개헌 3 시민 심사위원단에 예산 편성권을!?
행정부의 예산 편성과 심의과정에 시민의 목소리를!!??
3부 행정부 길들이기
중앙정부의 권력은 지방정부로! & 그 지방정부의 권력을 그 지역 시민의 손에 돌려주는 개헌으로!
행정부는 여러 권력을 독점하고 있지만 무엇보다도 예산 편성과 집행에 관한 결정권을 독점한다. 매년 400조에 가까운 돈을 대통령 맘대로, 최소한 행정부 거의 맘대로 어디다 어떻게 쓸지를 결정한다. 이 예산의 권한을 중앙정부에게 독점시키는데서 여러 문제가 발생한다. 이 예산이 세수의 기여도에 따라, 동시에 지방의 균형발전이라는 원칙에 따라 공정하게 배분되어야 한다. 그리고 각 도정부에 분할된 예산은 다시 세수 기여도와 시, 군의 균형발전의 원칙에 따라 재배분되어야 한다. 그 다음 단계에서는 시장이 각 시의 예산의 편성과 집행, 그리고 시의회가 예산 심의하는 과정과 이에 따른 예산안 통과과정 모두에 각 시의 시민이 참여해야 한다. 단, 시정과 시의회에 참여할 시민 선발 원칙은 무작위의 방식이어야 한다. 4주 혹은 8주 지방행정과 의회정치와 관련한 정치 기본 소양 교육을 이수한 시민들 중에서 추첨되어야 한다. 이유는 간단하다. 누가 시민의원으로 뽑힐지 몰라야 로비가 불가능하기 때문이다. 그리고 지역 정치에 참여를 원하는 모든 시민이 이 정치 기본소양 과정에 참여할 수 있도록 교육은 주말에 이루어져야 하고, 이렇게 교육과정을 이수한 시민들이 지방선거를 통해 선출된 시의회 의원수의 최소 3분의 1 이상을 차지해야 한다. 그리고 시민 의회의원의 결정이 소수 이익집단이나 지역 이기주의 등에 영향을 받지 않도록 하기 위해 여러 결정권이 없는 자문위원회를 두도록 해야 한다. 그래야 정보와 지식에 기초해서 시민 의회 의원이 판단할 수 있게 되고 이것은 시민의 정치참여를 장려하고 동시에 시민의 정치지능도 향상시킬 수 있다. 이런 방향으로 헌법개정이 이루어져야 한다. 약간의 시행 착오와 단점이 발생할 수 있다. 하지만 구더기 무서워서 장 못담그는가? 민주주의의 바람직한 진화는 시민 스스로에게 자신의 공동체의 문제에 대한 최종 결정권을 돌려주는 쪽으로 나아가야 한다. 이런 방식으로 시의 살림 즉, 시의 예산 편성과 시의 예산 심의와 의결 과정에 시민이 참여해야 한다. 이러한 참여는 정치에 관한 시민의 관심을 이어가게 할 뿐 만 아니라 시민의 정치 지능도 향상시킬 수 있다. 보너스로 시장과 시의회 의원에게 집중된 권력을 시민이 견제할 수 있게 만들어 준다. 시민의 정치 참여를 장려하는 노력이 민주적으로 운영되어야 하는 시가 최우선적으로 실행해야 하는 임무가 되어야 한다.
시민 심사위원단 제도 (Citizens Juries)
이와 유사한 또 하나의 방법을 한 번 살펴 보자. 부산, 경남지역에 있는 수명이 다한 원자력 발전소 가동 연장 문제를 필자 (사실 미국의 제퍼슨 센터의 시민 심사위원단제도다; Citizens Juries)가 제시한 시민 참여에 기초한 정책 결정 방식으로 설명해 보겠다. 일단 부산을 대표할 수 있는 표본 집단을 무작위로 뽑는다 (원전 사용기한 연장은 사실 부산시만의 문제는 아니다). 집단의 크기는 15-24명 정도면 적당하다. 선정 기준은 연령, 성별, 거주지, 교육 수준, 소득 수준, 정치적인 성향 등을 골고루 고려한다. 이렇게 선정하는 이유는 이 표본 집단이 부산 인구를 대표할 수 있는 초소형 그룹이 될 수있도록 하기 위해서이다. 이렇게 시민 심사위원단이 구성되면 원자력 발전소 가동 연장의 문제에 대해 그들만의 능력으로 토론 할 수 있을까? 당연히 불가능하다. 왜냐하면 원자력에 '원'자도 평소에 생각하지 않으며 살아가는 시민이 대다수이기 때문이다. 그래서 전문가 집단의 자문이 필요하다. 전문가 집단도 세 종류의 전문가 집단이 필요하다. 첫 번째 전문가 집단은 원자력 발전소에 관한 일반적인 배경지식을 제공할 수 있는 중립적인 전문가들이다. 두 번째 전문가 집단은 원자력 가동 연장을 찬성하는, 그리고 반대하는 각각의 전문가 집단이 필요하다. 이런 전문가집단의 이념적 성향은 분명하다. 그게 진보일 수도, 보수일 수도 있다. 세 번째 전문가 집단은 시민 배심원단이 첫번째, 두번째 전문가 집단의 설명을 듣고 토론을 시작하면서 필요해진다. 이 세번째 전문가들은 토론의 중립성이나 객관성을 평가하고 토론 참가자인 시민 심사위원들이 가지고 있는 여러 잘못된 지식이나 편견을 체크해주는 역할을 하게된다. 그리고 시민 심사위원단은 3일에서 5일 정도 함께 원자력 발전소 사용 연장 문제에 관해 학습하고 토론하면서 마지막 날에 최종 권고안을 스스로 작성한다. 그리고 이 권고안은 이 문제를 결정하는 정책 결정자와 지역주민 모두에게 전달된다. 그러면 정책 결정자는 시민 심사위원단이 충분한 학습과 토론을 통해서 만들어진 권고안을 받아들일지 거부할지를 결정해야 한다. 물론 정책 결정권자는 그 지역 다수의 시민 반응 (시민 심사위원단의 권고안을 듣고 난 후)을 고려할 수 밖에 없다. 말 그대로 시민 심사위원단의 '권고안'이기 때문에 정책 결정권자는 꼭 그 권고안대로 따를 의무는 없다. 하지만 정책 결정권자는 시민 다수의 의사를 무시하고 독단적으로 처리하는 것은 그리 쉬워 보이지 않는다.
