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Jun 24. 2019
[칼럼]손혜원의원에 가려진 진짜 중요한 이야기
도시재생에 대한 이해가 있다면, 큰 과제가 보인다
지난주 목포발 대형 뉴스가 터졌다. 손혜원 의원이 목포시청 관계자로부터 보안자료를 취득하고 이를 이용해 차명으로 부동산을 취득했다는 혐의로 기소되었다는 것이다. 정치에 관심없는 사람들에게는 그것이 무슨 큰일이냐고 하겠지만, 도시재생이라는 분야에서 일하고 있는 나와 같은 사람들에게는 정말 엄청난 이야기였다. 단순히 손혜원의원이 투기를 했느냐 아니냐에 대한 이야기였으면 이정도는 아니었다. 또 단순히, 목포가 앞으로 어떻게 되느냐에 대한 이야기였으면 이정도는 아니었다. 지난주에 우리를 강타한 이슈는 지금까지 진행된 수년의 일들의 근간을 뿌리채 흔들어 버리는 파괴력을 가지고 있었다. 어지간하면 이런 이슈는 침묵하고 싶다. 손혜원 의원이 어떤 생각으로 무엇을 했는지에 대해서 큰 관심도 없다. 하지만 주말을 지나면서 불편한 목소리가 눈덩이처럼 불어나는 것을 보면서 도시재생과 관련된 일을 하는 사람들에게 보이는 이슈가 무엇인지에 대해 정리할 필요를 느꼈다.
긴 글의 마지막에는 세줄로 요약해 두었다.
일단 몇가지는 확실히 해두어야겠다.
첫째, 나는 절대 법리적인 해석에 딴지를 거는 것이 아니다. 그럴만한 지식도 통찰도 없을 뿐더러, 아마 나와 같이 일했던 모든 사람들이 가장 극도로 경계하는 것이 정치와 관련된 이슈에 몸을 실어 보내는 것이라 생각한다.
둘째, 내가 가지고 있는 이야기의 조각들은 그 출처를 명확히 밝힐 수 없는 부분도 존재한다. 다만, 비슷한 일을 하는 동료들이 검찰수사를 받았고, 이들의 이야기는 한가지 지점으로 향하고 있었다. 그들에게 가해질 혹시나 모를 압력을 피하고 싶다.
셋째, 이 사안에 대한 제대로 된 이해를 위해서는 적어도 6년, 길게는 20년을 되돌아가야한다. 무엇이 그리 복잡하냐고 물으면, 그만큼 도시재생 관련분야에서는 상식과도 같은 일이었다고 답하고 싶다.
그래서 조금은 길고 지루해질 수도 있는 글이지만, 완독을 하고난 후에는 앞으로 이와 관련된 이슈에서 팩트와 말 흐리기를 구분할 수 있으리라 생각한다.
이해하기 1. Top-down 과 Bottom-up
요즘 시사에 밝으신 분들은 북핵의 협상방식에서 자주 들어봤을 말일테다. 사실 도시계획에서 이 용어는 매우 중요한 변곡점을 함의한다. 둘 중에 정답이 있거나, 어떤 방식이 더 좋다고 이야기 할만한 것도 아니다. 다만, 경험적으로 둘의 차이가 나타내는 결과가 다를 수 있다는 것은 어느정도 합의가 되어 있다고 볼 수 있다.
Top-down은 정책의 결정을 소수의 전문가나 입안자를 통해 이루는 방식이다. 국토교통부에서 전국의 토지를 이용할 큰 그림을 그리면, 그에 대응하도록 각 시, 도에서 기본계획을 마련한다. 이 계획에 의거해서 각 지침이 만들어지고, 각 개별건축은 지침을 준용해야 하는 구조이다. 조금 쉽게 예를 든다면, 우리집의 통장을 관리하는 내무부장관님께서 이번달 지출계획을 세우시고 내게 용돈을 내려주시면, 그에 맞춰서 월간 지출계획을 세우고 살아나가야 한다. 이 과정에서 용돈을 받는자의 의견은 참고의 대상이지만 결국 통장을 가진 그 분께서 결정하신다.
Bottom-up은 반대의 방식이다. 지역 혹은 마을 단위에서 필요로 하는 사업을 발굴하고 이에 대응하는 계획을 수립하면, 이를 검토하여 사업을 결정하고 예산을 배정한다. 예산을 배정할 권한은 최상위 의사결정권자에 있는 것은 같지만, 지역에서 필요로 하는 사업을 발굴하지 못한다면 예산을 배정할 수도 없다. 도시계획에서 말하는 Bottom-up은 주민이 발굴한 지역의 현안을 사업화 하여 이에 대응하는 예산을 배정하는 방식을 의미한다. 그러니까 내가 이번달에 사용해야 할 용돈의 범위와 근거를 작성하여 내무부장관에게 보이고, 타당성을 검토하고 용돈을 받는 방식이라 하겠다.
