정의 기회가 함께 있는 상황에서 이루어 진다.
나) 쓰레기 통속에서의 의사결정
아래의 네 가지 구성요소가 서로 다른 시간에 들어가서 우연히 만날 때 결정이 이루어진다.
① 의사결정의 기회(Choice opportunity) : 결정의 기회는 시간에 따라서 상이하다.
② 해결을 요하는 문제(Problem) : 문제는 참여자에 따라서 상이하다.
③ 문제의 해결책(Problem solution) : 해결대안은 문제 전, 문제와 동시 및 문제 이후에도 나타난다.
④ 참여자(Participants) : 참여자의 결정에의 참여시간은 다양하다.
(4) 의사결정 모형
가) 순전한 무정부 상태
위의 네 가지 요소의 흐름이 만나는 것이 순전히 우연한 때 이뤄지는 경우이다.
나) 완전한 통제
네 가지 흐름이 등장하면 즉시 해결이 되는 경우이다. 즉, 네 가지 요소가 다 등장한 시점이 바로 의사결정의 시점이다.
다) 조직화된 무정부 상태
쓰레기통 모형이 가장 잘 어울리는 경우로서, 인적.물적 자원의 여유의 유무에 따라 의사결정 방식을 두 가지로 나눌 수 있다.
① 여유가 있는 경우 : 앞의 의사결정론의 경우처럼 문제를 해결하거나 준해결한다.
② 여유가 없는 경우
ⅰ) 진 빼기 작전-여러가지 관련되어 있는 문제들이 스스로 다른 선택의 기회를 찾아 떠날때까지 기다렸다가 중심적인 문제의 해결을 위한 결정을 하는 작전이다.
ⅱ) 날치기 작전-다른 문제들이 결부되기 전에 중심적 문제의 해결을 재빨리 결정하는 작전이다.
그러나 이러한 작전은 조직이 잘 구성되어 대면관계가 익숙한 경우에는 체면이나 의리상 일어나기 어렵다.
(5) 의사결정 과정의 속성
① 조직체가 여유자원이 부족한 경우에 문제해결이 일반적인 경우가 아니고, 오히려 진 빼기작전이나 날치기 작전이 특징적이다.
② 결정해야 할 문제의 수효가 결정행태에 큰 영향을 미친다.
③ 의사결정자와 문제가 선택을 놓고 서로 추적한다.
④ 중요한 문제가 덜 중요한 문제보다 해결될 가능성이 높다.
(6) 평가
종래의 결정이론이 병리적인 현상으로 여긴 조직화된 무질서 상태의 의사결정을 긍정적인 측면에서 분석하고, 기존의 이론에서 간과한 결정의 부분을 다루었고, 이로서 의사결정이론 의 통합이론의 길을 넓혀 주었다. 특히 이 모형은 사회나 조직의 혼란 시기에 결정의 행태를 설명하여 주는 데 유용하다. 그러나 모형의 구성이 이념형의 성향이 크고, 비일상적인 의사결정만을 다루어 분업, 표준화된 결정과정 등의 일상적인 의사결정을 설명하여 주지 못하는 한계가 있다.
Ⅰ 합리적 행위자 모형(Rational Actor Paradigm: 모형1)
1. 분석의 기본단위
합리적 행위자모형(이하에서는 합리모형이라 약칭한다.)에서 분석대상은 정부에 의해 선
택된 조치(action)로서의 정책이다.
이는 정부의 여러 목표들을 극대화시키는 조치이며 문제에 대한 최선의 해결책이다.
2. 주요구성개념
① 결정자로서의 국가
국가혹은 정부는 복합체가 아닌 단일체로서 합리적인 의사결정자로 간주된다. 따라서 정
부의 선택행위는 합리적이고 현명한 개인의 선택행위와 본질적으로 같다. 이는 정부조직을
잘 조정된 유기체로 보는 합리모형의 기본전제에서 나온 당연한 결과이다.
② 정태적인 선택
의사결정자는 여러 대안들 중에서 이미 정해진 기준에 가장 적합한 대안을 고른다. 이러
한 행위는 다양한 외적 변수가 작용하여 선택행위에 영향을 미치려는 동태적 과정에서 이루
어지는 것이 아니다. 결정자의 이성적 판단과 사물에 내재된 논리에 따라 이루어진다.
