집단과 행동
공공정책결정과정_한림국제대학원대학교
20180321_한림국제대학원
공공정책과정분석_고원교수
맨슈어 올슨_국가흥망성쇠_집단행동의 기본논리
올슨의 대표적 저서들어가기
오늘은 집단행동이론의 대가인 멘슈어 올슨의 ‘집단행동의 논리’를 보게 될 것이다.
공공재는 모두가 혜택을 누리지만 집단행동에 따라서 개인들은 공공재를 유지하거나 만들어내려고 하지 않는다. 집단행동의 딜레마를 해결하지 못한다면 공공재는 유지될 수 없고, 이러한 공공재를 유지해야 하는 국가는 흥망성쇠를 겪게 되는 것이다. 시카고학파의 전형적인 행동경제학적인 관점에서 ‘이익집단론’ 혹은 ‘다원주의’의 관점에서 보고 있다.
맨슈어 올슨, 저자
집단행동 연구분야를 새롭게 개척한 공로로 유력한 노벨경제학상 수상후보에 올랐지만 끝내 수상하지 못하고 일찍 세상을 떠난 미국 경제학자 맨슈어 올슨(Mancur Olson). 노르웨이 출신 이민 가정에서 태어난 그는 집단행동 논리 연구로 경제학에 입문했다. 정치와 경제를 이해하고, 번영의 근본 원인을 파악하려면 이익집단의 연구가 필수적이라고 믿었던 듯하다.
맨슈어 올슨.집단행동, 역설
집단의 행위에서 나타나는 역설은 다음과 같다.
‘개인 또는 회사에 소속되어 있는 모든 구성원들이 공통의 이익을 갖게 되면 그 이익을 추진시켜러는 경항이 있을 것’이라고 말이다. 모든 개인은 하나 혹은 그 이상의 집단에 소속되어 있다. 따라서 모든 구성원이 공통의 이익을 가지게 되면 그 이익을 추진시키려는 경향이 있는 것으로 간주한다.마르크스는 이것을 자본주의 사회에서 부르주아가 프렐레탈리아를 계급적으로 착취하려고 하는 경향을 갖는다라고 설명한다. 개인들의 모임에서 서로 동의햐에 집단의 공통이익을 추구하는 것은 당연하지만, 이것이 집단과 집단간의 사이에서는 집단간의 분쟁이 될 수도 있다. 여기서 나타나는 집단행동의 역설은 큰 집단들이 적어도 합리적인 개인들로 구성되어 있는 한, 집단의 이익을 위해 행동하지 않을 것이라는 것이다.
집단행동, 재제
각종 공동단체가 제공하는 서비스는 정부가 제공하는 서비스와 근본적 측면에서 유사하다. 공동단체의 로비활동이 법이나 규제에 변화를 가져오는데 성공하면, 그 변화에서 이득을 얻는 모든 사람에게 공공재를 제공한 것과 같고 이것은 공공재를 공급하는 결과를 초래하게 된다. 개개인과 기업은 단체를 지지하기 위해 자발적으로 기여하고자 하는 유인을 갖지 않는다. 개인의 행동이 자발적, 합리적이라면 정부나 압력단체 또는 카르텔이 제공하는 공공제가 아닌 다른 것에 관심을 두게 된다. 결과적으로 정부나 다른 조직이 제공하는 공공재 말고 다른 이유 때문에 정부나 결합단에가 존재한다. 정부가 과세라는 강제적 방법에 의해 운영, 개인은 세금을 지불하여 공급된 정부 서비스의 아주 미미한 몫을 얻고, 사회구성원 중 다른 사람들이 제공하는 서비스는 그 수준에 관계없이 모두 얻는다. 대규모 집단인 경우 선택적 유인을 찾아냈기 때문에 지지를 받게 된다. 부정적 유인은 제제를 가하는 것이다. 세금 여체시 세금이나 벌급을 납부하거나 맥도날드의 회비감사 제도 등이 바로 그것이다. 긍정적 유인은 혜택을 베푸는 것인데 미국농민조직의 회원만 이용 가능한 사적재형태를 제공하는 것이 바로 그 예이다.
