정부가 제너럴리스트를 키우는 이유
인수인계에 지친 어느 사무관의 푸념
정신 차리고 보니 12월이다. 서울 출장길에 무언가 달라진 느낌이 들어 주위를 둘러보니 거리마다 크리스마스 장식이 가득하다. 올해 초, 나는 로스쿨 진학대신 회사에 남기로 결정했고 그렇게 한 해가 흘렀다. 올해 난 무슨 일을 했을까? 법학에 대한 이해를 쌓고 나의 전문성을 기르는 것보다 가치 있는 일을 했나? 이곳에서도 나름의 전문성을 길렀나? 자신 있게 답하기가 어렵다.
한 가지 얻은 점이 있다면 이제는 여기가 어떤 일을 하는 곳이고 내가 무슨 일을 하는 사람인지 더 잘 알게 되었다는 사실, 그뿐이다. 글쎄, 이런 경험도 넓은 의미의 전문성에 해당할까? 오늘은 내 나름의 경험을 바탕으로 공직사회를 분석하는 전문적(?)인 글을 써보려 한다.
1. 순환보직의 늪
공무원 조직은 기본적으로 순환보직 시스템이다. 스페셜리스트(=박사)가 아닌 제너럴리스트(=도사)를 육성한다는 관료제의 특성(이념)상, 한 사람을 한 자리에 오래 두지 않는다. 공무원이 소관해야 하는 영역이 너무 넓기에, 그만큼 넓은 시야를 갖추게 하기 위함이다. 취지에는 공감하나, 지금의 인사 시스템이 이상적인 모델인지 묻고 싶다. 지금은 인사발령 주기가 너무 짧고 개인의 경력 관리가 전혀 안 된다는 문제가 있다. ‘좀 알만 하면’ 바뀐다.
중앙부처 사무관은 평균 1년 6개월마다 자리를 옮긴다. 이곳은 연 단위로 업무가 돌아가기 때문에 1년을 돌아야 한 번의 사이클을 경험할 수 있는데, 두 바퀴를 채 돌기 전에 떠나야 한다. 심지어 어디로 이동하게 될지 예측도 불가능하다. 인사발령 나기 2-3일 전에 통보하는 게 일반적이다. 개인의 선호는 전혀 고려치 않고 말이다.
나는 지금까지 총 8개의 과에 있었는데, 첫 번째 과에서는 4개월, 두 번째 과에서도 4개월, 세 번째 과 2개월, 네 번째 과 7개월, 다섯 번째 과 18개월, 여섯 번째 과 13개월, 일곱 번째 과 18개월, 그리고 지금 8번째 과에서 6개월 째다.
이 같은 인사관리는 조직과 당사자 어느 누구에게도 효율적이지 않다. 조직 입장에서는 1년 반 주기로 특정 분야의 숙련자를 잃는 데에서 오는 손실을 감수해야 하고, 당사자는 알 법하면 떠나야 하니 전문성을 쌓기가 어려운 데다 본인 선호나 계획을 고려해주지 않으니 경력을 체계적으로 관리하기 어렵다.
사람이 바뀔 때마다 해당 분야의 정책 추진 속도는 크게 저하된다. 후임자가 전임자로부터 업무를 인수인계받고 제대로 흐름을 이해하는 데에 최소 3~4개월은 필요하기 때문이다. 어떤 상급자들은 '하루면 일의 90%, 이틀이면 99%, 사흘이면 100%를 익혀야 한다'라고 말하지만, 업무역량은 자리에서의 경험과 비례한다. 노력과 기세가 경험을 대신할 수는 없다. 사흘 째에는 주차장에서부터 새 부서까지 가는 최단 루트라도 알면 다행이다.