③ 합리적 선택행위
합리적인 선택행위는 다음과 같은 하위개념들을 포함하고 있다.
㉠ 목표로서의 효용함수
㉡ 문제해결과 관련된 일련의 행동대안
㉢ 각 대안으로부터 야기될 수 있는 비용과 효과
㉣ 목표가치의 극대화를 도모할수 있는 선택
3. 지배적인 추론방법
특정한 정책이 채택된 경우 그 정책에 의해 극대화하고자 하는 목표가 반드시 있게 마련
이다. 따라서 합리모형의 설명력과 예측력은 이러한 목표․수단간의 관계분석에 의존한다.
즉 정책분석자는 특정한 문제상황에서 달성해야 할 목표가 주어진 의사결정자의 입장에서
어떠한 정책을 채택해야 주어진 목표를 극대화할수 있는가를 분석함으로써 정책결정과정에
관한 설명과 예측을 할수 있다.
4. 일반적 명제
㉠ 특정 정책은 그 국가의 목표, 인지된 대안, 대안의 결과 추정, 추정된 결과에 대한 평
가들의 작업을 통해 산출된다.
㉡ 특정 대안의 비용이 증가하면, 즉 의도한 결과를 가져오지 못하연 그 대안이 채택될
가능성은 줄어든다.
㉢ 특정 대안의 비용이 감소하면, 즉 의도한 결과를 초래하면 그 대안이 채택될 가능성
은 커진다.
Ⅱ 조직과정모형(Organizational Process Paradigm:모형2)
1. 분석의 기본단위
조직과정모형(이하에서는 조직모형이라 약칭한다)에서는 조직과정의 산물로서의 정책을
분석의 대상으로 한다. 정부를 구성하는 많은 하위조직들이 작동하여 만들어진 결과가 정부
지도자들에 의해 약간 다듬어진 형태를 정책으로 본다.
2. 주요 구성개념
① 결정자로서의 조직
의사결정자는 완전한 통일체로서의 국가나 정부가 아니라, 느슨하게 연합된 조직들이다.
이들 조직들은 정부지도자로부터 상당한 영향을 받으나 이 조직들에 의해 작성된 문제해결책의 실질적 내용이 정부지도자들에 의해 크게 수정되지 않고 권위있는 정책으로 채택된다.
따라서 실질적인 결정자는 조직이다.
② 문제의 요소화와 권력의 분산
정책에 의한 해결을 요하는 대부분의 문제는 복잡한 여러 측면을 내포하고 있다. 따라서
각 하위조직 단위들이 취급하기 적당한 정도까지 분할해야 한다. 또한 이와 비례하여 분할
된 문제를 처리하는데 필요한 만큼 권력이 분배된다.
③ 고유한 우선순위와 문제인식
하위조직들은 대체로 일정한 범위의 문제들을 제1차적으로 책임지기 때문에 조직내의
‘지방색(parochialism)’이 형성된다. 따라서 나름대로의 우선순위 결정기준 및 문제인식방법
을 갖고 있으며 이들은 상대적으로 안정되어 있다.
④ 조직산물로서의 정책
조직의 산물로서의 정책은 다음과 같은 하위개념 및 절차를 가지고 있다.
㉠ 목표
조직모형에서는 방아들일수 있는 역할수행을 규정하는 제약조건들을 목표로 간주한다.
이러한 제약조건 즉 목표는 정부내 타조직의 기대와 요구, 시민과 이익집단의 요구, 조직내
의 협상 및 법률상의 규정에 의해 형성된다.
㉡ 목표에 대한 순차적 관심
목표로서 제약조건간에는 갈등관계에 있는 경우가 많다. 이때 전체조직의은 갈등관계에
있는 제약조건들을 동시에 충족시키려 하지 않고 하나씩 분리하여 순차적으로 고려함으로써
문제를 해결한다.
㉢ 표준운영절차(SOP)
조직이 복잡한 정책문제를 취급함에 있어서 신뢰성있는 역할수행을 위해서는 조직내 많
은 관련자들의 활동이 조정.통제되어야 한다. 이러한 조정.통제를 위한 수단이 표준운영
절차(SOP)이다. SOP는 법규에 의한 절차일수도 있고 오랫동안의 조직학습에 의해 형성된
관행일수도 있다.