공공재를 지키고 확장시키는 것이 공공정책의 임무다.규모, 공공재
공공재로부터 혜택을 얻을 개인 중 몇 부류는 사회적으로 이질적, 개인들이 수적으로 적더라도 선택적 유인에 요구되는 사회적 상호작용이 이루어질 수 없다. 사회적으로 이질적인 집단을 조직하고 유지함에 있어 논쟁중인 공공재의 성격이나 구매량에 대한 동의가 잘 이루어지지 않는다는 문제가 있다. 그럼에도 불구하고 집단행동이 취해지면, 서로 다른 관점들을 수용하고 타협하는 과정에서 추가 비용이 발생한다. 공공재에 관한 한 관련 당사자간에 완전한 의견일치를 보이는 것은 지극히 여렵다. 일단 제공되면 집단의 모든 구성원이 혜택을 받으며 어떤 수준이나 유형으로 제공되든 모든 구성원이 이를 수용할 수 밖에 없다는 것이다. 집단행위를 조직화하고자 하는 정치적 혁신가는 비교적 동질적 집단을 조직하는 데 노력하는 게 유리하다.조직 및 공무행위를 유지시키는 것이 주된 임무인 정치적 관리자는 구성원의 동질성을 가화시키기 위해 움직여야 한다.
공공재, 유인
공공재에 대한 정보나 예상 그 자체가 결국 공공재이다. 조직의 구성원은 집단 전체 이익을 위하여 조직에 관해 심려하고 진상조사를 하는 데 많은 시간을 충당할 유인을 가지고 있지 않다. 선거쟁점이나 후보들을 면밀히 연구한 결과로 투표자가 얻는 이득은 유권자의 투표성향의 변화가 선거결과를 뒤바꿀 확률에 의해 증가한다. 한 전형적인 투표자가 선거의 결과를 좌우할 확률은 매우 낮다. 개개인은 보통 공적 사무에 대해 삽리적으로 무지하게 된다. 특별한 직업을 가진 개인이 공공재에 대한 특별한 지식을 갖게 되면 사적재의 형태로 상당한 보상을 얻게 된다. 공공정책에 대한 특별한 지식을 갖고 있다면 주식거래 등 다른 시장거래로부터 큰 이익을 얻을 수 있다.이에 관계된 이익집단에게 공공재를 제공하는 것과 타은 맥락에서, 시민들의 불완전한 지식 때문에 로비활동이 발생되는데 이 사실 자체는 공공재에 대한 정보와 그 예상이 그 자체로 공공재라는 사실에 기인한다. 공공재에 대한 인지로 부터 개개인이 얻는 혜택이 인지하는 과정에 소요된 비용을 부담한 개인에게 집중죄지 않고 한 집단이나 국가 전체에 분산되기도 한다.
집단행동, 유인
집단행동으로 부터 혜택을 얻는 집단이 그 규모가 작고 집단행동의 비용-편익 비율이 충분히 유리하면 선택적 유인 없이도 집단이익을 추구하기 위해 계산된 행동이 나타난다.
집단구성원이 소수일 때 그들이 서로 협상하고 지반행동에 동의할 가능성이 있다.
각자의 선택이 다른 구성원의 선택에 미치는 영향을 고려하면서 행동할 유인을 가지게 된다. 개인이나 회사가 서로 의존하면 상호 이익을 위해 교섭할 유인을 갖게 된다. 교섭비용이 무시할만킄 적으면 집단이익이 최대화될 때까지 ‘집단최적결과인 집단파레토최적’이 될 때까지 교섭을 계속할 것이다. 원하는 몫을 얻지 못하면 집단행동이 손상시키거나 방행할 비협력자가 될 유인도 갖게 된다.교섭을 통해 집단최적 결과를 성취하는 데 성공할 수도 있고 집단행동에 대한 동의를 전혀 얻지 못할 수도 있다. 소규모집단들은 선택적 유인이 없어서 집단행동에 참여할 수도 있다. 다른 상황이 동일하다면 특정 공공재로부터 혜택을 얻는 개인이나 회사의 수가 많을수록 집단이익을 위해 취한 행동에서 발생하는 이익 중 그 행동을 수행한 개인이나 회사에게 돌아가는 이익의 몫은 더 적어진다.그러므로 선택적 유인 없는 상태에서 집단행동을 통한 유인은 집단 규모가 커짐에 따라 감소한다.
