예래동 휴양형주거단지 현재와 미래
누군가는 책임을 지고 가야하는 문제이다. 과거를 정리함으로써 미래를 연다
총 3회에 걸쳐 글을 올릴 예정입니다. 보시고 좋은 의견있으면 첨부바랍니다
1. 예래동 휴양형 주거단지 문제와 대응전략
- 제주도 개발과 JDC 그리고 제주도와의 관계를 정리하고 그 대안을 모색한다.
작성일 : 2019년 06월 07일
작성자 : 고 형 석
** 목차
들어가며
1) 예래동 휴양형 주거단지 진행과 현 상황
2) 예래동 휴양형 주거단지 내용정리와 문제점
- 들어가며
예래동 휴양형 주거단지를 한마디로 정리하자면, 구시대적인 행정업무의 태만과 실적에만 눈이 멀어 수단과 방법을 뒤바꿔버린 개발의 실패작이라고 할 수 있다.
우선 개발이란 누구를 중심으로 진행이 되고, 무엇이 목적이 되어야 하는가? 이다. 개발은 원래의 가지고 있는 목적은 인간이 보다 편리하고 안락한 생활을 영위하고, 그와 더불어 긴 안목에서 자연과 조화를 이루어 자연속의 인간으로 살아가기 위한 수단으로서 공유되어야 하는 도구에 불과하다.
그러나 인간은 뚜렷한 목적에도 불구하고, 개발을 단지 이익의 관점에서만 바라보고 투자를 수익의 관점에서만 진행을 하는 경향이 있다. 주로 개발을 하면 땅값이 얼마나 올랐는지? 그리고 앞으로 뭐가 들어오는지? 또는 수익이나 이익이 얼마나 되는지를 논할 뿐, 그 개발이 우리에게 미치는 영향과 미래에 후손과 자연에 끼치는 영향이나, 이후 발생될 결과물인 피해나 악영향에 대해서는 일부 참여업체와 개발 당사자들의 수익과 이익을 위해 모른 척 눈을 감아버린다.
예래동 휴양형 주거단지도 과정과 결과를 보면, 우선 첫 번째로 행정 관성주의가 작동을 한다. 1997년 서귀포시가 예래동 일대를 도시계획설비시설인 유원지 개발로 지정을 했지만, 이후 장기간 아무런 행동이나 행위가 이루어지지 않았다. 지정이후 개발시한의 만료에 의해 조급함이 생겨났고, 이로 인해 행정편의주의와 실적주의에 매몰되어 편법과 편의를 활용한 개발로 이루어 진 것이다. 두 번째로 이익과 수익의 극대화와 목표달성 지상주의가 가져온 결과이다. 국제자유도시 추진단이 제안한 휴양형 주거단지 사업의 기본을 제주도 미래의 자연 친화중심의 도시개발과 제주의 미래를 바라보고 설계를 해야 했으나, 행정의 시간제한과 조급함에 투자자를 위한 수익과 이익 위주의 개발계획이 되고 말아 이런 결과를 초래했다. 세 번째로 향후 제주도만이 아니라 대한민국 전체에 가장 이슈가 될 부분이다. 개발의 주체가 누가 무엇이 될 것인가? 즉, 개발의 주체가 이동을 해야 한다. 지금 까지 산업화 시대에 고도성장과 선진국 진입을 위한 목표로 개발의 주체가 수익과 이익을 최대로 낼 수 있는 기업이나, 단체 또는 국가가 진행을 해왔으나 지금의 시대는 변해야 한다. 이후의 개발은 그 주체가 기업이나, 단체, 국가가 주도하더라도, 실제 개발의 계획과 진행과정에 있어서는 개발의 영향을 가장 많이 받는 지역의 주민, 개발로 인해 직접 영향을 받는 대상들이 참여하고 같이 진행을 해야 한다. 그래야 개발에 필요한 협조나(토지수용이나 지역서비스) 개발을 진행하는데 꼭 필요한 부분에 대해 보다 수월하게 도움을 받을 수 있고, 이런 상호간 신뢰의 기반이 개발을 더디게 하는 게 아니라 가속화 할 수 있다.