㉣ 프로그램과 대응조치군
정형적인 상황에 대처할수 있도록 조직내에 축적되어 있는 대응조치를 프로그램이라 한
다. 몇개의 프로그램이 모여서 대응조치군을 형성한다. 문제가 복잡하고 관련자가 많은 상황
에 대처하는 데 있어서 대응조치와 대응조치군의 중요성은 커진다.
㉤ 불확실성 회피
조직은 장래에 일어날 사건들과 그 발생확률을 예측하여 불확실성에 대응하기보다는 오
히려 불확실성 그 자체를 피하려고 한다. 이를 위해 환경 및 타조직과 안정적인 관계를 맺
거나 돌발사태에 대처하기 위한 시나리오를 만들어 놓는다.
㉥ 조직학습과 변동
비정형적 상황에서 조직은 문제중심의 탐색활동을 하는데 이 과정에서 조직의 관행들이
새로운 상황에 적응할수 있도록 조금씩 변화한다. 이러한 변화는 구성원들의 학습을 통해
조직의 학습을 유발한다.
3. 지배적인 추론방법
한국가가 일정시접(t시점)에서 특정조치를 취했다면 그 문제와 관련된 하위조직은 그 이
전(t-1시점)에 이미 현재의 조치와 약간 다른 관행 또는 대응조치를 보유하고 있었음에 틀
림없다. 조직모형에서 정책이란 조직내에 축적된 대응조치군에서 정부지도자들에 의해 선택
되고 다듬어진 대응조치이기 때문이다.
따라서 조직모형에서의 설명(t-1시점에서 t시점까지)과 예측(t시점에서 t+1시점까지)은
정책을 산출한 조직내의 기존 대응조치군과 관행을 확인함으로써 가능한다.
4. 일반적명제
① 조직에 의한 집행
㉠ 표준운영절차(SOP)에 의해 정형적인 상황들에 대처하기 위한 실행들이 형성되고 이
러한 관행은 조직내의 많은 구성원들로 하여금 매일매일 깊이 생각해야 하는 부담없이 많은
사건들을 처리할수 있게 해준다.
㉡ 조직은 상황에 맞도록 조직내의 프로그램을 수정하기보다는 오히려 기존 대응조치군
에서 상황에 가장 적합한 프로그램을 이용한다.
㉢ 대응조치군은 ‘지방색이 있는’ 조직에 의해 정의된 정형적인 상황에 대처하기 위해 개
발된 것이기 때문에 그 프로그램이 특수한 상황에 종종 들어맞지 않는 경우가 있다.
② 조직에 의해 제시된 선택의 범위
하위조직에 의해작성된 일련의 대안은 대안작성 비용뿐만 아니라 전체적인 선택과정을
통제하려는 하위조직의 이해관계까지 반영하고 있다. 따라서,
㉠ 대체로 하위조직의 운영목표에 맞는 대안이 제시되고,
㉡ 몇몇 조직과의 조정을 요하는 대안은 별로 제시되지 않으며,
㉢ 조직들간에 관할권이 모호한 대안은 거의 거론되지 않는다.
③ 제한된 신축성과 점증적 변화
특정시점의 조직행태는 바로 이전 시점의 조직행태와 약간 다르다. 조직의 예산, 우선순
위, 문제인식 스타일, 조직의 절차와 대응조치군등이 점전적으로 변화하며, 상대적으로 안정
되어 있어서 신축성이 별로 크지 않기 때문이다.
Ⅲ 관료정치모형
1. 분석의 기본단위
관료정치모형에서는 정치적 게임의 결과로서의 정책을 분석대상으로 한다. 정책을 문제
에 대한 최선의 해결책으로 선택된 것이라기보다는 오히려 정부관료들간에 타협,경쟁, 연합,
지배 등을 내용으로 하는 정치적 게임의 산물로 본다.
2. 주요 구성개념
① 참여자
참여자는 정부조직내에서 특정정책의 결정과 관련된 직위를 맡고 있는 자들이다. 따라서
개인은 이러한 직위를 차지함으로써 정책결정의 참여자가 될 수 있다.
정치적 게임에 있어서 그 결과에 중대한 영향을 미치는 유리한 고지를 차지하느냐 못하
느냐는 참여자의 직위의 내용과 비중, 참여자의 개인적 특징 등에 크게 좌우된다. 국가정책
적 수준에서 볼 때 대통령, 장관등 정무관과 그들의 참모, 고급공무원 등이 주요 참여자들이
고 문제의 성격 및 정치적 역학관계에 따라 의회나 정당의 지도자, 이익집단의 대표자 등이
참여자에 포함될수 있다.