전자는 아무래도 의사결정이 빠르고, 결정권자의 의도대로 일사분란하게 움직이는 장점이 있을 것이고, 후자는 보다 면밀하고 실효성 높은 곳에 예산을 부여할 수 있는 장점이 있겠다. 많은 경우에 두가지 방식은 적절히 혼용된다.
이 두가지를 왜 이해해야 하냐면, 도시재생이라는 용어가 부상하는 배경과 연관이 되어 있기 때문이다. 우리나라의 경제가 성장하고, 도시로 끊임없이 사람이 모여들때에는 빠르게 도시영역을 늘려야 했고, 그에 따라서 Top-down형식으로 많은 정책들이 결정되었다. 국토교통부가 신도시를 지정하는 것을 검토한다는 소식에 그 지역이 들썩이는 것. 많이들 익숙하지 않으신가. 지금까지 우리가 도시를 다루는 방식이 그래왔다.
이해하기 2. 도시재생이라는 말이 나오게 된 이유
그런데 문제가 생겼다. 도시화가 멈췄다. 그러니까 도시의 인구가 늘지 않는다. 선진국에 진입하면서 높은 경제성장률을 기대하기도 어렵게 되었다. 그 와중에 시가지는 계속 늘고 있다. 상대적으로 오래전에 만들어진 도시, 즉 원도심(구도심)은 외면받고, 비게된다. 30대 이상의 독자들은 이것을 도심공동화현상이라고 배웠을 것이고, 무분별한 스프롤현상의 결과라고까지 기억하시면 매우 훌륭한 학생이었다고 할 수 있겠다. 여하튼 원도심이 문제가 된다. 도시의 한복판이 외면받아 슬럼화 되는 것은 어떻게 생각해도 좋을 수가 없다. 그래서 우리가 사용했던 방식이 재건축이다. 약 십여년쯤 전에 서울에서 떠들썩 했던 OO뉴타운 지정이 대표적인 예이다.(다른 여러가지 방식도 있지만 다른 지면을 통해 이야기하고자 한다)
그러다가 2008년에 미국발 경제위기(서브프라임모기지사태)가 벌어졌을 때, 많은 사람들은 느꼈다. "재건축 방식으로 모든 원도심의 문제를 해결하는 것이 불가능할 수도 있겠다." 서울시는 뉴타운 사업지구를 대상으로 사업의 지속여부를 묻기 위해 실태조사를 하였고, 자발적으로 사업을 포기하는 지역도 늘어났다. 이 지역은 상대적으로 재개발이나 재건축을 통한 문제해결이 어려운 지역임을 의미했다. 그렇다면 이제 어찌할 것인가. 그대로 둘 수는 없지 않은가. 대안이 필요하지 않은가.
그 대안이 바로 도시재생이다. 기존의 방식으로 해결되지 않는 문제를 해결하기 위한 방안으로 부상한 것이다. 도시재생은 쇠퇴한 지역의 활성화를 위해 실시하는 일련의 과정으로 이루어진 일로, 초기의 도시재생사업은 근린재생형과 경제기반형으로 나누어서 접근되었는데(지금은 5가지 유형으로 분리한다. 자세한 내용은 다른지면을 통해서 이야기하자), 전자는 주거지를 중심으로 정주여건을 개선하기 위해서 필요한 것을 확충하기 위해서 고안되었고, 후자는 쇠퇴한 상권을 활성화하여서 일자리를 늘리기 위한 목적으로 설계되었다.
여기서 중요한 것이 있다. 이 사업은 도시재생의 마중물이다. 왜 마중물이냐 하면, 사업만으로 도시가 완전히 활성화될 것으로 기대할 수 없다는 뜻이다. 사업을 통해 활성화 될 수 있는 기회를 만든다고 보는 것이고, 사업을 통해 만들어지는 시설물이나 물리적 환경을 어떻게 활용할 것인가에 초점을 맞추고 있다고 생각하면 맞을 것이다.
그러니 자연스레 그 지역에 사는 사람들에게 무엇이 필요한지를 물어야 했고, 그것이 적절한 것인지를 판단하여야 했으며, 예산을 투입한 후에 당초 기대대로 정주여건이 개선되었는지를 판단해야 하는 것이 근린재생형 사업이 되는 것이었다. 또, 장사가 왜 안되고, 요즘에는 어떤 사람들이 이 동네에 왔다갔다하며, 그들이 시도할 수 있는 신업종은 무엇인지 논의하고, 사업이 안착하여 일자리를 창출할 수 있을지 판단하는 것이 경제기반형 사업이 되는 것이었다. 둘다 주민, 상인이 사업의 시작부터 끝에 존재한다. 그러니 이 경우에 Bottom-up이 적절하다는 것에 큰 이견은 없으리라 믿는다.