시민 심사위원단 제도의 장점
시민 심사위원단 (Citizens Juries)제도를 실시하는 이유는 대의 민주주의의 대표성에 많은 한계가 있기 때문이다. 시민의 의사와 시민의 대표인 대통령과 국회의원과의 입장차이가 나는 경우가 상당히 많고, 이런 차이에도 불구하고 이런 소수의 정치 엘리트들 (대통령, 국회의원, 도지사, 시장)이 자기들 맘대로 법과 정책을 통과시키고 집행하는 사례가 많이 발생한다. 시민 심사위원단제도를 통해서 시민이 진짜로 원하는 것을 정책 결정자나 정치인들이 정확하게 파악할 수 있는 장점도 있다. 가장 큰 장점 중에 하나는 여론 형성이 또 하나의 권력 기관이 된 언론에 의해 영향을 받는 현실에서 그 동안은 언론이 주는 정보에 근거해서만 시민들이 자신의 입장을 정리할 수 있었다. 문제는 그 권력 자체가 된 언론기관이 준 정보는 부분적이거나, 편향적으로 언론사에 의해 해석된 정보라는 데에 있다. 시민 심사위원단 제도하에서는 공정하고 중립적인 전문가 집단, 그리고 이념적 성향이 뚜렷한 전문가 집단, 그리고 토론 과정의 공정성과 객관성을 평가하고 시민의 편견을 체크해주는 제 3의 전문가 집단의 도움을 얻어서 최종 권고안이 작성된다. 즉, 객관적인 그리고 깊이 있는 정보와 지식에 근거해 시민의 여론이 형성될 수 있다는 점이 시민 심사위원단 제도가 갖는 가장 큰 장점이라 말할 수 있겠다. 또한 단순한 여론조사보다 시민 다수의 의견을 훨씬 더 정확하게 파악할 수 있다. 시민 심사위원단은 무작위로 뽑혀지기 때문에 로비나 외부 영향력으로부터도 자유로울 수 있다. 깨끗한 정치가 실현될 수 있다는 말이다. 시민 심사위원단 제도가 실행되는 모든 과정에서 시민들은 보너스로 비판적인 사고력 (판단력)을 향상시킬 수 있게 되고, 소수의 권력자들과 그들의 전문가 집단의 속임수를 파악할 수 있는 눈이 생기게 된다. 보너스 하나 더! 이렇게 무작위로 한 지역의 표본 집단으로 뽑힌 시민 심사위원단에게는 그 회기 동안 급여가 주어진다. 급여를 제공하는 이유는 생계 때문에 시민의 권리 행사가 제한되는 일을 예방하기 위해서이다. 이게 제대로 된 민주주의다! 이런 시민 심사위원단 제도를 통해서 시민을 노예로 만드는 '위임의 덫'에서 다수 시민은 자유로워 질 수 있다. 이제 필자가 제공한 정보와 지식을 알리는 일만 남았다. 그 일은 이 글을 읽고 계신 여러분의 몫이다. 많은 댓글과 좋아요 그리고 공유를 부탁드린다.
4부 예고 '사법부 길들이기!
- 법의 해석을 독점하는 사법부의 견제는?
- CRT (Critical Race Theory)란?
- 그렇다면 법 체계에서 소외되고 차별 받는 다수의 힘없는 시민은 어떻게 사법부를 견제할 수 있을까?
- 시민주도의 국민 투표와 시민 심사위원단 제도가 답이다!?
Bibliography
Bellamy. R (2008), ‘Citizenship’, A Very Short Introduction (New York: Oxford University Press).
Crick, B. (2002), ‘Democracy’, A Very Short Introduction (New York: Oxford University Press).
Jefferson Ceter, 'Citizens Juries' Jefferson Center [website], (updated 18 Dec, 2016) <http://jefferson-center.org/citizens-jury/>, accessed 18 Dec. 2016.
