개발효과성 관점에서 성과목표 분석
지속가능발전의 사회학
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지속가능발전의 사회학이라는 수업을 마쳤다. 필립 맥마이클의 거대한 역설이라는 책과 제프리삭스의 지속가능발전의 시대라는 책을 둘러 보았다. 맥마이클은 1945년부터 1970년대까지 전세계적인 개발프로젝트가 진행되었고 1970년 이후부터는 냉전프로젝트 하에서 미국과 소련의 발전 경쟁이 있었다고 주장한다. 2000년대 이후부터는 세계화프로젝트가 진행되면서 100년전 식민지시대와 같이 무한 경쟁의 워싱턴컨센서스가 진행된다. 아이러니하게도 발전하면서 더욱 불평등해지는 거대한 역설이 생기는 이유는 국제개발협력이 그 자체로 빈곤퇴치를 목적으로 하지만 실제로 국가들은 국가브랜드 이미지 제고에서부터 시작해서 무역과 시장을 새롭게 오픈하는 방식으로 개발을 사용하고 있다는 것이다. 이에 반해서 제프리삭스는 새천년개발계획을 만든 것처럼 다른 방식으로 기후변화와 빈곤에 대응하면 다른 미래를 얻을 수 있다고 주장한다. 맥마이클의 비판에 대해서 제프리삭스는 제대로 대답을 못할 것 같다.
이렇게 2가지의 책을 기본으로 다양한 논문들을 보면서 이번학기 진실로 지속가능한 발전이란 무엇인가에 대해서 알아보았다. 그리고 마지막으로 기말과제를 기획하면서 성과지표가 결국 도움을 받는 국가 국민들의 삶을 식민화한다고 주장하고 싶었다. 양적지표 혹은 질적 연구를 해야하지만 학기 중이여서 간단한 비교분석만 해볼 수 있었다. 그런데 개발효과성이라는 개념이 수원국 중심으로 이루어진다고 볼 때, 결과적으로 대부분의 국가들이 아예 이러한 주제에 관심이 없다는 것을 알게 되었다. 결과는 조금 절망적이었다. 사실 스웨덴정도는 그래도 이러한 사항을 고려할 줄 알았기 때문이다. 2011년까지 근 10년동안 개발효과성과 원조효과성의 지표를 만들고 논의를 했는데도 국가의 현실주의 정치 관점이 개입되다보니 결국 적용이 되지 않았다. 예상하지 못한 결과가 나와서 놀라웠지만 앞으로 해야할 일이 많다는 생각이 든다.
1. 서론
1945년 제 2차 세계대전이 끝나고 본격적으로 시작된 국제개발협력은 항상 '주인-대리인'문제가 만들어내는 오리엔탈리즘과 '리프레젠테이션', '서발턴'의 문제를 잠재적으로 가지고 있다. 물론 이러한 문제들은 서방국가들의 식민지 개척시기부터 문화적, 경제적인 식민지를 만드는 역사에서 자연스럽게 자리잡은 것이기도 하다. 2000년대 UN의 새천년개발계획이나 2015년 지속가능발전계획과 같이 현재는 조금 더 세련되게 겉모습이 바뀌었지만, 프로젝트를 기획하는 공여국의 '성과관리체계'는 곧 수원국이 가진 고유의 국가운영시스템과 수원국의 문화에 공여국의 목표지표라는 바로 트로이의 목마를 집어 넣은 격이 된다.
국제개발협력의 목표는 '빈곤퇴치'이다. 그런데 국가가 이것을 수행할 때는 국가브랜드 상승과 외교적 실익을 따지는 목표가 추가된다. 목표는 빈곤퇴지이지만 자연스럽게 박근혜정부시절 '코리아푸드 트럭' 프로젝트와 같이 국가인지도를 높이기 위한 프로젝트로 전락하는 일도 다반사이다. 국제개발협력은 언제나 새로운 방식의 개발식민지를 만들게 되고 그 영향력이 주변으로 전파되고 또 복제된다. 국제개발협력이라는 이름으로 개발이 시작된지가 벌써 70년을 훌쩍 넘어가는 시기에 그럼 이것을 어떻게 바꾸어야 할까? 이러한 문제를 해결하기 위해서 OECD DAC를 중심으로 개발효과성의 담론이 만들어졌다. 2002년 몬테레이 컨센서스에서 각국의 GNI대비 0.7%를 국제개발 원조분담금으로 제시했고, 이러한 OECD의 논의는 2011년 세계부산원조 총회까지 이어졌다. 2005년 파리협약에서 제시된 '효과성'의 프레임워크는 상호호혜와 평등, 수원국과 파트너십과 같은 목표들을 포함하여 기존의 원조효과성 담론에서 개발효과성 담론으로 대체하려는 움직임을 보였다.
그러나 2011년 부산원조총회 이후 '개발효과성'에 대한 논의는 좀처럼 진행되지 못하고 있다. 개발효과성으로 전환하는 담론은 결국 현지의 주민들이 직접 개발의 원칙을 만들고 그에 따른 프로세스를 설계하는 것까지 포함하고 있다면 이러한 프로세스에서 수원국의 주민들은 단순히 프로젝트의 참여자혹은 평가자를 넘어서 개발의 주체가 될 수 있다. 본 연구는 이러한 이해를 바탕으로 기존의 공여국들의 성과지표를 '개발효과성'의 관점에서 탐색해 본다. 특히, 개발효과성에 대한 지표가 처음 제기된 파리협약의 요소들을 기반으로 국제개발협력에서 주요한 역할을 담당하고 있는 미국, 영국의 성과지표를 살펴보고 현재 우리나라 실정은 어떤지를 고찰해본다. 또한 완벽하지는 않지만 하나의 대안으로써 스웨덴의 사례를 비교해보면서 개발효과성의 관점에서 국제개발협력이 나아가야할 방향을 살펴보고자 한다.
