신도시 주거의 현황과 전망 (2)
현대적 신도시 주거의 역사
( ※ 이 글은 통계청 통계개발원에서 펴낸 <2019 한국사회와 동향>에 기고된 글을 바탕으로 하고 있습니다.)
우리나라에서 현대적 의미의 신도시가 개발되기 시작한 것은 1960년대부터이다. 1962년 울산공업특정지구를 지정하고 공업단지를 건설하면서, 공업 활동에 필요한 항만 등 인프라를 공급하고 노동자 주거를 제공할 공업 배후도시를 조성하였다. 이렇게 인구 15만 명을 수용할 신시가지가 계획적으로 개발되었다. 울산에 이어서는 포항이 대규모 공업기지를 지원하기 위한 배후도시로서 개발되기 시작했다. 한편 1960년대 수도권에서는 급격한 도시화에 따른 도심 혼잡을 막기 위해 주택공급을 목적으로 신시가지가 조성되었다. 무허가 판자촌 철거민들의 이주정착지로 광주대단지(성남)가 개발되었고, 서울에서도 여의도와 영동지구(서울 강남지역)가 개발되기 시작했다.
1970년대에도 중화학공업 및 수출산업 육성정책에 따라 조성된 공업단지의 배후도시가 계획적으로 조성되었다. 수출산업단지 개발과 함께 조성된 구미를 비롯하여, 창원, 여천, 반월(안산) 등 임해공업단지 배후도시가 이 시기 조성된 신도시들이다. 특히 1976년에 계획되어 그 이듬해부터 개발되기 시작한 반월 신도시는 기성 시가지가 아닌 지역에 독립적으로 개발된 최초의 사례라는 점에서 이를 우리나라 최초의 계획적 신도시라고 보는 견해도 있다(국토연구원, 2012). 1960년대에 이어 1970년대에도 수도권에서는 강북 도심의 과밀문제 해결을 위해 영동·잠실 지구 개발을 계속하였다. 정부 제2종합청사가 들어서는 과천에도 신도시가 건설되기 시작하였다. 또한 과학기술 진흥을 위해 대덕에 건설된 연구단지의 배후도시로서 대덕학원연구도시가 건설되기 시작한 것도 이 시기이다.
1980년대에는 주로 서울의 주택 문제해결과 행정기능의 지방 분산을 위한 신도시 건설이 주를 이루었다. 당시 개발된 개포, 목동, 상계 신시가지는 서울의 시내에서 대규모 주택 공급을 위해 개발된 ‘도시 내 신도시’의 사례라 할 수 있다. 1970년대 말부터 시작된 과천 신도시 개발은 1980년대 초 마무리되었고, 1980년대 말 새로 조성된 계룡과 둔산 신도시 역시 서울의 행정기능 분산 차원에서 조성된 신도시들이다. 그러나 이때까지의 신도시는 주로 공업단지의 부속적 기능을 담당하거나 기존 도시의 확산 과정에서 소규모로 이뤄진 계획지구였다는 점에서 대규모 종합적 정주공간으로서는 한계가 있었다. 이런 점에서 우리나라 신도시 주거의 역사에서 이정표가 된 것은 무엇보다 1980년대 말부터 시작된 ‘제1기 수도권 신도시’ 건설 사업이라 할 수 있다.
제1기 신도시는 수도권 주택난 해소를 위해 1980년 말 정부가 계획한 주택 200만 호 공급의 일환으로 추진되었다. 분당, 일산, 평촌, 산본, 중동 등 5대 신도시 50.1㎢ 면적에 29만 2,000호의 주택을 공급하여 116만 8,000명을 수용하도록 계획되었다. 이는 1995년 당시 수도권 인구의 5.8%에 해당하는 규모로서 당시 폭등하던 주택가격 안정에 상당한 기여를 하였다. [그림 1]에서 보는 바와 같이 제1기 신도시는 서울 도심에서 20km 내외의 거리에 위치해 있다. 규모를 보면 분당과 평촌이 큰 편이고 나머지 신도시들이 유사한 규모이다.
‘제2기 수도권 신도시’는 서울 주택수요의 분산과 수도권 지역의 거점기능을 담당할 목적으로 2000년대 초반부터 건설되기 시작하여 지금까지 사업이 진행되고 있는 10개 지역을 말한다. 총 면적 124.1㎢ 면적에 60만 8,000호의 주택을 공급하여 155만 9,000명을 수용하도록 계획되었다. 평균 부지 면적 규모와 평균 주택 호수의 측면에서는 제1기 신도시와 유사하지만 평균 가구원수의 감소에 따라 수용인구는 훨씬 적게 수용하도록 설계되었다. 규모 면에서는 화성 동탄2와 파주 운정의 수용인구가 크고 성남 판교와 수원 광교가 작은 편이다.
[그림 1] 제1~3기 수도권 신도시 현황
출처: 국토교통부, ｢제3차 신규택지 추진계획: 수도권 주택 30만호 공급방안｣, 2019.5. 7.
그림: ｢주간한국｣, 2019.5.13. 일자 보도자료
2021년까지 제2기 신도시가 모두 완성되면 제1기와 제2기 신도시가 수용하는 계획인구는 272만 7,000명으로서, 이는 통계청이 2017년에 추정한 2021년 기준 수도권 인구 2,605만 4,000여 명의 10.5%에 해당한다. 2010년으로 기준으로 제1기 신도시는 계획인구보다 실제 거주인구가 6.7% 더 많은 124만 8,000여 명이었다(토지주택연구원, 2010). 이 점을 고려하면 신도시에 거주하는 수도권 인구는 10%를 훨씬 넘을 전망이다.
우리나라의 신도시 개발은 세계에서 유래를 찾기 어려울 정도로 빠른 속도로 이루어졌다. 특히 제1기 신도시의 경우, 1989년에 계획을 수립한 이후 30만 호 가까운 주택을 짓고, 120만 명 정도의 인구를 모두 이주시키는데 채 7년이 채 걸리지 않았다. 이처럼 빠른 속도로 개발이 진행된 데에는 1980년에 제정되어 그 이듬해부터 시행되기 시작한 ｢택지개발촉진법(이하 택촉법)｣을 통한 공영개발 방식을 채택했기 때문이다. 택촉법은 신도시 개발을 위한 특별법으로써 신속한 개발을 위해 주택건설에 필요한 택지의 취득ㆍ개발ㆍ공급 및 관리 등에 관하여 특례를 규정하고 있다. 일반적으로 도시개발을 위해서는 각종 법률과 규정에 따른 인가ㆍ허가ㆍ협의 등을 거쳐야하기 때문에 많은 시간이 소요될 수밖에 없다. 그런데 택촉법은 택지개발사업이 실시계획을 승인받음으로써 19개 법률에 의한 각종 인가ㆍ허가ㆍ협의 등의 절차를 생략할 수 있도록 규정하고 있다.
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