여담으로 지금의 도시재생뉴딜사업과 도시재생을 같은 것으로 이해하는 사람들도 많으리라 생각한다. 결론부터 말씀드리자면, 도시재생을 이루기 위한 수단 중 하나로 도시재생뉴딜사업을 이해해야 오해가 없을 것이다. 도시재생이라는 단어가 국가 정책에서 논의 된 것은 2006년이고(활동가들 사이에서는 더 오래되었고), 도시재생특별법이 만들어진 것이 2013년, 도시재생선도사업이 시작된 것이 2014년, 도시재생뉴딜사업은 2017년에 시작된다. 도시재생이 훨씬 큰 개념이다. 도시재생뉴딜사업이 유치되었다고 그 지역이 재생되는 것 아니다. 재생될 기회가 주어진 것이다.
이해하기 3. 도시재생뉴딜사업의 선정절차
어찌되었든, 지금 뜨거운 이슈인 도시재생뉴딜사업은 Bottom-up 방식으로 설계되어있다. 진행되고 있다고 이야기 못하는 것은, 그렇지 않은 지자체가 너무나 많기 때문이다. 뜨끔하시는 분들 계시리라 믿는다. 왜 Bottom-up 방식이냐 하면 아래와 같은 절차로 진행되기 때문이다.
1. 지역에서 도시재생지원센터 등과 함께 주민워크숍과 같은 활동을 통해 지역자원을 조사하고 의제를 발굴한다.
2. 1의 과정에서 도출된 시사점을 중심으로 활성화계획을 수립한다.
3. 활성화계획의 단위사업이 실제 작동가능한 것을 증명하는 '실현가능성 및 타당성 평가'의 평가요청서를 작성한다.
- 당연하겠지만 이 평가요청서의 주요 내용은 얼마나 많은 주민들이 참여해서 만들어진 계획이고, 지자체는 이것을 얼마나 지원할 것이며, 사업으로 들어설 시설을 어떤 주체가 어떻게 운영할 것인가와 주민조직이 CRC를 비롯한 경제조직으로 나아갈 수 있는지에 대해서 구성되어 있다.
4. 활성화계획과 실현가능성 및 타당성 평가요청서를 광역지자체나 국토부에 제출하여 평가를 받는다.
5. 국토부에서 승인한 활성화계획에 대하여 국비지원이 결정된다.
6. 사업유형에 따라 3~5년간 예산이 투입된다.
어떤가. 자세히 이야기하자면 앞뒤로 붙을 내용이 많지만, 요점은 전달되었으리라 믿는다.
요점중에서도 주목해야 하는 부분은 1,2의 과정이다. 두 과정이 완전히 무시되었거나, 어떠한 이유로든 효력이 무효화된다면 무늬만 Bottom-up인 Top-down사업이 된다. 눈가리고 아웅하는 사업이 한두개는 아니지만, 거창한 제목을 단 이 글에 배경설명이 이렇게 길어지는 것은 바로 이 지점에 대한 공감대를 얻기 위해서였다.
다시 한 번 강조하고자 한다. 난 손혜원의원을 변호하기 위해서 이 글을 쓴 것이 아니다. 정치적으로 휘말리는 것은 정말 사양하고 싶다.
처음에 삽입했던 뉴스이다<링크>. 이 뉴스에서 손혜원의원의 혐의는 두가지 인데
1. 부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률 위반
2. 부동산 실권리자 명의등기에 관한 법률위반
으로 주장하고 있다. 2번에 대해서는 따로 할 말이 없다. 전혀 없다. 이 영역은 내가 참견할 일이 아니다.
그렇다면 서두에서 근간을 흔든다고 표현한 것이 1번에서 나오는 일이라는 뜻인데, 같은 기사에서 이렇게 이야기한다.
목포시청 관계자로부터 도시재생 사업계획이 포함된 보안 자료를 취득하고...
도시재생 사업계획이 포함된 보안 자료라고 하면 두가지 뿐이다.
하나는 도시재생전략계획으로 어디에 사업을 할 계획이 있음을 보여주는 보고서인데, 도시재생 추진전략을 수립하기 위한 계획(도시재생법 2조1항)이고, 이 과정에서 미리 주민의견을 수렴하고(도시재생법 15조 1항) 공고 및 열람해야 하는(도시재생법 17조 4항) 절차를 가진다.
또 하나는 활성화계획으로 사업계획을 수록한 보고서이다. 전략계획과 마찬가지 과정이 필수이다.
또 기사 말미에 이런 말도 있다.
손혜원 의원에게 목포 지역 부동산을 소개한 B 씨는 도시재생사업계획 보안자료를 훔치고