2. 선행연구
국제개발협력 사업에 있어서 '평가'의 문제는 항상 딜레마를 가지고 있었다.(김지영 외, 2018) 이른바 원조의 딜레마라고 부르는 '공여국'과 '수원국'의 성과의 차이는 효율적인 개발정책 판단에 장애가 되고 있다(Banerjee and He 2008). 공여국과 수원국정부는 서로 원조를 주고 받는 국가로 규정되어 있고 이 두 국가를 매개하는 기관으로 다자원조기관들인 UN이나 OECD가 있다. 기존 연구들에서도 분석하고 있는 공적개발원조의 문제들은 공여국 정부의 독단적인 목표설정이 수원국 정부의 국가운영과 재정적인 독립을 방해한다는 것이다. 특히 수원국 정부가 실재로 공여국 정부로 부터 원조를 받았을 때, 실제로 어떤 변화와 개발의 교화가 있었는지에 대한 피드백이 부재하기 때문에 문제가 발생한다. 수원국 국민들이 어떤 욕구를 가지고 있거나 어떤 현장의 요구가 있는지 공여국 정부에 반영되지 않는 것이다(김지영 외, 2018). 원조가 효과적으로 진행되었나는 오히려 다른 방식의 프레임이 필요한데 그것이 바로 개발자체가 목적으로 하던 것들이 실제로 효과를 내고 있는지를 현장에서 파악하는 것이다(손혁상, 2012).
(김지영 외, 2018)국제개발협력이 내부 모순으로 가지고 있는 문제를 해결하기 위해서 시민사회가 주장하는‘개발효과성’프레임의 단계는 초기의 단계, 즉 담론과정 (Discursive Process)에 머물렀다고 할 수 있다(손혁상, 2012). 시민사회 내에서의 프레임 제시(Frame articulation)에는 비교적 성공했지만 시민사회가 규명한 특정 프레임을 다른 행위자들이 받아들일 수 있도록 프레임을 확산(Frame amplification or punctuation)하는 데에는 실패하였다고 선행연구는 분석하고 있다(손혁상, 2012). 또한, 시민사회가 제시한 개발효과성 프레임은 국제개발협력이 가진 기존의 지배적인 구조 내에서 작동하고 있는 원조효과성 프레임이 경쟁적으로 선택적 우위를 다투는 과정(Contested Process)에 놓여 있었기 때문에 개발효과성이 국제적인 기준이나 프레임으로 받아들여지기에는 많은 도전들이 남아 있다.
한편, 원조효과성에 대한 논의는 경제개발개발기구인 OECD의 개발원조위원회(Development Assistance Committee)를 중심으로 본격화되었다. 2003년 원조 효과성을 높이기 위한 고위급회담이 시작되었다. 2002년 몬테레이 개발원조 총회 이후 이루어진 고위급회담에서는 원조효과성을 위한 6가지의 원칙이 수립되었다.주요한 내용은 원조 공여국의 정책이나 절차, 시스템을 일치시키는 것이 가장 중요한 임무였다. 예를 들어 국내의 다양한 원조 기관에서 진행되는 국제개발협력사업의 프로세스와 기준을 일치시키는 작업이었다. 따라서 이것은 '원조' 자체를 얼마나 효율적으로 만들 것인가라는 내용이었고 2003년 로마회의만 해도 원조효과성에 대한 담론이 지배적이었다.
그러나 2005년 프랑스 파리에서 진행된 제 2차 파리 고위급 회담에서는 공여국과 수원국의 상호책임성을 기반으로 수원국의 주인의식을 제공하고 공여국과 수원국의 목표를 일치시키려는 노력 등 '개발효과성'에 대한 담론이 시작되었다고 볼 수 있다. 원조효과성이 원조를 하는 공여국의 기준에서 사업의 타당성과 합리성을 개선하는 작업이라면 개발효과성의 담론은 개발을 실제로 진행하는 수원국에서 개발이 효과적으로 이루어지기 위한 방법이었다. 따라서 수원국의 필요와 상황에 맞게 목표를 설정하고 개발성과에 초점을 맞추는 것이 주요한 합의 내용이었다. 2005년 파리 고위급 회의 이후 진행되는 회의는 파리회의에서 주창된 '파리선언'의 보충의 성격이 강하다고 볼 수 있다.
2008년 아크라에서 치뤄진 제 3차 고위급회담에서는 주인의식과 포괄적 파트너십 그리고 성과지향이라는 큰 흐름에서 2005년 파리선언의 정신을 이어갔으며 2011년 한국에서 개최된 제 4차 부산원조 총회에서는 원조효과성을 심화하고 효과적인 개발을 위한 협력에 중점을 기울였다. 특히 2011년 제 4차 고위급 회담인 부산원조 총회에서는 민간의 참여를 공식적으로 인정하고, NGO와 같은 민간이 참여하면서 '개발효과성'에 대한 담론이 수면위로 급부상하였다. 개발의 효과를 개발의 당사국인 수원국이 스스로 측정하고 설정하도록 하기 위한 프레임의 전환을 제시했다(손혁상, 2012)
사실, 이러한 원조효과성 및 개발효과성의 논의에 앞서서 OECD DAC에서는 1991년 OECD에서 진행하는 국제개발협력 사업의 평가원칙을 마련했다(임형백, 2019). 이 당시만 하더라도 아직 UN을 중심으로 하는 새천년개발계획과 같은 큰 규모의 목표가 없었기 때문에 OECD를 중심으로 세워진 5가지의 기준으로 국제개발 사업들을 평가했다. 5가지는 적절성, 효과성, 효율성, 영향력, 지속가능성이라는 지표이다. 1945년부터 진행된 국제개발협력에서 OECD의 원칙은 매우 중요한 평가의 요소가 되었다. 그러나 아직도 OECD의 기준으로 사용되고 있고 본 연구에서 살펴볼 각 나라들도 OECD의 지표를 여전히 사용하고 있을 것으로 예상된다. 앞에서 살펴본 원조효과성 논의가 진행됨에도 불구하고 평가기준을 그대로 사용하고 있다면 평가기준이 가지고 있는 문제점들을 여전히 해결하지 못하고 진행되는 것으로 볼 수 있다.
