3-13. 정책적 함의
두루누리 사회보험료 지원사업 논의를 정리하며
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Aug 5. 2021
정책적 함의
두루누리 사회보험 지원제도는 영세사업장 저임금근로자의 사회보험료 부담을 줄여줌으로써, 사회보험 미가입자의 가입을 촉진하고, 그리하여 사회보험의 사각지대를 축소하기 위한 목적으로 도입된 제도이다.
2020년 현재 노동자 수가 10명 미만인 사업에 고용된 노동자 가운데 월평균 보수가 215만원 미만인 노동자와 그 사업주에게 사회보험료(고용보험·국민연금)를 최대 90%까지 각각 지원한다.
고용노동부 일반회계 예산의 ¼을 사용하는 (단일 예산사업으로 가장 많은) 1조1천490억원을 투입하는 사업임에도 사업의 목적과 방향, 평가는 제각각이다.
○ 정책유형
로위의 ‘재분배’정책에 해당되며, 사회 집단 내 ‘평등한 소유’를 주창하며, 사회 내 집단들의 부의 분포를 재조정하는데 주안점이 있다.
제로섬 게임과 같아 비용부담집단과 수혜집단 사이에 갈등이 발생할 소지가 많기 때문에, 원만한 정책의제 설정을 위해서는 당시의 정책적 분위기와 여론과 정책의지가 맞아야 한다. 2012년 4월 총선과 대선을 앞두고, 대통령과 여야, 여론 모두의 지지 하에 2011년「고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률」개정안 의결은 3개월 만에 일사천리로 이루어졌다.
입법 당시 사회보험의 사각지대가 매우 큰 환경과 상당수 OECD 국가에서 시행 중에 있다는 점이 정책을 정당화하는 중요한 근거가 되었다.
○ 정책결정
슈나이더와 잉글램은 ‘의존집단’에 대한 사회 인식은 긍정적이고, 가진 권력이 작다고 해석한다. 정책결정자들은 ‘투표에 강한 영향력을 행사할 수 있는’ 긍정적 인식 집단(=의존집단; 저소득 노동자)에게는 이익을 제공하고, ‘선거로 인한 보복의 위협이 적으며’ 부정적 인식 집단(=주장집단; 고소득 노동자)에게는 부담을 분배한다.
○ 정책수단
슈나이더 잉글램, 리플리 등 여러 학자의 분류에 따르면, ‘조작(재분배)를 위한 + 정부지출을 통한 + 재정적+ 유인수단’에 해당한다. 4대 보험 당연 가입의무가 있으나 취약계층에게 규제라는 강제력을 동원하기 어려워, 적극적인 순응과 협조를 구하기 위해 혜택을 부여하고 있다. 이러한 ‘유인수단’ 지지자들은 저소득 노동자 개인의 귀책보다 사회구조적인 영향을 강조하며 사회안전망을 제공하는 정책들의 당위성을 부여한다.
○ 정책집행의 성패요인
반 메터(D. Van Meter)와 반 호른(C. Van Horn)은 정책집행(Implementation)의 개념을 ‘정책결정에서 미리 설정된 목표를 달성하기 위한 집단이 행하는 활동’이라고 정의한다.
집행연구는 하향식 접근방법(Top-dawn)과 상향식 접근방법(Bottom-up)으로 대별된다. 본 과제에서는 선행연구에서 언급한 성공과 실패요인들을 <두루누리 사회보험료 지원사업>에 적용하여 사분면으로 배치해보았다.
1분면의 하향적 성공요인은 ‘명확성, 일관성, 타당성’이다. 본 사업의 하향적 성공요소로 ① 영세사업장과 저소득 노동자’의‘사대보험 가입률 증대’라는 명확한 목표가 하달된 점, ② OECD가 권고하는 공식 고용전략으로 정당성을 확보한 점 ③ 선거철을 앞두고 대통령과 여야를 막론한 의회의 탄탄한 지지가 있었던 점을 꼽을 수 있다.
2분면의 하향적 실패요인은 ‘유인력, 반작용, 강제력’이다. 본 사업의 하향적 실패요소로 ① 보조금의 편익보다 추가 부담금이 커서 유인수단으로 매력적이지 않은 점 ② 정책대상자인 저임금 노동자들이 금전적 인센티브에 둔감하다는 점 ③ 의도하지 않은 반작용으로 정규직 고용기피, 아웃소싱의 확대, 근로계약서 미작성 등의 유인이 발생하는 점을 들 수 있다.
3분면의 상향적 성공요인은 ‘자원, 관계, 관성’이다. 본 사업의 상향적 성공요인으로 ① 고용노동부 일반회계 ¼에 달하는 1조1,500억원의 예산 ② 소득불균형 해소와 정부의 개입에 매우 긍정적인 여론 ③ 노동자 복지정책에 참여하는 이익집단이 한정적이라 정책 네트워크가 안정적인 점을 들 수 있다.
4분면의 상향적 실패요인은 ‘집행체계, 관료행태’이다. 본 사업의 상향적 실패요소로 ① 시행주체가 다수기관이라 집행결손이 많은 점 ② 일선 관료들이 적극적 발굴과 유도보다 기존가입자에게 배부하는 쉬운 방법을 선택하여 수혜자 구성에 대한 문제가 불거진 점 ③ 성과지표 달성에 과몰입하여 정책의 취지를 등한시한 점을 들 수 있다.
본 과제를 통해 ‘정책집행의 성패’에는 정책설계의 결함, 정책대상자의 특징, 집행체계, 내부역량, 외부 환경 등 매우 복합적인 요소가 상호작용함을 알 수 있었다. <정책집행론> 수업에서 본 과제를 수행하게 한 취지는 완벽한 정책이 수립되더라도 집행과정에서 다양한 요인으로 실패할 수 있다는 점을 깨닫게 해 집행의 중요성과 책임감을 강조하는 데 있는 것 같다. 본 과제에서 본인의 역량 부족으로 가장 큰 종속변수와 매개변수를 찾아낼 수 없는 점이 아쉽다.
윌다브스키(Aaron Wildavsky)
‘합리성은 목표가 아니라 결과에 관한 것’
의도한 결과를 실제로 구현하는 정책이 합리적인 정책이지, 그럴싸한 목표를 추구하는, 그러나 원천적으로 달성할 수 없는 목표의 달성에 연연하는 정책을 합리적인 정책이라고 말할 수 없다고 말한다.
<두루누리 사회보험료 지원사업>은 정책의 성공 여부를 판정하는‘평가단계’에 와있다. 의존집단의 사회안전망 편입을 위한 유인 수단으로서의 작은 효과성과 큰 사중손실이 지적되고 있다. 이제 정책 유지, 정책혁신, 정책종결 중 결정을 내려야 할 시기이다.
< 정책변동의 개념도>