② 참여자의 입장
정책결정에 임하는 참여자의 입장은 다음과 같은 요인에 의해 결정된다.
㉠ 조직내 우선순위와 문제 인식방법
조직의 장은 조직을 움직이기 위해 조직관행에 적응하지 않을 수없는데 이렇게 적응하다
보면 조직의 장인 참여자(예,장관)는 자기가 대표하는 조직내에 형성된 문제인식과 우선순위
에 관한 관행에 동화되어 국가적 수준의 정책결정과정에서 이들을 반영하게 된다.
㉡ 목표와 이해관계
국가의 목표, 조직의 목표, 개인의 이해관계 및 참여자의 자기역할에 대한 인식에 따라
참여자의 입장이 달라진다.
㉢ 마감시한과 문제의 국면일련의 사건의 흐름속에서 움직이는 참여자들은 특정문제를 초연한 입장에서 생각할수
있는 자들이 아니며 사건의 마감 시한에 쫓기는 경우가 허다하다. 따라서 마감시한의 완급
은 참여자가 문제와 관련하여 고려하는 변수의 범위를 결정함으로써 결과적으로 정책결정과
정에서 참여자의 입장에 영향을 미친다. 또한 정책결정을 요하는 문제의 어느 측면을 보느
냐에 따라 입장이 달라질수 있다.
③ 참여자의 권력
게임에 있어서 권력관계는 정책의 성격과 내용을 설명하는데 중요한 변수가 된다. 한 참여자의 권력은 그가 갖는 협상에 있어서의 이점, 이를 이용하려는 의지와 기술 그리고 이
두 가지 요소에 대해 타참여자가 인식하는 정도에 의존한다.
④ 정치적 게임
정부의 정책을 산출하는 정치적 게임속에서서 참여자의 입장과 권력이 어떻게 작용하는
가? 다음과 같은 두가지 메카니즘을 생각해볼수 있다.
㉠ 게임망
겜임망은 서로 의도한 정책을 만들어내기 위해 참여자간에 각자의 입장과 영향력이 동
원․전달되는 통로이다. 이러한 게임망이 어떻게 구성되느냐에 따라 각 참여자가 게임에서
차지하는 고지의유․불리가 결정된다. 게임망의 구성은 문제에 대한 서로 다른 시각과 서로
다른 권력을 가진 자들 중에서 누구를 참여자로 정하느냐를 의미하는 때문이다.
㉡ 게임규칙
게임의 내용에는 타협,연합,지배등이 있다. 이러한 정치적 게임을 하는데 필요한 규칙들
은 대체로 헌법,법령,사법부의 해석, 집행부의 명령, 그 사회의 전통과 문화 등에 의해 결정
된다.
(3) 지배적인 추론방법
한 국가의 정책은 그 나라 정부내의 문제와 관련된 참여자(개인 혹은 집단이나 조직)들
사이의 정치적 게임의 결과이다. 따라서 관료정치모형에서 정책결정에 관한 설명과 예측은
참여자와 그들의 지위․이해관계․영향력, 게임망과 게임규칙, 그리고 게임의 진행과정을 확
인함으로써 가능하다.
(4) 일반적 명제
㉠ 참여자의 선호나 게임에 임하는 입장이 정책의 내용에 중요한 영향을 미친다.
㉡ 게임에 있어서 참여자가 차지하는 고지의 유․불리는 게임망마다 다르고 동일한 게임
망에서도 게임이 진행됨에 따라 변할 수 있다.
㉢ 정책이 모든 참여자간에 완전히 ‘합의된 원칙(agreed doctrine)’에서 나오는 경우는 별
로 없다.
㉣ 참여자의 지위에 따라 문제를 보는 국면과 게임에 임하는 입장이 달라진다.