개발은 그 자체만이 목적이 아니다. 개발을 통해 이후의 삶이 존재한다. 그렇기 때문에 앞으로의 개발은 보다 더, 주민참여형 개발을 해 나가는 게 바람직하다. 결국 개발 후의 지역을 살아가는 건 개발지역의 주민들이기 때문이다. 각자가 100% 만족하는 개발은 있을 수 없다. 그러나 각자가 80%만족하고 전체가 100%동의하는 개발은 있을 수 있다.
앞으로의 제주개발은 전체 100%동의에 각자가 80%만족하는 수준에서 개발 사업이 만들어지고 유지되어야 할 것이다. 그것이 개발을 원활하게 하는 하나의 방법이자, 개발 후 그 지역을 살리고 보다 효율적으로 운영하기 위한 방법의 대안으로 진행이 될 것이다.
예래동 휴양형 주거단지 진행과 현 상황
1. 예래동 휴양형 주거단지 관련 정리
예래동 휴양형 주거단지는 총 9단계 사업 중 현재 1단계 사업 공정률 65% 수준(2015년 6
월말 기준)에서 공사가 중단되었고, 이는 총사업비 대비 전체 공정률의 15%에도 못 미치는 공정률.
예래동 휴양형 주거단지 진행과정
1) 1997년 11월 5일 // 도시계획시설결정 – 1997년 11월 5일 구도시계획법에 근거하여 (2002. 2. 4. 법률 제6655호로 폐지되기 전의 것), 서귀포시 일원에 면적 403,000㎡의 도시계획시설인 유원지를 신설 고시. 제주특별자치도 고시 제1997-76호로 고시.
2) 2001년 11월경 제주개발 7대선도 프로젝트 // 2003년 1월경 한국토지공사 사업 수정보고, 사업시행의 부진 - 위 도시계획시설결정에 기한 유원지개발사업 장기 부진, 국무총리 국무조정실 산하 제주국제자유도시추진기획단은 2001. 11월경 제주개발 7대 선도 프로젝트의 하나로 서귀포시 예래동 일대에 226,800㎡ 규모의 주거(콘도미니엄, 전원주택), 레저(골프장, 스포츠센터 등)·의료기능이 통합된 휴양형 주거단지를 개발하기로 계획. 이후 한국토지공사 2003년 1월경 사업시행면적을 778,800㎡ 로 조정보고하고, 향후 타당성 조사를 통해 정확한 사업 면적 수정보완 가능 의견 제시 보고.
3) 2003년 10월 14일 특별법 62조 JDC사업시행 예정자 지정, 2005년 10월 5일 사업승인, 2005년 10월 14일 도시계획시설변경결정 사업시행지 변경(743,700㎡) 서귀포시의 진행 및 결정 - 서귀포시장은 위 도시계획시설결정에 따른 사업시행지에 위 휴양형 주거단지 개발사업(이하 ‘위 개발사업’ 이라 한다)을 시행하기로 결정. 이후 제주도는 2003. 10. 14. 구 제주국제자유도시특별법 (2002. 12. 30. 법률 제 6852호로 개정된 것) 62조에 의해 서귀포시장의 요청으로 JDC를 위 개발 사업의 사업시행예정자로 지정. 이에 따라 서귀포시장은 2005. 10. 14. 위 도시계획시설 결정에 따른 사업시행지의 범위를 인근 토지까지 대폭 확장한 총면적 743,700㎡로 변경하는 것을 골자로 하는 도시계획시설 변경결정을 하였고, 서귀포시 제 2005-42호로 고시.
