국가와 웰빙
공공정책과정분석_한림국제대학원
20180404_한림국제대학원
공공정책과정분석_고원
데이비드헬펀_국가의 숨겨진 부
1장 경제적 번영과 웰빙_2장 불평등 그리고 공정사회
들어가기
경제적 자본 뿐 아니라 사회문화적 측면에서 다양한 자본이 존재한다. 국가의 숨겨진 부라는 것은 다시 말하면 보이지 않은 관계, 규범, 네트워킹, 시민사회등의 사회적 자본이라고 할 수 있다. 경제적 번영만이 국가의 부가 아니라 보이지 않은 교육, 정치, 문화와 같은 요소들도 포함함으로써 새로운 영역들을 국가정책의 영역으로 가지고 오게 된다.
특히 경제적 번영과 웰빙에 있어서 얼마나 질적으로 높은 삶을 사는가가 매우 중요한 척도가 될 수 있다. 이러한 웰빙에 영향을 미치는 것은 개인적 요인/경제력/일과/환경요인 이라고 할 수 있다. 이러한 부분에서 국가가 어떤 방식으로 공공정책을 실행하는지에 따라서 국가의 숨겨진 부는 드러날 수도 있고 오히려 분쟁을 만들어 낼 수도 있다.
웰빙, 측정
국가 간 행복도의 차이는 타당해 보이는 여러 변수와 높은 상관관계를 갖는다. 행복의 두가지 차원은 다음과 같다. 시시각각 당신이 어떻게 느끼는가?라는 식의 경험자본추출experiental sampling으로 측정이 가능하다. 삶 전반에 대한 평가도 행복의 한 측면을 평가할 수 있다. 이 두 가지를 나누는데 있어서 사람들은 종종 과거의 기억만이 행복하다고 느끼는 부정적인 부분도 존재한다는 것을 잊으면 안된다.
행복, 요인 4가지
우리의 삶에서 행복에 영향을 미치는 요인은 ‘성격, 기타 개인적 요인 / 경제력, 소득과 부 / 일과 및 여가, 인간관계 / 폭넓은 환경요인’이라고 할 수 있다. 다음과 같이 한가지씩 알아보자.
성격 및 기타 개인적인 요인은 웰빙의 개인차에 영향을 끼치는 주된 요인 중에 하나는 인지양식, 즉 어떤 식으로 세상을 해석하는가 이다.
두번째는 경제력을 대변하는 소득과 부이다. 이스털린 패러독스는 잘사는 나라의 국민이 가난한 나라의 국민보다 행복한 것은 사실이지만, 잘사는 나라만 놓고 보면경제 성장이 행복도의 증가로 이어지지 않는다는 것이다. 돈은 당신을 더 행복하게 해주긴 하겠지만 그 효과는 생각보다 크지 않다. 오히려 사회 제도적 요인과 함께 문화적으로 뿌리를 깊이 내리고 있는 자유, 정치적 안정, 상호 신뢰도, 정부기능, 복지 등이 바로 그것이다.
세번째는 일과이다. 일과 여가 및 인간관계에 있어서 실업 상태가 끼치는 부정적 영향은 소득의 손실이 끼치는 영향보다 훨씬 크다. 일을 한다는 것이 단순히 돈을 버는 것 이상의 심리적 의미를 지닌다. 삶의 만족도에 대한 여러 연구에서 가장 한결같이 나타나는 결과 중 하나는 ‘인간관계‘가 매우 중요하다는 사실이다. 지지를 얻는 관계가 주는 긍정적인 영향은 주관적 웰빙 뿐 아니라 실제적 문제, 즉 수명이나 신체질환, 면역체계 등에도 작용한다.
네번째는 환경적 요인이다. 광범위한 사회 집단의 웰빙은 각 개인의 웰빙에 매우 큰 영향르 끼친다. 정치적자유도가 높고 광범위한 복지 체계를 갖춘 국가일수록 높은 삶의 만족도를 보인다. 같은 맥락에서 국가의 주요 제도에 대한 신뢰가 높을 수록 삶의 만족도는 높게 나타난다. 논쟁의 여지가 있는 연구결과도 있다. 투표권을 갖는 것이 삶의 만족도 상승으로 연결된다는 것이다. 통제력을 갖는 것이 주관적 웰빙에 매우 중요하다는 증거와 일맥상통하다.