3. 연구방법
본 연구는 국제개발협력의 주요 행위자인 OECD국가들의 성과목표 및 전략을 비교분석함으로써 각 국가들이 어떤 차이점을 가지는지를 알아보고, 개발효과성의 관점에서 비판적으로 해석하는 것인 목적이다. 이를 위해서 먼저 국제개발협력에서 가장 큰 영향력과 공여국의 위치를 가지고 있는 미국과 식민지시기부터 현제까지 국제개발의 역사의 긴 역사를 가지고 있는 영국의 국제개발 조직과 전략을 살펴본다. 국제개발협력에 있어서 세분화된 방식으로 운영하고 있는 독일의 사례를 통해서 국제개발협력 조직의 다양성이 어떻게 국제개발협력에 대응하는지 알아보고(김석우, 2019) 개발효과성의 관점에서 어떤 차이점을 보이는지를 살펴보고자 한다. 또한 스웨덴의 사례를 통해서 사회복지 선진국들이 국제개발협력을 어떤 성과목표와 프레임워크로 진행하는지를 분석해보고 개발효과성의 관점에서 비판하고자 한다(윤지영, 2019).
연구를 위해서 미국, 영국, 독일, 스웨덴의 국제개발협력 담당기관 및 역할, 평가분야와 시사점에 대해서 사전 분석을 해보았다. 미국의 경우 USID라고 불리는 국제개발처와 밀레니엄 개발협력 공사에서 담당하고 있었으며 국무성은 기술협력과 평가정책을 총괄하는 반면 밀레니엄 개발협력공사의 경우 에이젼시의 성격으로 국가 적격심사 및 초기 진입시 정책과 정책개선 아이디어를 제공하고 있었다. 미국의 경우 국무성의 관리감독 하에 USID와 밀레니엄 개발협력 공사가 협업을 하는 구조였다. 영국의 경우에는 중앙정부의 국제개발부가 평가를 위한 주도권을 가지고 혁신과 성장, 인식제고를 위한 노력을 진행하고 있었다. 영국의 경우 국제개발에 있어서는 프로젝트별로 평가의 분권화가 이루어져 있었기 때문에 각 국별 상황을 모두 종합해야 흐름이나 전략을 읽을 수 있었지만 기본적으로 OECD DAC의 평가 원칙과 표준을 따르고 있었다.
독일의 경우 4개의 기관이 나누어서 국제개발협력을 진행하고 있었다. 독일 개발평가연구소의 경우에는 메타평가 및 프로그램의 질적관리를 맡아서 진행하고 있었으며, 독일 연방경제협력개발부 평가연구부에서는 평가시스템 구축 및 핵심표준을 설정하는 역할을 하고 있었다. 또한 기업의 전략적 평가를 담당하고 있는 국제개발협력 유한책임회사 기업평가부서는 기업에 특화된 국제개발협력에 집중하고 있었다. 독일의 국제개발협력의 특징은 OECD DAC의 평가기준을 원칙으로 하되 세분화 목표들을 조직적으로 나누어서 진행하다 보니 전문적인 평가를 진행하고 있다는 점이다. 이어서 스웨덴의 경우에는 기획 및 모니터링을 담당하고 있는 평가부서는 중앙정부 산하에서 스웨덴 국제개발협력 기관인 SIDA와 원조연구 전문가그룹인 EBA를 관장하고 있었다. SIDA의 경우 계획 및 모니터링에 관한 가이드라인을 제시하는데 반해 EBA는 평가를 위한 독립위원회로서 개발협력에 대한 전문적인 평가를 진행한다.
한국의 경우에는 국제개발협력 기본법에 의하여 국무조정실에서 모든 국제개발협력 사업을 관장하고 있으며, 실행주체는 한국국제교류협력단(KOICA)에서 진행하고 있다. 국제개발협력을 시행하는 중앙행정기관이 평가와 가이드라인을 제시하고 각 부처에서는 가이드라인에 맞게 평가를 진행하며 내부평가와 외부평가, 공동평가를 진행하여 부처간 리뷰를 하는 방식으로 진행된다. 따라서 평가를 독자적으로 담당하는 기관은 없으며 주제별 평가 및 프로젝트별 평가만 진행되고 있다. 물론 KOICA에서 진행되는 사업들에 대해서는 평가가 이루어지지만 그 외의 부처들에서 평가는 기본적인 사업이나 프로그램의 평가 방식을 가지고 있다.