4) 2005년 11월 14일 도시계획시설사업 실시계획을 인가 - 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2005. 12. 7. 법률 제7707호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘국토법’이라 한다)」 제86조 및 제 88조, 이를 서귀포시 고시 제2005-49호로 고시하였다. JDC는 최종적으로 서귀포시 예래동 일대의 778,800㎡ 토지를 사업지로 인가 받았다.
* 사업내용 – 개요 및 목표
2. 예래동 휴양형 주거단지 개발사업 개요(2차 종합계획내용)
1) 목적 - 의료, 보양, 주거, 호텔, 카지노 컨벤션등의 기능이 갖추어진 휴양형 주거단지 개발.(1차종합계획 골프장 포함, 2차종합계획 카지노포함, 골프장 제외)
2) 배경 - 제주도의 청정환경을 활용한 국제 수준의 주거형 휴양단지조성. 21세기 친 환경적 고부가가치 휴양 관광산업 조성.
3) 위치, 면적 - 서귀포시 예래동, 741,192,9㎡ (면적감소, 기존도로 녹지용지일부 제척)
4) 사업기간 - 2005년 ~ 2017년 12월
5) 사업시행자 - 버자야제주리조트주식회사(BJR)
6) 주요시설 - 휴양숙박시설(호텔, 빌라, 콘도, 부대위락시설), 상업시설(전문 식당가, 쇼핑센터), 공연장, 카지노, 헬스 & 메디칼 센터 및 스파리조트
7) 근 거 법 - 제주특별자치도 설치 및 제주국제자유도시 조성을 위한 특별법 제229조 및 제230조
8) 1단계 건축공사(곶자왈 빌리지) 사업계획
면적 : 대지 91,922㎡, 연면적 39,960.64㎡
주요시설 : 매종 블록 51세대 / 마켓 블록 96세대 등 총 147세대
9) 카지노 추진 계획 (제주참여환경연대 정보공개청구 자료)
전체 10단계 중에 2단계에 추진
부지면적 : 60,572㎡, 연면적 : 250,884.64㎡
층수 150m 이하, 객실 수 505실 규모
* 예래동 휴양형 주거단지 계획도(2차종합개발계획 기반 시행계획)
3. 실 진행 과정
1) 최초공사시작 - 2013년 3월 시작,
2) 공사진척상황 - 10단계 사업 중 1단계 곶자왈빌리지 진행(147가구의 콘도와 상가 96동 조성분양) 현재 공정율 1단계 60%수준, 대법원 판결이후 7월 공사 중단.
3) 부지조성공사 - JDC가 2007년 10월 착공, 2008년 4월 JDC와 버자야사 합작법인 설립, 2009년 1월 사업시행자변경 JDC -> 버자야제주리조트.
4) 버자야제주리조트 시행자 진행상황 - 2009년 10월 토지소유권 JDC -> 버자야제주리조트로 이양, 2011년 12월 부지조성공사완공 예정이었으나 진행 중 여러 변화가 발생.
* 예래동 휴양형주거단지 사업 진행 연대표
5) 사업진행방식(금융) - 1단계사업(곶자왈 빌리지)은 금융 조달을 위한 프로젝트 파이낸싱
신용평가 기관 : 한국신용평가사(주), NICE신용평가사(주) 버자야제주리조트등급 : A1(sf)
신용등급 최고등급 부여. 단, 자체적 대출 원리금 상환능력은 낮은 것으로 평가. 1단계 사업의 분양수입금 현금흐름이 대출채무 상환에는 불안. 불안요소 제거를 위해 JDC 와 버자야제주리조트 ‘토지매매예약완결권’ 계약. 버자야제주리조트의 문제로 사업 진행이 안될 경우 확보하고 있는 토지소유권을 JDC가 자동 매입 후 확보한 대금으로 채무 상환.
‘토지매매예약완결권’은 연대보증 형태로, 버자야제주리조트가 디폴트 또는 모라트리움에 빠졌을 경우, 이에 대해 JDC가 책임지고 변제하도록 하는 계약.