정부, 웰빙 목표
정부와 정책 입안자가 주관적 웰빙 문제를 진지하게 반아들여야 한다는 주장에는 강력한 근거가 있다. 국민 대부분이 주관적 웰빙을 중요하게 여긴다. 웰빙에 초점을 맞추면우선순위가 바뀔 수도 있다. 주관적 웰빙을 높이는 요인 중 상당수가 외부효과이다. 경제적 용어로 웰빙의 유인들은 부정적이든 긍정적이든 외부효과가 높다는 특징이 있다. 이러한 특징은 무임승차등의 구조적 문제를 만들어 내기도 한다. 때문에 정부가 필요하다. 특히 공교육의 영역에서는 더욱 필요하다.
또한 집단행동이 문제다. 웰빙에 영향을 끼치는 많은 문제가 개인의 통제 밖에 있는 것을 볼 수 있다. 국가는 또한 경계선에서 의사결정을 돕는다. 입안자가 웰빙에 대한 연구에 주의를 기울여야 할 가장 강력한 이유는 국가가 경계에서 편익과 행복 사이에서 선택하기 때문이다.
정부, 반 웰빙 목표
정부가 주관적 웰빙을 정책목표로 삼는 것에 반대하는 근거가 있다. 주관적 웰빙의 어떤 측면을 최대화할 것인가? 어느 지표로 접근할 것인가가 난재이다. 웰빙과 분배의 정의에서 웰빙과 정의를 대척점에 둘 수는 없다는 것이다. 여기서 도출되는 정책적 시사점은 상당한 진보적인 것으로 여겨진다. 가장 어려운 문제는 한 집단의 웰빙을 높이면 다른 집단의 웰빙이 낮아지는 트레이드오프의 위험이 존재한다는 것이다.
그러나 스위스와 같이 평균적인 웰빙이 높으면서도 계층 간 격차가 크지 않은 나라도 있다. 또한 정부가 할 수 있는 일이 있을까?라는 고민도 있다. 완만한 변화와 장기적 과제 앞에서 성과가 보이는 과제가 없다. 딱히 할 수 있는 일이 없다는 결론에 아무도 나서지 않는다. 그러나 적어도 고민을 시작하고 있따는 사실만으로 큰 진전이라고 할 수 있다.
정책, 가능성
웰빙은 목표로 해서 정부가 추진할 수 있는 가장 유력한 정책들은 다음과 같다. 정신건강의 문제로 고통 받는 이들을 위한 조치를 시급히 확대하라. 아이들에게 탄력성ㅇ르 길러주라. 성과급제를 피하라. 아동을 대상으로 한 광고를 금지하라. 빈곤층을 위한 재분배를 확대하되 일하는 복지를 강화하라.
부유층보다 빈곤층의 웰빙을 높이는 데 쓰인 재원이 더 큰 효과를 발휘한다는 것이 웰빙 연구의 대표적 결론이다. 장거리 통근족을 줄여라. 주거의 안정성을 높여라. 삶과 일의 조화, 소비세를 줄여라. 그 밖에 웰빙을 측정하라. 주관적 지표를 성과 목표로 삼으라. 사회적 자본을 쌓으라.
다음 10년, 정책 아이디어
소득만의 문제는 아니지만 불평등 문제는 소득 평준화만으로 해결될 수 없다. 직업이 있는데도 빈곤한 계층이 급증하는 것은 큰 우려를 자아냈다. 취업자에 대한 복지를 지속적으로 늘려 노동 무능력자에 대한 혜택을 중심으로 하는 현재의 복지정책을 강화해야 한다.