올슨의 연구는 하이예크 뿐 아니라 여러방면에 영향을 미쳤다.집단행동, 특징
집합행동이론에서 분석의 수준은 조직보다도 개인에 있다. 이 이론은 인간 내부의 심리에서 출발하여 분석을 시도한다.
집단행동이론에서는 비제도화된 사회변활르 유발시키기 위해 노력하는 구조적 실패에 촛점을 맞춘다. 집합행동이론은 사회운동을 지도하는 공유된 신념을 강조한다.
집단행동, 약점
사회운동을 체계적 긴장에 대한 집합적 반응으로 보고 양자간에는 단순한 일대일 상응관계를 설정함으로써 넓은 의미에서 정치적 맥락을 놓치기가 어렵다. 개인적 불만에 기초한 사회심리적 측면을 강조하여 운동참여자를 비정상적인 심리상태를 가진 것을 상정하는 보수적 시각을 갖게 된다. 사회운동에 참여동기를 정치적 목표의 추구라기 보다는 사회심리학적 불안을 해소하기 위한 것으로 상정한다. 역사적으로 사회심리학적 불안과 긴장상태하에서 사회운동이 발생한 경우가 있지만, 그렇지 않은 경우도 있는데 이를 설명할 수 없다.
개인과 집단에서, 집단과 국가까지 조직행동과 집단행동은 분석가능하다.일본과 독일 그리고 프랑스, 경제성장
전체주의 정부나 외국의 점령에 의해 폐지된 국가들은 자유롭고 안정적인 질서가 확립된 이후 빨리 성장하게 되었다. 일본이나 서독의 경제적 기적을 설명하는 가장 기본적인 부분이다. 반면 내부 변혁이나 외부 침략을 받지 않은 상태에서 조직을 민주적으로 설립할 수 있는 국가들은 성장 억제적인 단체나 연합으로부터 큰 어려움을 겪게 된다. 전후 시기 대영제국의 낮은 성장률은 특수이익집단의 참여비율이 높을수록 성장률은 낮아진다. 영국은 너무 많은 강력한 단체와 연합체들로 인해 환경과 기술에 대한 적응을 지연시키는 제도적 경화증을 앓게 된다. 특수이익집단의 로비가 많아지기 때문이다. 전체주의와 불안정, 전쟁이 독일, 일본, 프랑스에서 특수이익집단을 감소시켜 성장에 방해받지 않는다. 반면 안정을 누리며 외세의 침입이 없었던 영국에서는 특수이익집단이 지속적으로 발전했다. 영국을 설명하는 비체계적인 주장은 특유의 근면성, 이데올로기나 경제생황에 대한 정부의 개입정도, 정부의 규모와 성장률 간의 상관관계가 있다는 것이다.
영국, 흥망성쇠
단합된 행동은 보통의 선택적 유인을 필요로 한다. 사회적 압력이 효과적인 선택적 유인이 될 수 있다. 비슷한 소득과 가치체계를 가진 개인들이 구매할 공공재의 양이나 종류에 대해 더 쉽게 합의를 보게 된다. 18세기 터커는 ‘모든 사람들은 그들이 할 수 있다면 모두가 독점가가 될 것이다.’라고 했다. 성공적인 연합은 새로운 진입을 통제해야 한다. 연합의 정책에 대해 의견일치를 보여야 한다. 구성원들의 산출물이나 노동을 제한해야 한다. 판매량을 제한하려는 계획에 구성원들이 순응해야 한다. 그러나 다른 경우도 있다. 변혁이나 침약이 제도를 파괴시키지 않는 경우에 오히려 합의가 일어나는 경우가 있다. 오랫동안 안정과 결사의 자유를 갖고 있는 사회가 진입과 혁신을 제한하는 단체들을 더 많이 갖게 된다. 이런 단체들이 구성원 간 상호작용을 촉진시켜 동일성을 도모한다. 이런 단체들에 의해 행해지는 것이 그 사회에 살고 있는 사람들이 관례적이고 적당하다고 믿는 것에 대해 영향력을 미친다.