* 곶자왈 빌리지 에어레스트시티 조감도
4. 현재 토지 현황 및 수용과정
1) 토지 수용과정 – 2006년 3월 16일 토지 수용 협의매수시작,
2006년 08월 01일 지방토지수용위원회에 토지수용 재결신청
수용재결 대상 토지 감정평가 이후 2006. 12. 7. 수용재결.
*이 사건의 원고들은 최초 위 도시계획시설결정 상의 사업부지에는 편입되지 않았다가 위 인가처분에 따라 추가로 사업부지에 편입된 토지의 소유자들로 구성.
* 현 토지 수용 및 현황
5．예래동 휴양형 주거단지 관련 소송 및 진행(JDC, 제주도, 토지주)
1) 소송의 내용 - 토지 수용과정의 토지수용 재결에 불복, 중앙 토지수용위원회에 이의신청. 중앙토지수용위원회는 2007년 11월 22일에 원고1인에 대한 손실보상금 증액, 나머지기각.
2) 소송의 진행 - 2007년 12월 31일 22명의 토지소유주 제주지방법원 소송제기. 소송 중 18명은 JDC와 화해 협의매수.
2009년 12월 30일에 4명의 토지소유자 광주고등법원에 항소접수. 1,2심 재판은 원고승소. JDC – 상고장제출
2015년 3월 20일 대법원 최종판결 토지수용재결을 무효로 판단
* 판결 중 예래휴양형주거단지 사업 인가처분까지 하자가 명백해 사업 무효라는 의견을 제시.
2015년 9월, 3월 대법원 판결을 근거로 도시계획시설사업 시행자 지정 및 실시계획인가 처분 등 예래단지와 관련한 행정처분을 모두 취소해 달라며 추가 소송 진행. 동시에 토지 환수 절차진행.
3) 대법판결이후 진행상황
* 현재까지 확인된 예래단지 관련 토지 소송만 18건에 203명. 소송 대상은 전체 사업부지 74만1192㎡ 중 65%인 48만여㎡ 상당이다.
* 토지주인 진모(54)씨가 JDC를 상대로 이전등기 소송을 진행해 2018년 1월 첫 승소. 그해 11월에는 오모(88)씨 부부도 원고 전부 승소.
인허가 소송에 대한 대법원 확정 판결에 따라 JDC는 당장 토지수용이나 협의매매에 진행
* 2018년 11월 23일 토지주 21명이 제주국제자유도시개발센터를 상대로 낸 소유권 이전 등기 소송에서 원고 승소 판결
(BBS뉴스 http://news.bbsi.co.kr/news/articleView.html?idxno=909576)
* 2019년 4월 11일 대법원 최종판결 – 원고 최종승소판결 완료.
(제주일보 http://www.jejuilbo.net/news/articleView.html?idxno=118776)
* 국토이용 및 계획에 관한 법률에서 기존 유원지는 내국인이 이용하고 주민의 복지향상을 위한 오락시설만을 유치할 수 있도록 된 조항을, 유원지 시설에 관광객의 관광·휴양을 위해 설치하는 편의시설·관광시설을 포함- 2016년 5월 19일 ‘제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법’개정안 통과. 2017년 03월 27일 도 조례로 개정완료
6. JDC, 제주도, 버자야 현 상황 및 관계
1) 버자야 : 현재 1단계 투자금은 토지매입비 포함 2,500억. 대출금 1070억 미납상태. “토지매매예약완결권”계약에 의거, 사업부지 74만㎡ 잔여토지 65만㎡를 JDC로 이관.
- 2015년 11월 JDC를 상대로 3500억 원대 손해배상 소송 진행 – 토지수용문제 미해결 및 신규투자자 유치에 대한 손 배상 청구.
2018년 3월 제주도 및 서귀포시를 상대로 2억 천만원 손해배상 추가소송 제기. 1심에서 원고 패소. 행정상 중대한 하자가 없었다고 판단.