2.2 단순화 한 Allison의 세 모형
1 정책추진동기(policy commitment)
2 정책결정권의 분포상태(power locus)
3 목표의 구조와 공유정도(goal structure and its sharing)
4 대안작성(alternative design)
5 결정(선택)규칙(rules of choice)
6 불확실성 취급( treatment of uncertainty)
1. 정책추진동기(policy commitment)
Ⅰ 국가발전을 위한 계획 및 책임자의 강력한 의지, 정부의 시책 등에 근거를 두고 추진되는 정책은 대체로 그 추진동기가 합리모형에 속함
Ⅱ 조직내 실무진에서 구상되어 왔으나 여러 가지 제약과 한계로 인해 촉진되지 못하다가 새로운 기술이나 정보가 유입되어 실현 가능해졌을 경우와 실무진의 끈질긴 노력으로 책임자로 부터 추진하라는 허락을 받아내는 경우 조직과정모형에 해당한다. 물론 수장의 관심과 지원이 있어야 하나 추진동기로서 중요한 것은 조직내 실무진들이보유하고 있는 레퍼터리나 아이디어의 활성화이다.
Ⅲ 정책과 직․간접적으로 관련된 정책관계자들의 권력과 이해관계로 정책추진동기를 설명할 수 있다. 즉 정책결정에 참여하는 구성원의 교체 및 정부내 권력관계의 변화로인해 정책이 추진되거나 특정 사회문제가 정책결정자들의 지위․권력 및 이해관계와직결되어 정책이 추진되는 경우가 이에 해당된다.
2. 정책결정권의 분포상태(power locus)
Ⅰ 모든 결정권이 책임자에게 집중되어 있으며 권력과 관련한 갈등이 거의 없으며, 있다 해도 책임자가 이를 일방적으로 무시하고 결정할 수 있다.
Ⅱ 하위조직이 정책의 주요내용을 결정하며 책임자들은 약간 수정하여 확정하는 경향이 있기 때문에 결정권이 수직적으로 분산되어 있으나 하위조직의 기능적 권위(functionalauthority)가 크게 작용한다. 따라서 책임자의 정치적 권위나 하위조직의 기능적 권위간에 약간의 갈등이 있을 수 있다.
Ⅲ 일정한 권력을 가지고 참여하는 정책결정자들 사이에 결정권이 수평적으로 분포되어 있어서 정책에 대한 영향력은 상대적인 권력에 비례한다. 따라서 참여자들의 정치적 권위간에 갈등의 소지가 많다.
3. 목표의 구조와 공유정도(goal structure and its sharing)
Ⅰ 전체적으로 잘 조정된 단일의 목표구조를 가지며 또한 목표․수단간의 연쇄관계를 통해모든 정책관계자들을 규율한다. 여기에는 하위조직 및 기타 참여자들의 이해관계가 반영되지도 않으며 정책결정과정에서 목표가 왜곡된다거나 목표 간에 갈등도 없다. 따라서정책관계자들 사이에 목표공유도가 높다.
Ⅱ 정책결정과정에서 전체적인 정부의 목표나 하위조직의 이해관계가 동시에 작용한다. 즉하위조직은 자체내의 운용목표를 가지고 있을 뿐만 아니라 국가의 전체적인 목표를 자신의 입장에서 재정의 한다. 또한 각 하위조직들은 그들의 이해관계 및 보유하고 있는 수단과 관련하여 전체목표의 일부를 강조하고 받아들이며 나머지는 무시해버린다. 따라서 전반적으로 목표구조가 잘 조정되어 있지도 않으며 정책관계자들사이에 목표공유로 그리높지않다.
Ⅲ 국가목표, 각 정책결정자가 대표하는 집단이나 하위조직의 목표 및 그들의 개인적인 이해관계가 동시에 작용한다. 따라서 결정자들 사이에 목표구조가 통일적으로 조정되어 있지 않을 뿐만 아니라 이들 사이에 국가목표에 관한 공유도가 낮아 국가목표 이외의 이해관계가 크게 작용한다.
4. 대안작성(alternative design)
Ⅰ 정책문제와 관련하여 전문가에 의해 새로운 대안들이 고안되며 동시에 기존 대안들에 대한 검토가 충분히 이루어진다. (분석기법)
Ⅱ 정형적이고 표준적인 문제일 경우 하위조직내에 이미 개발되어 저장되어 있는 레퍼터리중에서 적절하다고 생각되는 것이 제시되고 그렇지 않은 경우에는 기존 대안보다 약간다른 대안이 탐색된다. 즉 조직과정모형의 기본논리상 전혀 새로운 대안이 고안되는 것이 아니고 이미 개발되어 있거나 기존 대안과 유사한 대안이 탐색된다.
Ⅲ 대안작성에 관하여는 별다른 내용이 없으며 해결책의 내용은 제안자의 이해관계가 크게반영된 것이다.