주요한 자료의 출처는 다음과 같다. 미국의 경우 국무성과 국제개발처가 공동으로 발행한 2022~2026 전략문서를 참조했으며, 영국의 경우국제개발부의 2022~2023 연례보소서 내의 전략 및 프레임워크를 참조하였다. 독일의 경우에는 다양한 부서 중에서 독일 연방경제협력 평가연구부(BMZ)의 평가기준 문서를 참조했다. 스웨덴의 경우 국제개발협력기관 SIDA의 자료를 참고하고 한국의 경우 KOICA 평가실에서 발행한 종료평가시 업무수행 길라잡이와 국무조정실의 2023년 국제개발협력 평가 메뉴얼을 참고하였다. 기존의 연구들은 조직과 시스템에 대한 분석을 진행하였다면, 본 연구에서는 실제 평가문서에서 제시하는 프레임워크 혹은 전략, 지침, 원리들을 비교 분석하였다.
4. 연구결과
1) 미국 국제개발협력 목표 및 성과지표 분석
미국의 경우 국무성과 국제개발처가 해년마다 논리모형에 의해서 목표 설정 및 구체적인 계획을 설정한다. JOINT STRATEGIC PLAN FY 2022 - 2026의 자료에 의하면 5년간 미국 국제개발협력의 목표는 5가지로 귀결된다. 국제개발협력의 목표는 첫 번째가 빈곤퇴치이지만 미국의 경우에는 국무성과 연계되어 다양한 요소들의 성과목표에 등장한다. 첫번째 목표는 미국의 리더십을 갱신하고, 미국인들의 안전과 복지에 가장 큰 영향을 미치는 전세계적 도전에 대처하기 위해 동맹을 결집시킨다이며, 두번째는 세계적인 번영을 촉진하고, 미국이 번창할 수 있는 국제적 환경을 형성하는 것이다. 세번째는 민주주의 기관을 강화하고 보편적 가치를 유지하며 인간의 존엄성을 증진시킨다이며, 외교 및 개발 인력과 기관을 회복하고 전세계 나가있는 미국 시민을에게 안전한 안전한 국제 여행의 서비스를 제공하는 것이다.
이에 따라서 구체적인 성과목표는 전세계적인 보건 안보를 강화하고 전염병 위협에 대항하며, 이중 양자 협상과 다자간 포럼 내에서 우선순위를 두고 있는 세계적 보건 문제에 대한 대응과 기후 완화를 위한 결과를 안정적으로 실행시켜, 파리 협정의 효과적인 실행을 지원을 약속하는 것이다. 미국의 인도주의적 리더십을 되살리고 국제적 재난과 인도적 위기에 대응하여 생명을 구하는 보호와 지원을 제공하는 것이 첫번째 목표의 세부적인 성과목표이다. 두번째 골인 세계번역을 위한 미국의 도전을 위해서 구체적인 성과목표는 모든 미국인에게 기회를 창출하는 세계 경제를 촉진하고, 전 세계 지역사회의 포용적이고 지속 가능한 경제 성장과 기회를 지원하는 것이다. 세번째 목표인 민주주의를 강화하고 인간의 존엄성을 증진시기기 위하여 양질의 정부를 촉진하고 시민들에게 혜택을 주는 강력하고 책임감 있으며 탄력적인 민주주의를 확산하는 것이다. 또한 안전하고 인도적이며 조직적인 이민 및 피난 체계를 촉진하고, 파트너와 협력하여 불규칙 이민의 근본적인 원인을 다루며, 난민과 수재민을 보호하는 조치를 강화하는 것이다.
이러한 목표들을 바탕으로 다양하고 포용적이며 탄력적이고 역동적인 인력을 구축하고, IT를 현대화하고 데이터를 활용하여 의사 결정에 정보를 제공하고 사업 수행을 지원하는 것이 네번째 목표에 대한 성과목표이다. 21세기의 위협으로부터 인력, 정보, 물리적 인프라를 보호하는 것이 구체적인 목표가 된다. 마지막으로 미국 시민의 안전을 위해서 미국의 이익을 증진시키기 위해 미국으로의 합법적인 여행을 용이하게 만들거나 미국 시민들이 해외 여행할 때 안전한 여행이 될 수 있도록 지원하는 것이다. 이렇게 미국의 국제개발협력의 큰 목표 및 성과목표는 일관적으로 자국민을 우선시하며 국제개발에 있어서도 세계 패권으로서의 리더십을 강화하고 국가인지도 향상 및 영향력을 확대하는 데에 초점이 맞춰져 있다.
개발효과성은 개발의 효과가 현지에서 이루어질 수 있도록 하기 위한 수원국 중심으로 사고체계와 인식체계, 수행체계를 말한다. 이에 비해서 미국에서 앞으로 5년간 진행될 국제개발협력의 방향성은 수원국에 대한 대우 및 이해보다는 국가의 브랜드를 지키고 자국의 이익을 강화하려는 목적이 강력하게 보인다. 심지어 국제개발협력의 가장 큰 목표인 '빈곤퇴치'는 등장하지 않으며 2005년의 파리선언으로 제시된 개발효성의 5대 효과에서 적용할 수 있는 부분이 대부분 없는 것으로 확인된다. 이렇게 진행되는 국제개발사업은 인도주의 사업에서는 구호활동이 이루어지지만 실제로 수원국과 파트너십을 맺거나 수원국의 목표 및 이익과 방법론, 욕구와 합하여 진행될 방향성은 보이지 않는다.