업계에 얽힌 히스토리와 제도, 정책의 변천사는 해당 분야 종사자나 산하기관 담당자, 학자들과 스킨십을 통해서만 깨달을 수 있다. 게다가 효과적인 정책 추진을 위해서는 업계나 국회와 소통하는 역량도 중요한데, 어느 정도 발언권을 갖기 위해서는 해당 영역에서 머무른 절대적 시간이 필요하다. 배치된 지 고작 한 달 된 사무관이 20~30년 한 업계에 종사한 사람들과 겸상하는 건, 사실 그분들에게 실례다. (그럼에도 겸상해 주시니 이건 공무원의 특권이라 하겠다) 업계 사람들과의 첫 만남 자리에서 유독 그들의 시니컬함을 느낄 수 있는데, 그 이유는 다른 데에 있지 않다. '또 새로 왔네. 언제 우리 사정을 이해시키나'하는 마음에서 오는 무력감과 좌절감이다.
아무튼 이런 사정으로, 실질적으로 사무관이 한 자리에서 업무를 제대로 이해하고 수행하는 시간은 약 1년 남짓이다. 뒤집어 말하면 한 자리에서의 25%는 업무를 파악하는 데에 시간을 쏟고 있다고 봐도 무방하다. 과장을 조금 보태 말하면 국가공무원의 25%는 업무를 익히는 중이다.
2. 늪에서 연꽃이 핀다
그럼 정부는 이러한 손해와 비효율을 감수하면서까지 순환보직 시스템을 유지하는 이유가 무엇일까? 사실 순환보직제에는 크나큰 장점이 숨어 있다. 바로 관리자를 키우기에 최적화된 시스템이라는 사실이다. 제너럴리스트의 역량은 관리자가 됐을 때 비로소 빛을 발한다. (반대로 스페셜리스트는 실무자일 때 빛을 발한다) 소관 부처의 넓은 업무 영역을 폭넓게 이해하고 있어야 관리자로서 제대로 된 역량을 발휘할 수 있기 때문이다. 재벌 3세, 4세들이 괜히 사원부터 시작하는 게 아니다. 흔히들 관료제의 순환보직제는 분야와의 유착을 방지하기 위한 제도라고 생각하지만 이는 부수적 효과일 뿐, 실은 국가의 주요 정책결정자를 키우려는 목적이 담겨있다.
그러나 허무하게도, 이 장점은 도통 활용되지 못하고 있다. 수십년을 투자해 제너럴리스트를 키워놓고 고위직에는 민간 출신 스페셜리스트들을 앉히기 때문이다. 이는 어제오늘의 문제가 아니다. 수십 년 해묵은 이슈다. 꼭대기에 스페셜리스트들이 들어오면 어떤 일이 벌어질까? 조직은 앞으로 나아가는 대신 리더를 가르치는 데에 힘을 다 쓴다. 실무자는 본인이 인수인계 받기에도 정신없는 와중에 의사결정권자를 위한 인수인계(=학습)까지 신경써야 한다.
3. 다 키운 제너럴리스트는 철저히 배제된다
먼저 행정부의 조직구조를 들여다보자. 대통령부터 시작해 국무총리, 각 부처 장관, 차관 등이 계급 순으로 쭉 줄을 선다. 그리고 대통령의 팔다리 역할을 하는 대통령실 내부를 들여다보면 대통령을 보좌하는 '비서실'과, 부처별 정책을 총괄하는 '정책실'이 있고, 정책실 산하에는 개별 부처를 소관 하는 비서관실이 있다.
대통령실 조직도
정권 출범과 동시에 정무직 공무원들이 대거 임명된다. 문제는 이 과정에서 행정부의 '전문성'이 무시되는 경우가 허다하다는 점이다. 행정부의 정책기획 업무는 변호사나 의사의 업무가 그러하듯 엄연히 전문성이 요구되는 영역이다. 갑자기 아무개가 나타나 '내가 생각했던 아이디어가 있거든? 이 정책 한 번 하자!'라고 외친다고 되는 게 아니다. (공무원들이 바보라서 그걸 안 했을까?) 현행 법령 구조도 알아야 하고, 업계의 상황과 이해관계도 파악해야 하며, 과거 유사 정책의 실패 경험이나 해외 선진 사례에 대해서도 꿰고 있어야 하며, 무엇보다 새로운 정책이 가져올 부작용을 고려하는, 경험에서 우러난 균형 잡힌 시각이 필요하다. 다시 강조하지만 넓은 시야와 경험을 두루 갖춘 ‘제너럴리스트’가 필요하다.