자본의 불평등에 대해서 정책이 필요하다. 많은 국가에 주택 등 고정자산 값이 치솟는 것 뿐 아니라 다른 형태의 불평등까지 더해져, 다음 세대로 이어지는 불공정을 조장하려는 강력한 흐름이 형성되었다. 자본의 불평등 뒤에 깔린 제한된 토지 공급과 토지 가격 상승 문제를 해결해야 한다. 이 문제를 해결하기 위해서는 주택 공급을 확대하는 방향으로 인센티브 체계를 바꾸어야 한다. 택지 공급의 확대는 이중 재분배 효과가 있따. 집값을 내리고, 자산가치의나선식 상승에 제동을 걸 수 있다
교육예산 일부를 개인에게 직접 자본으로 제공함으로써 청년 개개인에 대한 자본 지원을 급진적으로 강화하는 방안을 고려해 봐야 한다. 보육시설에서 성장한 사람들이 대학에 갈 확률이 보통 다른 젊은이보다 5배 낮고, 교도소 갈 확률은 25배 높은 현실을 도덕적으로나 경제적으로나 옳다 할 수 있겠는가? 직접적인 자본 자원은 행동 경제학의 통찰이 더해지면 더 큰 효과를 거둘 수 있다.
상속세와 증여 법규의 개혁이 필요하다. 골자는 자손 신탁 제돌르 만들자는 것이다. 만일 물려줄 재산을 절반만이라도 직계 자녀에게 물려주는 대신 자손 신탁의 형태로 남긴다면 두 세대만 지나도 인구 중 절대 다수가 자손 신턱의 혜택을 누릴 것이다. 각각의 신탁이 땅콩 복지국가처럼 기능하고 부의 분배효과를 높일 수 있다.
인적자본은 더더욱 폭넓은 시각으로 보아야 한다. 상대적으로 불우한 환경의 아동을 위한 교육지원을 개선할 수 있는 몇가지 아이디어가 있다. 학급규모를 줄이고, 개인에게 일정액의 예산을 직접 지원하여 방학 중의 활동을 포함한 교외 교육활동에 쓰이도록 하는 방안을 생각해볼 수 있다. 나아가 소프트 스킬을 측정하는 지표를 널리 보급하고, 언어능력 및 수학능력의 계발에 쏟아온 것만큼의 노력을 소프트 스킬의 함양에 투자해야 한다.
사회적 자본에 있어서도 많은 아이디어가 있다. 사회적 네트워크와 사람들 사이의 신뢰는 각 개인이나 사회에게 가치를 가진다. 불행히도 이와 같은 사회적 자본은 지독히 불균등하게 분배되어 있다. 인맥 좋은 집안과 배경을 가지고 있다면 인생에서 원하는 종착역에 인착할 가능성이 크다. 그런 배경이 없다면, 두 배로 노력해서 자신의 인적 자본이 그 차이를 메워주리르 기대하는 편이 낫다.
일반적으로 얻기는 어려우나 가장 큰 가치를 지닌 사회적 자본을 ‘교각으로서의 사회적 자본bridging social capital’이라고 부른다. 이는 다른 계층, 인종, 종교, 연령 집단 사이 연결고리를 의미한다. 이를 함양하기 위해 검증 된 정책 수단은 여러 사회 계층이 혼재된 학교 및 주거 지역을 만드는 것이다.
이와 동시에 추진되어야 하는 전제는 소프트 스킬, 즉 사회적 감정적 역량의 확대가 함께 가야한다는 것이다. 그런 의미에서 사회 내 모든 건강한 성인이 최소한 시간을 들여 사회를 위한 비금전적 공헌 활동에 참여하도록 하는 정책을 생각해 볼 수 있다. 참여하지 않는 이들을 벌하기보다, 공헌 활동에 대한 감사를 표하면서 독려해야 한다.
마지막으로 가정이 여전히 사회적 자본의 핵심적인 요소라는 사실을 기억해야 한다. 안정적인 가정이 형성되도록 좀 더 적극적인 지원 정책을 펼치는 것에 우선순위를 두어야 한다. 국가가 개읹거인 관계의 문제에 개입하는 것에는 여러 현실적 정치적 문제가 뒤따른다. 하지만 아이들에게 공평한 환경을 제공하려 한다면 누군가는 이 문제에 개입해야만 한다.
문화적 자본도 생각해 볼 수 있다. 문화적 자본의 확산은 정책 조치를 취하기에 가장 까다로우면서도 논쟁의 여지가 제일 많은 과제다. 그 이유 중 하날르 꼽자면, 문화란 본질적으로 각자의 가치관과 취향에 따르는 것이라고 여겨지기 때문이다. 그럼에도 모든 젊은이에게 어느 정도의 문화 활동을 경험할 수 있을 만큼의 충분한 자원을 제공해야 하는 것만은 분명하다.