자료출처 : JOINT STRATEGIC PLAN FY 2022 - 2026 U.S. Department of State U.S. Agency for International Development
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2) 영국 평가목표 및 성과목표
영국은 국제개발부(FCDO)에서 평가의 정의를 밝히고 있다. FCDO 평가 정책은 공적개발원조(ODA) 지출, 국제 프로그램 지출 및 지출과 관련되지 않은 정책이나 작업 흐름에 대한 평가 등 FCDO 활동의 모든 영역에 적용된다. 이는 내부 및 외부평가, 파트너가 주하는 평가에 적용된다. 영국에서는 Magenta book을 통해 평가 설계시 고려해야할 사항에 대한 재무부 지침을 밝히고 있다. 이 지침은 특정 영역이나 주제에 대한 개입, 프로그램 또는 정책이나 개입, 프로그램 또는 정책의 포트폴리오의 설계, 구현 및 결과에 대한 체계적이고 객관적인 평가를 위해서 사용된다. 여기에는 프로세스, 효과 또는 결과, 대상 및 이유를 이해하는 것이 포함될 수 있으며, 평가에 있어서 개선할 수 있는 사항을 식별하고, 적절한 경우 전반적인 영향과 비용 효율성을 추정할 수 있도록 돕고 있다.
평가는 필요한 정보에 가장 적합한 도구에 따라 내부 또는 외부 전문가에 의해 수행된다. FCDO에서 정의한 평가 방식에 따라서 평가는 다음과 같은 경우 FCDO에서 분류됩니다.
체계적인 평가 : 평가에 적합하다고 인정된 강력하고 복제 가능한 방법론을 사용하여 체계성을 높임
목표 : 문제의 전략, 개입 또는 정책으로부터의 독립성 수준을 포함한 목표의 위계성
이러한 문서의 원칙과 표준은 기준을 충족하는 모든 FCDO 평가 활동에 적용된다. <표4>는 FCDO에서 2022~2023년까지 성과목표로 설정한 4가지의 큰 목표를 보여준다. 우선순위 성과1은 영국이 글로벌 기회를 포착하여 영국 전체에 도움이 되는 경제외교 실현을 위한 투자 파트너로서 상호이익을 이룩하는 것이다. 이에 따라서 인도와 태평양 해안 지역 및 라틴 아메리카에 존재하는 파트너들과 무역협상을 성공적으로 진행하며 신흥 경제국들이 우선적으로 성장할 수 있도록 개발도루국 무역체계를 출범시킨다. 또한 2030년까지 역국의 과학기술패권을 위해서 화학 및 혁신기술부를 출범시킨다.
우선순위 성과2는 영국과 동맹국 사이의 안보를 강화하여 내구성을 증진시키고 영국의 이익을 방어하는 것이다. 이를 위해서 NATO와 우크라이나를 침범한 러시아에 대한 침공을 막기 위한 지원과 러시아의 악의적인 활동을 억제하고 스웨덴과 핀란드의 NATO 가입을 지원하여 안보를 강화하는 해야 한다. 우선순위 성과3은 영국이 개발에 있어서 리더십을 가지고 여성과 소녀들의 자유를 증진하기 위하여 인프라 자금을 제공하고 세계 각국에 인도적 요구를 하는 것이다. 이를 위해서 국제개발전략 발표로 정부 전반의 새로운 국제 개발방식을 제시하고 동아프리카와 파키스탄과 같은 나라들의 위기에 빠르게 대응한다. 또한 모자와 영유아 및 아동의 예방 가능한 사망을 막기 위해서 영양지원을 한다는 것이다. 우선순위 성과3은 현대적이고 24시간 운영되는 서비스 제공을 위해서 자국민에게 최고의 영사업무 및 전문성 있는 서비스를 제공한다는 것이다.
이러한 성과목표를 통해서 확인할 수 있는 영국의 국제개발협력의 방향은 미국과 마찬가지로 국가의 영향력을 확대하기 위한 수단으로 사용하는 것이 가장 첫번째이다. 또한 동맹국가의 파트너십을 위한 경제적인 동반자 관계 및 자국민의 안전을 중심으로 하는 서비스를 제공하는 것이 국제개발협력의 핵심이다. 미국과 영국의 경우에는 중앙정부와 연계된 조직구조를 가지고 있기 때문에 자연스럽게 국가의 이익과 연결된 부분들을 찾아볼 수 있다. 이러한 구조에서는 개발효과성 프레임에서 제시하는 원조일치나 상호협력과 같은 요소들은 우선순위에서 뒤로 밀릴 수 밖에 없다. 수원국의 욕구나 프로젝트의 방향성에 대한 논의보다는 우선적으로 자국민의 보호와 자국의 이익을 고려하는 것이 가장 큰 목표가 된다. 따라서 개발효과성에 대한 논의는 세계원조총회에서는 거론되는 목표이기는 하지만 영국 국가의 입장에서는 강제력도 없고 그에 대한 이익도 없기 때문에 굳이 지킬 필요도 없어지게 되는 것이다.
3) 독일의 성과목표 원칙 및 평가의 의미
독일은 국제개발협력을 주도하는 부처급 조직인 BMZ가 있고 그 산하에 개발협력을 실행하는 GIZ가 기술협력을 담당한다. 또한 KfW는 금융 및 재정협력을 지원하고 있어 영국과 미국과 다르게 구체적인 목표를 가진 조직시스템이 갖춰어져 있다. 또한 다양한 연방의 정부부처들도 국제개발협력에 대한 관심이 높으며 정치재단이나 교회기반의 시민단체들이 연구기관들과 파트너십을 형성하면서 국제개발협력 및 공적자금운영에 관여하고 있다. 독일의 국제개발협력 평가는 여러 정부 기관에서 실행하고 있는데 독일개발평가연구소(DEval, The German Institute for Development Evaluation)와 BMZ은 독일 개발협력 전반을 평가하며 GIZ(German Society for International Cooperation)와 KfW( Kreditanstalt FÜR Wiederaufbau)은 자체평가부서를 통해서 각 부서가 수행하는 프로그램과 프로젝트를 평가하고 있다.