5. 결정(선택)규칙(rules of choice)
Ⅰ 책임자의 명령이나 공식적이 지침(formal guidance)으로 볼수 있다.
Ⅱ 주로 표준운영절차(SOP)가 대안선정의 규칙이다.
Ⅲ 각자의 판단과 일정한 권력을 갖고 밀고 당기는 정치적 게임으로 일방적 지배
(domination),연합형성(coaliation-building),타협(compromise)등이 동원된다.
6. 불확실성의 취급( treatment of uncertainty)
Ⅰ 정보수집과 장래 발생할지도 모르는 사건들에 대해 충분히 대처한다.
Ⅱ 불확실성에 대비한 표준적인 대응책을 개발하거나 우선 당면과제에 초점을 둔다.
Ⅲ case by case
IX. 한국의 정책형성
9.1 정책결정구조와 유형과 특성
정책결정구조의 유형과 특징철의 삼각구조형
* 政·經·官의 밀착된 관계 속에서 거의 고정된 멤버들에 의해 폐쇄적으로 이루어짐.
정책공동체형
* 정치가, 이익집단, 관료로 구성된 철의 삼각구조형에 ‘전문가’의 역할이 첨가된 형
* 이Tb네트워크형에 비해 비교적 제한된 범위의 이익집단들이 참가하며, 정책과정의 개방화 정도도 제한적 임.
* 예로 J. Campbell은 일본을 들고 있다.
* 일본의 정책공동체는 관료, 정치가, 이익단체, 전문가로 구성되어 있지만 그 기본구조는관료와 관료외의 구성원으로 이원화 되어 있으며, 관료가 정책결정을 주도하는 관료우위형의 정책공동체형이라 할 수 있다.
이슈네트워크형
* 정책결정이 그떄 그떄 주어진 특정의 이쓔에 따라 단편화되고 네트워크화 하는 경향이 있다.
* 따라서 참여자들도 정책이쓔의 성격에 따라 유동적이며 정책결정과정은 개방적이고 참가집단간의 자기집단의 주장이나 이익보호를 위해 상호경쟁이 치열한 경우가 많다.
* 미국과 일부 유럽 선직국들의 경우 1960년대 말이래 ‘철의 삼각구조“에서 ’이쓔네트워크”형태로 바뀌고 있다.
9.2 한국 정책결정의 실제와 특징
1. 정책결정의 실제
1) 행정부처 내부의 정책결정절차
(1) 품의제(稟議制)
①개념
-행정부 각 부처들이나 기관들의 내부의사결정절차에서 가장 기본이 되는 제도
-‘품의’ 는 “상관의 재가를 받기 위하여 논의를 드린다”라는 뜻.
-품의제란 해당사무의 담당자가 문서를 기안하여 결정권을 가진 상사의 승인(재가)을 얻는절차에 관한 제도를 의미하며, 최종결정권자의 결재로 행정기관의 의사가 확정된다.
②품의제의 형식화
-공식적으로 보면 품의제는 계층제의 최하층부에서 제안하여 상층부(장관)로 이르는 하의상달의 민주적인 결정제도이나 실제에는 적용되지 않는다.
-실제에 있어서는 최종결재권자에 의한 사전결정 혹은 조정에 의하여 이루어진다.
2) 행정부의 정책결정기구
(1) 국무회의
①개념
-국무회의는 헌법에 규정되어 설립되는 행정부내 최고의결기구로서 대통령이 의장이되고국무총리 및 15인이상 30인이하의 국무위원으로 구성된다.
-국무위원을 각 부처의 장관들이 겸임하므로 행정부위 최고결정권자들의 회의체이다.
②국무회의의 성격
-국무회의는 의결기관도 아니고 자문기관도 아닌 심의기관의 성격을 가진다.
-행정부의 중요안건은 대통령결재 이전에 반드시 국무회의의 의결을 거쳐야 한다는 점에서단순히 대통령에게 자문하는 기관과 다르다.
-대통령이 국무회의의 의결결과에 반드시 따라야 한다는 구속력이 없기 때문에 의결기관도아니다.
③국무회의의 형식화
-실질적인 정책결정은 관련 장관회의나 차관회의에서 이루어지고 국무회의는 형식적인 의견통과(주로 무수정 통과)만을 하고 있다.