정치적 권리행사에 대해서도 생각해보자. 계급 간의 격차가 가장 큰 곳, 격차가 점점 커지는 곳은 저치적 권리 행사를 둘러싼 문제다. 투표로 대표되는 전통적인 방식의 정치 참여에서는 상당한, 그러나 계층 쏠림 현상이 나타난다. 더 부유한 계층, 높은 연령의 투표율이 높은 현상이 나타난다. 사회적 쏠림 현상은 시위나 서명 등 비전통적이며 대안적인 정치 참여 화롣에서 더욱 두드러지게 나타난다. 대안적 장치를 기존의 전통적 민주정치 제도에 덧붙여 보강하는 방향으로 나아가야 한다. 주요 현안에 대한 유급 시민 배심제 등을 생각해 볼 수 있다.
연대, 복지
한 국가 내 불평등, 그리고 잠재적으로 심각할 수 있는 국가 간 불평등을 유발하는 장기적인 동력이 존재한다. 소득 뿐 아니라 겉으로 드러나지 않는 형태의 숨겨진 경제적 인적 사회적 자원에서 또한 불평등을 일으키는 동력이 작동된다. 이제까지 공식적 통계나 정책은 이런 다른 형태의 자원을 주된 대상으로 삼지 않았던 것이 현실이다. 불평등을 겪는 여러 나라의 국민들을 보면 전통적인 의미의 재분배를 그리 선호하지 않는다.
이런 사회적 문화적 태도와 같은 요인까지 복합적으로 작용하는 것을 감안하면 불평등과 불공정을 조장하는 폭넓은 요인들을 훨씬 세심하게 살펴야 한다. 바로 ‘국가의 숨겨진 부’ 뒤에 숨은 어두운 이면을 들여다보아야 한다.
내 놓은 수 많은 제안 중에 상당수가 행동 경제학적 접근을 담고 있다. 큰 곤란없이도 사람들이 옳은 방향으로 행동하게끔 유인하는 접근법인 셈이다. 상속세와 관련한 제안이 이 접근법의 좋은 예다. 적절한 자손 신탁기구가 마련되기만 하면 큰 어려움 없이 자산을 손주, 증손주에게 물려줄 수있게 된다. 완벽하게 이성적인 베버식 복지국가가 내릴 처방은 아니지만, 혈연 집단에 대한 본증적 연대감을 활용, 이를 한 차원 확대해 무수한 땅콩 복지국가망을 이루어가는 방식이다.
이런 정책이 자리를잡고 나서도 남아 있는 자본 불평등은 더 광범위한 공동체와 국가가 나서서 해결할 수 있을 만한 과제로 작아져 있을 것이다.
마지막으로 이러한 과제가 개선되는 데 필요한 기간은 세대 단위로 측정해야 할 만큼 길다. 초당적인 합의가 이뤄져 단일 정권의 임기를 넘어 오래 지속될 수 있는 프로젝트가 출범해야 한다.
민네이션, 보편복지
공공재의 관점에서 경재제와 다르게 비배제적이면서 비경합성의 영역에 보편복지의 기준이 들어가 있다는 것을 알 수 있다. 선별복지는 잔여주의의 결론이다. 그것은 경제제로써 남은 경제제를 제공하는 것이다.
웰빙도 마찬가지로 공공재의 영역으로 자유, 관계, 정의, 정치적 안정등이 들어온다고 생각해보자. 그러면 공공재의 성격상 비배제성, 비경합성의 특징을 가져야 하기 때문에 승수효과가 나온다. 예를 들면 자유가 공공재라고 하면 모든 사람이 경쟁없이 자유를 누려야 한다. 그리고 누구도 배제되지 않고 자유를 누려야 한다. 그렇기 때문에 공공정책으로 들어오면 공공정책의 범위는 매우 넓어 진다고 할 수 있다. 사실은 이것이 복지사회가 복지국가로 확대되는 과정이 아닐까 한다. 그런의미에서 북유럽의 복지제도는 공공정책 영역으로 들어와 있는 수 많은 분야가 비배제적이고, 비경합적이 되기 위해서 국가 세금이 엄청나게 필요한 것을 알 수 있다. 공공재의 기본 성격을 이해하면 공공정책의 기본 방향을 예측할 수 있다.