스웨덴의 분배연합이 더 큰 차원으로 성장하게 된건 비그포르스의 힘이 매우 컸다.안정, 스위스 그리고 스웨덴과 미국
느리게 성장한 스위스의 경우 엄격한 헌법으로 인해 압력단체들이 목적 달성하는데 어려움을 겪었다. 그래서 특수 이익단체가 자신들의이익을 위해 입법할 때 발생하는 손실이 감소되었다. 반면 늦게 산업화되고 조직의 자유를 누리면서도 외세의 침략을 거의 받지 않은 스웨덴은 특수이익의 법률제정이 어렵지 않은 편이다. 스웨덴과 노르웨이의 주요 특수이익집단은 미국과 영국에 비해 상대적으로 포괄적, 전후 기간에 대부분 육체노동자들은 거대한 노동조합에 속하게 된다. 포괄적인 특수이입집단은 비효율적인 정채비용을 내부화한다. 이들은 사회적 비용을 최소화하면서 소득을 자신들에게 재분배하거나 경제성장과 사회전체의 이익을 강조하기 위한 유인을 갖게 된다. 포괄적인 스웨덴의 노동조합은 고용유지를 위한 보조금보다 노동의 이동과 재교육을 위해 보조금을 지급하는 성장 증대 정책을 지지하게 된다. 훗날 더 포괄적인 노동장으로 창설되면서 효율성과 성장을 보호하기 위한 유인이 강화된다. 이드은 왜 포괄적인 조직이 되었는가? 초기 산업화를 겪은 영국에선 다수의 소규모 특수이릭집단들이 존재했다. 나중에 설립된 특수이익집단은 이전에 선진화된 국가를 모방해서 최대규모 단체를 조직하게 된다. 여기에 운송과 통신 수단이 발달하면서 더 커지게 되었다. 그렇다면 소규모 이익집단을 합병해서 반드시 대규모 이익집단으로 만들어야 하는가? 포괄적 집단은 합병으로 이익을 얻을 수 없을 수도 있다. 또 포괄적인 특수이익집단도 이해상충 때문에 와해될 수 있기 때문이다. 특수이익집단이 어느정도 포괄적이어야 하는지르 ㄹ특수이익집단의 구성원들에게 소득ㅇ르 재분배하거나 사회의 효율성을 증진시킬지 여불르 결정할 때 특수이익집단이 직면하는 여러가지 유인에 영향을 받는다.
글로벌정치경제 시리즈를 통해서 더욱 집단행동과 국가의 관계를 분석할 수 있다.미국, 흥망성쇠
미국은 남부와 북부 등 각 지역의 정착 시기가 다르다. 직접적인 봉건적 유산이 없었고 유레없이 평등하게 시작한 사회이다. 계급의식이 더 약하고 영리추를 덜 천시하게 되었다. 또 미국 자체의 기술개발도 한 몫을 하게 되었다. 한 지역에서 특정 집단이 자유를 오래 누리고 있으면 그 지역에서 성장 저해적인 집단이 더 축적된다. 그렇다면 가장 오래 전에 정착해 정치적으로 조직된 주는 가장 낮은 성장률을 기록해야 한다. 이론이 맞다면 과거 남부연합에 속했던 주들은 오래된 북동부의 주보다 신생인 서부의 주가 더 높은 경제성장률을 기록해야 하는것은 아닌가? 1965년 이후 남부 경제성장율은 9.37%였고 남부연합에 속하지 않았던 주는 8.12%였다. 남부지역에 출현한 가장 중요한 특수이익집단은 백인지상주의자들의 집당행동이 남부지역에서 출현하는데 시간이 걸렸다. 흑인 소작농의 낮은 생산성이 남부 경제 전체에 역효과를 미쳤다. 산업도 발달하지 못하게 되었다. 오랜기간 농업주의, 국수주의, 반산업주의, 반자유주의등을 통해서 성장은 둔화되었다. 미국 노동조합의 가장 급속한 성장은 1937년 시작하였고 2차 대전을 통해서 급속도록 진행된 전후 기간에 중요한 역할을 하였다. 따라잡기 가설은 부유하고 기술적으로 발달된 지역에 비해 가난하고 낙후된 지역이 따라잡기를 함으로써 더 빨리 성장할 수 있다. 다만 따라잡기 가설만으로는 미국의 예를 설명할 수 없다.