- 국무회의의 형식화 원인은 첫째, 차관회의 등에서 자세히 검토된 실무 기술적인 안건이 상정되는 경우가 많고, 둘째, 차관회의 이전에 부처간에 상호협의과정을 밟는 경향이 강하고, 셋째, 경제장관회의, 안전보장회의 등에서 사전조정되는 경우가 많으며, 넷째, 대통령이나 비서실에 의하여 사전결정, 조정되기 때문이다.
④국무회의의 의안처리과정
-대통령 국무총리 또는 국무위원은 헌법 제 89조 및 법령에 규정된 국무회의의 심의사항을제출한다. 의안은 의결사항과 보고사항으로 구분하여 늦어도 그 의안을 상정할 차관회의 개회일 3일전까지 행정안전부에 제출해야한다.
-행정안전부장관은 차관회의의 심의를 거친 의안을 국무회의 개회일 2일 전까지 의사일정과 함께 대통령, 국무총리, 국무위원 및 국무회의규정 제 8조에 규정한 배석자에게 배부한다.
(2)차관회의
-국무회의 과중한 부담을 감소시켜주는 국무회의의 사전심의기관으로 실질적인 의결을 하는 경우가 많다.
-차관회의의 의장은 국무총리실장이며, 차관회의의 운영을 위한 실무적 사무는 행정안전부의정팀에서 하고 있다.
2) 대통령과 행정수반
(1) 대통령의 정책결정
-대통령중심제하에서 대통령은 행정수반으로서 정부정책결정에 대한 최고의 권력기관이며최종적인 결정에 대하여 책임을 지는 최고정책결정기관이다.
-대통령의 정책결정은 대통령비서실, 특별보좌관 등의 보좌를 받는다.
- 각 부처의 장관은 구체적인 정책(특히 중요한 정책 안건의 경우)을 입안하기 전에 대통령으로부터 기본방향이나 방침을 지시 받는 경우가 있다.
-정책대안의 작성 시에도 대통령과 사전조율하는 경우가 많다.
(2) 정책결정과정에 대통령비서실의 개입
-대통령비서실의 비서들은 대통령을 보좌하는 참모이다(비서실장, 수석비서관/보좌관, 비서관(1급-4급), 행정관)
-대통령비서실은 대통령의 정책결정과정을 통하여 정보를 제공하거나 구체적인 설명을 통해서 영향력을 행사한다.
(3) 청와대 내락제도
-청와대를 정점으로 통제권을 강화하는 제도로 내락(內諾)제도와 내인가제도가 있는데 청와대의 사전결정을 거친다.
-내인가제도는 대민관계의 인허가나 어떤 법적인 효력을 발생시킬 수 있는 공식적인 권한은 각 부·처에 있음에도 불구하고 사전에 대통령의 승인을 받는 제도를 말한다.
-내락제도는 어떤 정책의 내용에 대하여 사전에 청와대의 승낙을 받아 두는 제도를 말한다. 그리고 중요한 인사건에 관하여도 내락을 받게된다. 그것이 국무회의안건인 경우에는 내락을 얻은 뒤에 비로소 국무회의에 상정할 수 있다.
-이미 밑에서 결정되어서 올라온 것을 대통령이 부결하는 일이 잦으면 피차 난처하기 때문이다. 특히 국무회의 심의안건과 같이 법률적 효력을 발생할 것을 전제로 한 결정에 대해서대통령이 거부한다는 것은 더욱 곤란할 것이다.
(4) 대통령의 정책결정제약요인과 결정권의 위임
-대통령의 일반적인 정책결정제약요인은 첫째, 시간부족, 둘째, 정보부족, 셋째, 전문지식의부족이다.
- 대통령이 정책결정권을 위임하는 것은 첫째, 안건의 중요성이 낮거나 일상적인 것이어서위임해도 큰 문제가 없을 경우 둘째, 대통령이 전문지식을 가지지 못한 경우 셋째, 안건이중요하면서도 대통령이 스스로 자신의 전문지식이 부족하다고 느낀 경우(개입은 하되 전문가의 의견을 따름) 넷째, 안건이 여러 부처에 관련된 것인 경우(부처끼리의 사전 조정)이다.