평가에 관련해서는 BMZ의Evaluating German Development Cooperation BMZ Evaluation Policy BMZ PAPER에서 평가의 원칙에 대해서 다루고 있다. 특히 이 문서의 Fundamentals부분에서는 평가의 정의, 가이드라인, 원칙과 지표의 방향성에 대해서 다루고 있다. 평가의 의미에 대해서는 다음과 같이 제시하고 있다. "BMZ는 창립 초기부터 평가를 경험으로부터 학습하고 개발 개입의 신뢰할 수 있는 결과를 제공하는 효과적인 도구로 인식해왔으며, 6가지의 원칙을 정립한다." BMZ에서 제시하는 평가의 요소는 연관성, 지속가능성, 개입에 대한 효과성, 자원사용에 대한 효율성, 개입의 파급력과 개입의 적절성이다.
Evaluating German Development Cooperation BMZ Evaluation Policy BMZ PAPER
2. Fundamentals – Definitions, guiding principles and criteria page9~14
BMZ에서 제시하고 있는 평가지표의 원칙은 기본적으로 OECD DAC의 기준을 따록 있지만 종합해보면 다음과 같은 통찰을 얻을 수 있다.
평가의 의미와 목적: BMZ가 평가를 학습과 개발 개입 결과의 신뢰성 있는 보고를 위한 중요한 도구로 인식하고 있다. 주요 목표는 개입의 효과성 향상, 관리적 결정을 위한 증거 제공, 책임 보장, 그리고 개발 협력에 대한 이해도 증진이다.
개발 협력에서 평가의 정의와 범위: 진행 중이거나 완료된 개발 개입의 체계적이고 객관적인 분석과 평가를 의미한다. 디자인, 실행 및 결과를 다루며 신뢰할 수 있고 유용한 정보와 실행 가능한 권고를 제공한다.
평가의 핵심 원칙: 평가에서 유용성, 신뢰성, 독립성, 협력, 도덕적 기준에 초점을 맞춘다. 원칙은 원조 효과성 안건 및 지속가능 발전 목표와 일치한다.
표준화된 기준과 종합적 평가: 개발 개입의 효과를 종합적으로 분석하기 위해 표준화된 기준 (예: DAC 기준)의 활용을 강조한다. 관련성, 일관성, 효과성, 효율성, 영향 및 지속가능성에 중점을 둔다.
개발 협력에서의 평가 유형: 프로젝트 평가와 전략적 평가를 구분한다. 프로젝트 평가는 개별 개입에 초점을 두고, 전략적 평가는 광범위한 개입을 포함한다. 이외에도 기관 평가, 메타 평가 및 종합 평가 등을 포함한다.
이러한 결과 독일의 국제개발협력은 평가의 목적과 그 중요성, 그리고 평가 프로세스에서의 주요 원칙들을 강조하고 있다는 것을 알 수 있다. 평가는 개발 협력에서 효과적인 결과를 얻기 위해 체계적이고 객관적인 분석과 평가가 필요하며, 이를 위해서는 신뢰할 수 있는 정보의 제공과 이를 통한 관리적인 결정 및 책임의 보장이 필수적이라는 것을 문서를 통해서 알 수 있다. 그러나 독일의 경우 2023에 발표된 문서에서도 여전히 OECD DAC에서 제시한 1991년의 원칙을 따르고 있다. 이미 파리선언 이후에도 2011년 부산원조총회까지 다양한 개발협력에 대한 논의가 있었으나 반영되지 않고 있었다. 효율성이나 적절성, 효과성을 넘어서 원조일치와 상호협력에 대한 논의가 성과목표 및 평가목표에는 반영되지 않고 있는 것이다.
4) 스웨덴의 국제개발협력 목표
스웨덴의 경우에는 Sida에서 계획 및 모니터링, 평가 방법론 및 가이드라인 제시하고 EBA에서 평가를 위한 독립위원회로서 개발협력에 대한 평가 및 분석을 진행하고 있다. 최근에도 SIDA에서 발행하는 연례보고서나 평가지표들이 있으나 기본적으로 2018년에 제시된 개발정책의 목표에 기반하여 평가를 진행하고 있다(윤지영, 2019). 스웨덴은 2013년부터 원조에 대한 정책적인 방향을 정했다. 특히 가장 큰 목표로써 공평하고 지속가능한 세계발전에 기여하기 위하여 포괄적인 목표로 빈곤과 압제 속에 사는 살마들이 보다 나은 생활환경에서 살 수 있는 기반을 창출하기로 설정한다. 따라서 그 하위 목표는 민주주의와 압제로부터의 자유를 포함하여, 빈곤층이 경제성장에 기여할 수 있는 교육을 강조하고, 보다 나은 환경을 위한 기후변화와 자연재해로부터의 복원력을 강조한다. 기초건강 개선이나 인간안보 및 인간존업을 유지시키기 위한 국제개발협력을 진행함으로써 국가별 지역별 원조 전략과 원조의 유형별 전략을 세웠다.
윤지영. (2019).이러한 기본골격을 바탕으로 2016년에는 국제개발에 대한 빈곤층의관점을 적용하여 새로운 프레임워크를 개발한다. 인권에 대한 관점과 환경과 기후관점, 성평등 관점을 포함하여 갈등관련 관점까지 포함한다. 또한 2018년에는 SIDA에서 보다 구체적이고 현실적인 국제개발협력 방식을 제안한다. 정치적 제도의 맥락과 경제적 사회적 맥락, 갈등적 평화적 맥락 및 환경적 맥락을 총체적으로 고려한 프레임워크를 제작하였다. 이를 통해서 기회와 선택 인간보장, 자원활용 및 구너력과 발언권의 확대를 높였다. 기존의 영국, 미국, 독일의 국제개발협력보다 진일보한 철학과 전략을 보여주고 있다.