민네이션, 생각
공공재를 지키기 위해서 국가들은 신제도주의적인 관점에서 공공정책을 만든다. 집합행동의 딜레마를 해결하기 위해서 공공정책은 사회구조와 사회운동, 개인의 심리와 주관적 판단에 따른 변화들을 다루어야 한다. 공유재를 지키기 못하면 공유자원은 사유재로 변화하게 되면서, 자유주의국가들이 대부분 겪게 되는 소규모 집단 이기주의를 겪게 된다고 볼 수 있다. 합리적 인간이라는 전재가 과연 맞는가? 칼폴라니가 이야기하는 정치 아래의 경제적인 조건들을 생각해보면 집단행동의 이론들이 맞지 않는 경우도 많다는 것을 알 수 있다. 다른 이야기지만 휴리스틱을 생각해보면 작은 넛지같은 건드림이 합리성을 조금씩 외부에서 내부로 바꾸는 경로를 만드는 것은 아닌가?강준만교수의 책처럼 합리적 인간이 가지고 있는 편향은 어떻게 보면 비합리적인 것인데 비합리성의 합리성을 어떻게 해결할 것인지를 고민해 보는 것이 중요할 것 같다. 문제는 인지적 차원에서 접근이라는 것이다. 합리성을 ‘인지’적 차원에서 보기 때문에 부분적으로만 옳을 수 있는 단서를 제공하고 있다. 역사적 제도주의의 관점에서 지금까지 진행되어온 역사에서 어떤 경험들이 있다면 그 경험들을 중심으로 공공정책의 방향을 정할 수도 있다는 것이다. ‘합리성의 재구성’을 생각해볼 수 있지 않을까? 이런 고민을 하게 되면 다시 인간이란 무엇인가로 돌아게 된다. ‘정의, 평등, 도덕, 행복, 자유’가 모두 합리성 안에 있다면 우선되는 가치에 따라서 완전히 다른 합리성의 영역들이 만들어 질 것이다.
민네이션, 유기체적 정치체제
지식과 감성은 의지에 의해서 ‘행동’에서 결합한다. 여기서 가장 기본적인 플랫폼은 ‘개인’이다. 사회-경제-문화는 서로 연결되는 쌍이고 이것들이 실재계에서는 작업과 인공물과 연결된다. 국가-정치-제도는 서로 연결되는 쌍이고 이것들이 실재계에서는 노동과 연결된다. 인간들이 행위하면서 집단행동을 하게 될때 이익집단론에 따라서 class / sector / firm의 형태로 발전하게 되는 것을 알 수 있다. 단체에서 부문으로 부문에서 계층으로 발전하게 되는 것을 볼 수 있다.
메타인지적으로 보면 제도주의론과 이익집단론(행위자론)으로 나눠지고 제도주의는 신제도주의로 더욱 발전하여 합리주의, 역사주의, 사회주의적 신제도주의로 분화한다.
오늘의 논의를 통해서 조금 더 유기체적 정치체제에서 사람과 행위에 대한 생각을 깊게 할 수 있었다.