예래동 휴양형 주거단지 내용정리와 문제점
예래동 휴양형 주거단지 내용정리
1) 예래동 휴양형 주거단지 진행에 영향을 끼친 사건과 내용
* 1997년 11월 05일 서귀포시의 도시계획시설로서 예래동 일대 40만㎡를 유원지로 지정고시.
- 구 도시계획법에 근거 도시계획시설결정. 당시 사업은 휴양형 주거단지와는 별개
* 이후 국가 국책사업의 일환으로 제주를 국제자유도시로 개발하기 위한 사전준비.
- Jones Lang LaSalle 보고서(국제자유도시 지정을 위한 용역보고서)내 5대 촉매프로젝트의 하나인 휴양형 주거단지 프로젝트 제안.
* LaSalle보고서가 제시한 휴양형 주거단지 기본계획
보고서의 이름은 ‘제주국제자유도시 개발타당성 조사 및 기본 계획수립 연구용역’ 보고서 (1999.9.1– 2000.4.30.) 본 연구용역은 미국의 부동산컨설팅회사 Jones Lang LaSale이 주도하여 수행했으며, 과제 진행 3단계에서 김&장(Kim & Chang) 로펌으로부터 법률자문을 받았음. 본 연구는 요약보고서를 참고하였음.
* 2001년 11월 국제자유도시 추진기획단은 예래동 지역에 22만㎡의 주거, 레저, 의료가 통합된 휴양형 주거단지 개발을 7대 선도프로젝트로 지정.
- 실 사업 진행 및 행정고시는 미정이었음. 유원지 사업과는 별개의 제주의 국제자유도시 개발을 위한 구상 단계.
* 휴양형 주거단지 예시도
제 2차 종합계획에는 카지노 추가. (종합계획안 기능은 관광휴양지형으로 명시)
* 2003년 1월 한국토지공사 사업면적을 77만여㎡로 조정보고, 2003년 10월 14일 JDC예비사업시행자로 선정, 2005년 10월 5일 사업인가, 2005년 10월 14일 사업부지 74만여㎡ 확정결정 도시계획시설변경결정 (고시 2005-42호)
- 2003년 1월 한국토지공사의 휴양형주거단지 사업부지 변경 시 유원지 시설을 이용한 사업시행을 염두에 둠. 이후 기존 유원지 지정시설의 사업 부지를 병합. 국제자유도시 7대선도 프로젝트중 휴양형주거단지 사업이 확정됨.
<즉 2003년부터 2005년 도시시설계획변경결정 이전까지, 유원지 사업을 관광단지조성사업으로 변경신청하고, 새로이 사업고시를 진행했어야 함. 그러나 행정은 사업의 편의성(토지수용 및 토지이용과 관련하여)을 이유로 관광단지 개발 사업을 유원지 사업으로 유지 진행하였음. 이후 토지수용과정에서 불복하는 소유주에게 토지수용재결권을 활용 강제수용을 진행.>
* 2015년 3월 20일 대법원 토지수용재결 무효판결.
- 대법원의 토지수용무효에 대한 원심판결 확정. 원인으로 사업자체의 인허가 위반으로 사업자체가 원인무효로 이후 사업을 위한 모든 고시 및 인허가가 무효로 확정됨. 이를 근거로 토지반환소송이 이루어지고 있음.
2. 예래휴양형주거단지 사업의 문제점과 현 상황
1) 진행과 관련한 최대 난점 : 현재 사업의 기반이 되는 사업인가 자체가 법에 위배되는 무효판결을 받은 상태. 진행의 문제가 아니라 시작의 문제가 된 상황.
* 사업의 지속적 진행을 위해서는 사업의 인허가를 새롭게 받아야함. 사업규모의 변경과 사업목적의 변경, 현 투자자의 설득과 또는 사업의 이전등 다양한 문제가 발생.