윤지영. (2019).스웨덴의 전략은 다른 서방국가들보다 다양한 관점을 포섭하면서 국제개발협력의 새로운 방식을 제시하였다.특히 기후변화에 대한 대응을 포함해서 급변하는 지구환경에 대한 이해까지를 포함하고 있다. 그러나 개발효과성의 관점에서 보면 스웨덴의 국제개발협력의 방식 역시도 2005년 파리선언의 원칙들이 적용되지는 않았다. 개발효과성의 기본을 담고 있는 파리협약은 협력국의 주인의식을 높이기 위해서 협력국이 빈곤 감소, 제도 개선, 부패 척결을 위해 자체전략을 설정하고 원조일치를 위하여 공여국은 협력국의 목표에 원조 정책을 일치하며 협력국의 시스템을 활용한다는 원칙을 설계했다. 또한 원조조화를 통해서 공여국은 원조 중복 방지를 위해 정책 조화를 이루고 절차를 간소화하며 정보를 공유하며 성과지향적 관리를 지향하고, 협력국과 공여국은 개발 성과에 초점을 맞추고 성과를 측정한다는 원칙을 확고히 했다. 특히 상호책임성의 원리는 공여국과 협력국은 개발성과에 상호책임이 있다는 인식 하에 수평적인 관계에서 국제개발협력을 바라보고 있다는 것을 알 수 있다.
이러한 파리선언이 제시한 개발효과성의 원칙이 스웨덴의 개발협력 원리와는 겹치는 부분이 많지 않다. 수원국과 공여국의 상호파트너십을 위해서는 스웨덴에서 설계하고 정리한 프레임워크를 수원국에서도 참여하여 함께 만들어야 한다. 그렇지만 국제개발협력의 한계로 보여지는 국가중심주의와 현실주의적 국제정치의 영향으로 스웨덴 역시 지표 및 방향성, 평가의 목표는 진일보하였으나 개발효과성의 관점에서는 겹치는 부분이 대부분 없다는 것을 알 수 있다.
5) 한국의 평가 메뉴얼 및 평가 원리
한국은 국제개발협력에 있어서 한국국제교류협력단인 KOICA는 2022-2026년까지 "누구도 소외되지 않는 포용과 상생의 개밣벼력으로 인류 공동번영과 세계평화 증진에 기여"한다는 비전을 제시하고 있다. 이러한 비전을 이루기 위한 미션으로 글로벌 가치를 실현하고 상생의 국익을 창출하는 선도적 글로벌 개발협력기관이 되기를 계획하고 있고 선진국형 개발협력 추진 글로벌 중추국가 실현을 최종 목표로 하고 있다. 이를 위해 2026년까지 전략목표로써 지속가능발전 목표에서 달성기여도 공여국 중 9위를 목표로 하고 있으며 개발협력 파트너십의 재원누적 10억불 조성 및 글로벌 개발협력 생태계를 만들기 위한 고용창출과 그로벌 인재 양성에 집중할 예정이다. 또한 최근 중요한 이슈로 부각한 ESG혁신 경영과 관련하여 공정하고 윤리적인 조직혁신을 달성하기 위한 노력을 볼 수 있다.
KOICA이러한 비전체계는 원조효과성이나 개발효과성과는 무관하게 국익을 위한 행보이자 기관의 경쟁력을 높이기 위한 전략으로 보인다. 국제개발협력의 목표를 '빈곤퇴치'로 홈페이지에서 밝히고 있지만 2026년까지는 기관 자체의 경쟁력을 강화하기 위한 전략으로 일관하고 있는 것을 볼 수 있다. 미국이나 영국과 같이 국가가 주도하여 국무조정실 산하에서 KOICA는 독자성을 인정받을 수 없고 어쩔 수 없이 국가 인지도 향상 및 영향력 확대를 위해서 동원되는 경향을 보인다. 특히 비전과 미션이 서로 인류 공동번역과 국인이라는 상반되는 가치로 설정되어 있기 때문에 이러한 목표에 맞는 평가는 자연스럽게 국인증진으로 예상된다.
평가지표에 및 성과지표의 경우에는 국제개발협력을 시행하는 중앙행정기관, 지방자치단체 및 공공기관의 국제개발협력 평가에 관한 기본적인 사항 설정하도록 되어 있다. 국무조정실의 관리감독하에 국제개발협력 정책, 전략, 프로그램, 프로젝트 등의 효과성과 효율성을 제고하고 국제개발협력의 책임 있는 이행과 국민의 지지기반 확보하기 위해서 국제개발협력 평가 매뉴얼을 제공하고 있다(KOICA, 2023). 이 메뉴얼은 OECD DAC의 기준을 수용하여 적절성과 효과성, 효율성과 영향력을 반영하고 있다. 이는 OECD DAC의 기준을 따르고 있는 영국과 비슷한 평가 기준을 가지고 있다고 볼 수 있다. 또한 KOICA 평가실에서 발간한 종료평가 업무수행 길라잡이는 실제로 사업을 종료할 때 사용하는 평가지표가 제시되어 있다. 그러나 이러한 기준 역시 개발효과성의 관점에서는 6가지의 기준 중에서 그나마 '일관성'항목이 포함될 수도 있지만 이해관계자의 관여도 정도를 측정하는 것이기 때문에 참여를 넘어서는 원조일치나 상호협력은 찾아볼 수 없다.
