도정법과 용도용적제
주택재개발사업의 정비구역 중 일반상업지역에 공동주택을 건설하려는 경우 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 별표 9제2호나목을 준수해야 하는지 여부(「도시 및 주거환경정비법」 제6조제2항 등 관련)
[법제처 17-0547, 2017.12.27, 경기도 수원시]
【질의요지】
주택재개발사업의 정비구역이 제2종일반주거지역과 일반상업지역에 걸쳐 있는 경우, 일반상업지역에 건설할 수 있는 공동주택은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 별표 9 제2호나목에 따라 공동주택과 주거용 외의 용도가 복합된 건축물로서 공동주택 부분의 면적이 연면적 합계의 90퍼센트(도시·군계획조례로 90퍼센트 미만의 비율을 정한 경우에는 그 비율) 미만인 공동주택에 한정되는지?
< 질의 배경 >
경기도 수원시는 ○○구역 주택재개발사업에 대한 감사 과정에서 일반상업지역에 공동주택을 건설하는 경우 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 용도지역 제한 규정이 적용되는지 여부에 대하여 의문이 있어, 이를 명확히 하기 위하여 국토교통부를 거쳐 법제처에 법령해석을 요청함.
【회답】
주택재개발사업의 정비구역이 제2종일반주거지역과 일반상업지역에 걸쳐 있는 경우, 일반상업지역에 건설할 수 있는 공동주택은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 별표 9 제2호나목에 따라 공동주택과 주거용 외의 용도가 복합된 건축물로서 공동주택 부분의 면적이 연면적 합계의 90퍼센트(도시·군계획조례로 90퍼센트 미만의 비율을 정한 경우에는 그 비율) 미만인 공동주택에 한정됩니다.
【이유】
「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제6조제2항에서는 주택재개발사업은 정비구역 안에서 같은 법 제48조에 따라 인가받은 관리처분계획에 따라 주택, 부대·복리시설 및 오피스텔(「건축법」 제2조제2항에 따른 오피스텔을 말하며, 이하 같음)을 건설하여 공급하거나, 도시정비법 제43조제2항에 따라 환지(換地)로 공급하는 방법에 따른다고 규정하고 있습니다.
그리고, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제76조제1항에서는 같은 법 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “국토계획법 시행령”이라 함) 제71조제1항제8호에서는 일반상업지역 안에서 건축할 수 없는 건축물을 같은 영 별표 9에 규정된 건축물로 규정하고 있으며, 같은 표 제2호나목에서는 지역 여건 등을 고려하여 도시·군계획조례로 정하는 바에 따라 건축할 수 없는 건축물의 하나로 「건축법 시행령」 별표 1 제2호의 공동주택[공동주택과 주거용 외의 용도가 복합된 건축물(다수의 건축물이 일체적으로 연결된 하나의 건축물을 포함함)로서 공동주택 부분의 면적이 연면적 합계의 90퍼센트(도시·군계획조례로 90퍼센트 미만의 비율을 정한 경우에는 그 비율을 말하며, 이하 같음) 미만인 것은 제외함]을 규정하고 있는바,
이 사안은 주택재개발사업의 정비구역이 제2종일반주거지역과 일반상업지역에 걸쳐 있는 경우, 일반상업지역에 건설할 수 있는 공동주택은 국토계획법 시행령 별표 9 제2호나목에 따라 공동주택과 주거용 외의 용도가 복합된 건축물로서 공동주택 부분의 면적이 연면적 합계의 90퍼센트 미만인 공동주택에 한정되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 도시정비법은 도시기능의 회복이 필요하거나 주거환경이 불량한 지역을 계획적으로 정비하고 노후·불량건축물을 효율적으로 개량하기 위하여 필요한 사항을 규정함으로써 도시환경을 개선하고 주거생활의 질을 높이는데 이바지함을 목적(제1조)으로 하는 반면, 국토계획법은 국토의 이용·개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 정하여 공공복리를 증진시키고 국민의 삶의 질을 향상시키는 것을 목적(제1조)으로 하는 법률인바, 이와 같이 입법 목적을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각각 규정하고 있는 경우에는 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 해석되지 않는 이상 그 행위에 관하여 각 법률의 규정에 따른 요건을 갖추어야 할 것입니다(대법원 1995. 1. 12. 선고 94누 3216 판결례 참조).
그런데, 국토계획법 시행령 별표 9 제2호나목에 따르면, 일반상업지역 안에서 건축할 수 있는 공동주택은 공동주택과 주거용 외의 용도가 복합된 건축물로서 공동주택 부분의 면적이 연면적 합계의 90퍼센트 미만인 공동주택으로 한정되는데, 도시정비법에서는 주택재개발사업으로 건설되는 건축물 중 오피스텔에 대해서는 국토계획법에 따른 준주거지역 및 상업지역에서만 건설할 수 있도록 규정(제6조제7항)하여 국토계획법에 따른 용도지역에서의 건축제한 규정과 별도로 용도지역에 관한 규정을 두고 있으나 주택에 대해서는 이러한 별도의 규정을 두고 있지 않으므로, 도시정비법에 따른 주택재개발사업으로 공동주택을 건설하는 경우에는 국토계획법령에 따른 용도지역에서의 건축제한 규정이 적용된다고 할 것입니다.
그리고, 국토계획법 제8조제1항에서는 중앙행정기관의 장이나 지방자치단체의 장은 다른 법률에 따라 토지 이용에 관한 지역·지구·구역 또는 구획 등(이하 “구역등”이라 함)을 지정하려면 그 구역등의 지정목적이 같은 법에 따른 용도지역·용도지구 및 용도구역의 지정목적에 부합되도록 해야 한다고 규정하고 있는데, 이는 유사한 목적의 지역·지구가 중복 지정되어 국민의 토지이용에 불편을 초래하거나, 서로 상충되는 용도로 지정되어 기형적 토지이용이 발생하는 결과 등을 방지함으로써 국토이용에 대한 조정 기능을 강화하려는 취지라고 할 것입니다(1982. 12. 31. 법률 제3642호로 개정되어 1983. 2. 1. 시행된 국토이용관리법 개정이유서 및 2002. 2. 4. 법률 제6655호로 개정되어 2013. 1. 1. 시행된 국토계획법 국회심사보고서 참조).
그런데, 만일 도시정비법에 따른 주택재개발사업의 정비구역 중 일반상업지역으로 용도지역이 지정된 지역에서 주택을 건설하는 경우 국토계획법에 따른 용도지역에 대한 건축제한 규정이 적용되지 않는다고 해석한다면, 어떠한 용도지역이라도 그 용도지역의 본래 지정 목적과 상관없이 주택재개발사업 정비구역으로 지정하여 정비사업을 시행할 수 있게 된다고 할 것이므로, 이는 용도지역 구분을 통해 토지의 이용, 건축물의 용도 등을 제한함으로써 토지를 경제적·효율적으로 이용하고자 한 국토계획법령의 입법 취지에 어긋난다는 점에서 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서, 주택재개발사업의 정비구역이 제2종일반주거지역과 일반상업지역에 걸쳐 있는 경우, 일반상업지역에 건설할 수 있는 공동주택은 국토계획법 시행령 별표 9 제2호나목에 따라 공동주택과 주거용 외의 용도가 복합된 건축물로서 공동주택 부분의 면적이 연면적 합계의 90퍼센트 미만인 공동주택에 한정된다고 할 것입니다.