사분면에서 볼 때 공공재의 영역으로 이동시키는 것이 프레임 전략이다.민넹이션, 교육
북유럽에서는 지식을 공공재로 여기기 때문에 도서관이라고 표현한다. 그러나 영국에서는 지식을 소유로 여기기 때문에 경제제가 되고 따라서 작업장으로 표현한다. 교육은 우리에게 어떤 것인가? 배워서 남주는 것이 중요한 것인가? 아니면 스펙을 쌓는 것이 중요한가? 지식은 공공재인가? 경제제인가? 이런 고민들이 필요한 것이다.
민네이션, 공공정책
이타적 행동을 하는 것이 공동체의 부를 증가시킨다라는 말은 공공재를 어느 범위까지 인정할 것인가에 달려 있다. 공동체의 부가 단지 경제적인 부분에만 국한되지 않는다면, 그리고 이것이 사회적 자본의 요소인 네트워킹, 규범, 신뢰, 조직이 된다면 이타적인 행동은 공공재를 만들어내는 부의 창출의 원인이 되는 것이다.
그렇다면 이것을 변수로 셋팅을 해보면 a+b=c라는 도식에서 프레임의 변경은 원래는 a가 자본 b가 공공정책, c가 경제성장이었다. 그러나 변경된 프레임에서는 a는 사회적 자본을 포함은 경제자본이 되고, b는 공공정책이 되고, 중요하게도 c는 웰빙이 되는 것이다. 이렇게 되면 ㅁ~ 성격이 바뀌게 된다. 공공의 영역에 사회적 자본을 증가시킬 수 있는 수 많은 정책들이 들어오게 되는 것이다. 결국 공공재의 영역에 웰빙의 영역이 포함이 되면서 더 많은 것들이 공공정책의 영역으로 역시 들어오게 된다.
민네이션, 데이비드 헬펀
진보와 보수를 모두 경험한 데이비드 헬편은 영국사회가 어떻게 하면 사회적 자본을 늘리는 방식으로 공공정책을 설정할 수 있을까를 고민했다.
또한 사회적 자본의 가장큰 핵심조직은 가정이라고 보았다. 가정 안에서 사회적 자본이 자라나지 않으면 자라나는 아이들의 삶 속에서도 마찬가지로 사회적 자본은 등장하지 못한다는 것이 헬펀의 생각이다.
불평등 문제에 있어서도 간단한 섞기가 아니라 공공정책이 가지고 있는 한계와 외부효과를 고려한 정교한 섞기, 철학적 가정의 통합등을 이야기하고 있다.
헬펀은 초당적이고 지속적이고 점진적인 정책을 추진해야 한다고 말하면서 땅콩 복지국가라는 것을 이야기한다. 여기서 땅콩은 가정이다. 다시 말해서 가정에서 복지가 이루어져야 그것들이 모여서 국가가 복지국가 된다는 것이다.
또한 넛지와 같이 행동경제학적인 접근을 하고 있다. 사람들이 경제적인 선택을 할때 행동으로 옮길 수 있는 작은 것들부터 제시하면서 큰 차원의 변화까지 만들어내자고 말하고 있는 것이다.
민네이션, 공공의 부
눈에 보지이 않는 사회적 자본은 어떻게 보면 중간의 성격을 가지고 있다. 어떻게 사용하는가에 따라서 사회적 부를 늘리기도 하고 사회적 경쟁을 높이기도 하는 것이다.
공공정책을 만드는데 있어서 우리의 사회적 자본을 어떻게 측정하고 어떻게 설득할 것인가?를 고민해 봐야 한다.
사회적인 부분에서 부를 분배할 때는 자유주의적으로 분배할 것인지 혹은 공동체주의적으로 분배할 것인지를 고민해야 한다.
칸트와 롤스의 방법도 있겠지만 마이클샌델의 방법도 있을 것이고, 오히려 마이클왈쪄식의 복합평등이 일어날 수도 있을 것이다.