5. 결론 및 시사점
개발효과성의 담론이 2011년 부산원조 총회에서 제시되었을 때는 이미 2005년 파리선언을 통해서 효과성의 관점이 몇 년을 거치고 난 후였다. 상호협력과 원조일치, 수원국의 욕구에 맞는 프로그램 개발 등등 다양한 이슈가 제시되었고 합의를 이루었다. 또한 부산원조총회 후속 워킹 그룹이 만들어져서 계속해서 개발효과성의 담론과 프레임워크가 세분화되고 있다. 그러나 10여년이 더 지난 2023년 국제개발협력에서 지원규모와 프로그램에서 상위를 차지하고 있는 미국, 영국, 독일, 스웨덴과 같은 국가들은 정부문서들을 분석한 결과 개발효과성 지표 및 프레임을 적용하지 않고 있는 것으로 드러났다. 한국 역시 KOICA를 중심으로 국제개발협력을 주도하고 있지만 여전히 평가지표에서는 프로그램 자체의 효율성과 효과성만 파악하고 있을 뿐 수원국의 국민과 문화, 제도에 대한 고민은 보이지 않았다.
본 연구를 시작할 때는 스웨덴과 같은 복지국가들은 개발효과성의 관점에서 다양한 적용을 하고 있는 것으로 예상했으나 오히려 자국의 철학에 맞는 지표를 발전시켰을 뿐 수원국 국민의 입장과 정부의 정책을 반영하지는 않고 있었다. 본 연구를 통해서 국제개발협력이 가지고 있는 기본적인 문제점들이 여전히 잔존하고 있다는 것과 앞으로 5년간은 국가별로 별다른 차이가 보이지 않을 것으로 예상된다. OECD는 원조효과성을 향상시키기 위한 고위급 회담을 통해서 지표를 꾸준히 발전시켰고 원칙과 프레임워크도 받는 국가 입장에서 합리화시켰다. 하지만 실제로는 그것이 적용되지 않고 있으며 오히려 1991년에 정립한 원칙들을 아직도 유럽의 국가들은 유지하고 있는 것을 확인할 수 있었다.
수원국 중에서 미얀마, 필리핀, 잠비아, 베트남, 우간다와 같은 국가들의 성과지표는 보통 국가비전에 자세하게 나와있다. 만약 개발효과성이 제대로 이행되었다면 개발도상국 혹은 후진국에 속하는 나라들의 성과지표와 미국이나 영국, 독일과 같은 대규모의 국제개발협력을 진행하는 국가들의 성과지표가 일치해야 하지만 그렇지 않았다. 개발도상국의 국가비전에서는 '중진국'을 향한 경제개발이 대부분 목표였으며 이를 이루기 위한 산업발전이 핵심이었다. ESG나 기후변화와 같은 부분들은 성장을 위한 경제발전의 걸림돌이 되기 때문에 비전에서도 제시되지 않았다. 물론 수원국의 성과지표에 대한 연구는 찾아보기 힘들다. 이러한 상황이라면 개발효과성은 물론 원조효과성 자체도 제대로 지켜지고 있는지 확인이 필요한 실정이다. 본 연구에 이어서 추후에는 공여국과 수원국의 성과지표 연관성을 연구하는 것이 필요하다.
국가단위에서도 이렇게 공여국과 수원국에 따라서 성과지표의 차이가 있다면 수원국의 주민들은 아예 참여할 수 없게 된다. 이미 공여국은 성과지표에서 자국의 이익을 위하며 글로벌 리더십을 발휘하기 위한 목표를 설정했기 때문에 도움을 받는 수원국의 입장에서는 어떤 요청도 할 수 없게 된다. 따라서 개발할 수록 불평등하게 되는 것은 시간 문제이다. 점점 개발을 할 수록 개발을 진행하는 나라는 무역량도 늘고 소비시장도 개척되고 노동력도 싼 값에 구할 수 있으며, 내수에서 확보하지 못한 소비량을 개발도상국에서 확보하게 될 것이다. 소위 말하는 자원외교와 같은 속임수로 국제개발협력이 지향하는 '빈곤퇴치'와 인류의 번영은 불평등 속에서 사라질 것이다.
이를 극복하기 위해서 개발효과성에 대한 논의가 진전되어야 하는 것은 물론이거니와 구체적인 프로세스 단위에서 참여 수준을 높여야 한다. 한국의 KOICA 사업종료 평가기준에서 볼 수 있는 것처럼 이해관계자의 참여는 단순히 실행이나 평가 단계에서 진행되는 것이 아니라 사업을 기획하고 비전을 설계하며 문제를 분석하고 자원을 확보하는 것에서부터 함께 해야 한다. 또한 자립을 기반으로 현지의 역량강화와 함께 스스로 할 수 있는 생각의 변화를 만들어주는 교육과 시스템이 필요하다. 구체적인 대안을 만들지 못하는 이상 국제개발은 진행되면 진행될수록 더 불평등해지고 수원국의 국민들은 개발될 수록 더욱 가난해질 것이다. 이것은 거대한 역설이 아닐 수 없다. 개발할 수록 더욱 불평등해진다는 거대한 역설 말이다.
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코이카. (2022) 국내외 ODA 질적 성과지표 현황분석을 통한 KOICA 사업 적용방안 연구 최종보고서
https://www.gov.uk/government/organisations/department-for-international-development
https://www.koica.go.kr/sites/koica_kr/index.do
https://prezi.com/view/v1GIPJ1GfQBlYRJpVA7b/
https://prezi.com/view/rfAYATfYuyG021VHWfHF/