2. 정책결정의 특징
1) 정책결정자
①가치관의 미분화
-공•사 가치의 미분화는 공직사유관과 결합하여 공직부패의 제도화 초래
-행정목표 설정이나 정책결정에 정책결정권자의 의지나 가치가 작용하고 사적인 이해관계의 개입이 불가피
②권위주의적 결정
-많이 개선되었지만 아직도 사회신분과 계급이 큰 비중을 가졌던 유고문화의 영향으로 인하여 관료행태의 권위주의적 성격이 잔존
- 따라서 가부장적•하향적 권위가 정책결정에 반영
③근시안적 태도와 결정의 기피경향
-복잡한 행정환경과 예측할 수 없는 미래에 대하여 당장의 필요에 응하는 근시안적이고 임기응변적인 태도를 보이며 장기적인 안목에 의한 결정이 부족하다.
④즉흥적․실질과시적 결정
-우리나라 정책결정자들은 중앙이나 지방을 막론하고 그 정책결정에 대한 뚜렷한 미래상이나 가치체계를 가지지 못하였고, 즉흥적•타성적 및 전시효과를 염두에 둔 결정이 많았다.
⑤정책결정에 대한 인식과 지식부족
-품의제에 의존한 정책결정으로 합리적•분석적 정책결정에 대한 지식이 부족하며, 정책결정에 대한 중요성이나 합리성에 대한 충분한 인식도가 낮은 편이다.
⑥개인적 신임과 충성심의 작용
-부하에 대한 상관의 개인적 신임의 비중이 높아 신임을 받지 못할 경우, 정책결정과정에부하의 참여가 어렵다.
⑦정책결정의 비현실성과 불합리성의 작용
-정책이 이해관계자의 참여없이 양산됨으로써 전반적으로 실정에 부합되지 않는 비현실성이 강하였고, 그 결과 효율적인 정책결정이 불가능하였다.
2) 정책결정기구
①품의제적 결정방식과 대안검토의 부재
-정책결정절차가 주로 정형화된 기안 및 결재절차인 품의제에 의하여 왔기 때문에 여러 가지 대안의 합리적인 검토가 거의 이루어지지 못하였다.
②정책결정의 과도한 집권화와 수직적 구조
-정책결정권이 지나치게 최고관리층에 집중되어 정책결정자의 범위가 좁고 정책결정구조의횡적분화가 이루어지지 않아 수직적 성격을 띠었다.
③참모기관의 형식화와 정보관리의 부족
-참모기관이 본래의 취지와는 달리 형식화되고 정보관리체제의 미비와 정책결정의 질을 좌우하는 정보의 빈약•불확실성 등으로 정책결정의 합리화가 이루어지기 어려웠다.
④정책결정기능과 행정체제간의 불균형
-정책결정기능의 계층적 분화와 전문화가 이루어지지 못하고 음성적 이권투입이나 자원권한 배분이 정책결정과정에서 결정적인 기능을 하였다.
3) 정책환경
① 정책결정과정의 폐쇄성
- 민주화의 진전과 NGO의 활성화로 정책결정과정의 폐쇄성은 많이 완화되었으나 아직도정책결정이 소수의 개인이나 집단의 감정•주관이나 이해관계에 좌우되는 경향이 있다.
② 투입기능 및 외부압력의 취약성
- 정당이나 이익집단 그리고 전문가집단이나 언론기관, NGO 등의 외부로부터의 압력 내지투입기능이 강화되었다고 볼 수 있다.
③시간의 제약 및 임기의 불안정
- 최고관리층의 중요한 기능은 정책결정이라고 할 수 있는데 우리나라의 최고관리층은 정책기획업무 보다는 대인관계에 많은 시간을 보내왔다.
-또한 재직기간이 짧기 때문에 대부분의 시간을 상향적인 품의제적 의사결정방식에 의존하여 중요한 정책결정에 시간과 정력을 집중시키지 못하고 있다.
④정치적 업적과시와 여당의 무리한 정책요구의 수용
- 정권말기에 이를수록 대통령과 집권당에 의한 정권의 정치적 업적과시용 정책이 늘어나게 되고, 이들 정책의 경우 대부분 정치권의 지시에 따라 충분한 검토없이 결정되는 경우가 많았다.
-특히 정권재창출이라는 여당의 정치적 목적이 정부에게 여과없이 수용됨으로써 무리한 사업결정과 방만한 예산이 편성되는 경우가 있다.
의회에 상정될 행정부 정책의제의 형성과정
행정부 내의 공식정책결정과정