그러나 첫째로 선거결과에 대한 보은성 인사로 인해, 둘째로 정보 부족으로, 셋째로 제너럴리스트에 대한 평가절하로 인해 적임자가 임명되지 못하는 경우가 허다하다. 기껏 순환보직제를 통해 수십년간 공들여 키운 제너럴리스트들이, 정작 빛을 발해야 하는 순간에 허무하게 퇴직해버리고 만다.
- (정무직) '정치적 책임을 지는 고위직'으로, 일반적으로 임명 과정에서 국회의 동의를 얻어야 하며 대표적으로 국무총리, 장차관, 대통령 비서실장 등이 있다.
- (별정직) 일반직과 달리 '별도 기준으로 임명되는 공무원'으로, 보통은 보좌 업무를 하는 사람들이 많다. 대통령실의 비서관과, 그 아래 행정관 대부분이 별정직이다.
4. 스페셜리스트의 습격
스페셜리스트면 전문가 아니냐고? 맞다. 그러나 ‘특정 분야의’ 전문가일 뿐이고 다른 영역에 대해서는 문외한일 뿐이다. 경제학과 교수가 사회복지학에 대해서도 전문가인가? 그럴 수는 없다. 예를 들어 문화체육관광부를 보자. 민간 영역의 특정 인물이 예술, 체육, 관광 모두에 동시에 전문성을 갖기는 어렵다. 여기에 정책결정 과정에 대한 이해를 갖추기는 더더욱 어렵다. 그러나 제너럴리스트로 육성된 공무원들은 순환보직 시스템 속에서 여러 파트를 두루 거치며 전반적인 이해를 갖추게 된다. 심지어 국내외 학위 이수를 통해 석박사 타이틀을 가진 이들도 많다. 민간 영역의 사람들에 비해 역량이 뒤처지지 않는다는 뜻이다.
제너럴리스트가 아닌, 스페셜리스트로 포장된 문외한이 의사결정자가 되면 어떤 일이 생길까? 여러 문제가 있지만, 대표적으로는 그들을 이해시키기 위한 인수인계(끝없는 보고서 생산)가 이어진다. 사안의 경중을 가리지 않고 그들의 궁금증을 해소하기 위한 모든 것이 보고 대상이 되는데, 기본적인 업계 현황부터, 산업의 히스토리, 정책 내용 등등 말 그대로 조직 전체가 달라붙어 그를 공부시키는 데에 몰두한다. (정무직과 별정직도 전임자와 후임자 간 인수인계 좀 하면 좋으련만, 자리 특성상 인수인계는 기대할 수조차 없다) 정작 보고 받는 당사자는 자신이 교육을 받고 있다는 사실을 인지하지 못한 채 '일하고 있다'라고 착각하기 일쑤다.
사무관을 비롯한 실무자들은 자기 영역의 정책기획과 집행, 제도관리에 힘쓰는 대신, 상급자를 위한 학습지를 만드는 데에 혼신을 다해야 한다. 과연 무엇이 더 중요한 일일까. 주객이 전도된 지 오래다.
게다가 양식마저 문제가 된다. 학습지를 만들어 줬더니 학습지 디자인에 태클을 거는 꼴이다. 많은 정보를 신속하게 전달해야 하는 공직사회는 '개조식' 보고서가 일반화되어 있는데, 조사를 거의 생략하고 단어 중심으로 축약하기에 (중국 한시(漢詩) 수준이다) 분야에 대한 이해가 전무한 사람이 볼 땐 가독성이 떨어진다. 예를 들면, 'A산업 세제혜택 확대 위한 법령개정 조기추진 필요'이런 식으로 기술하니 잘 읽힐 리가 만무하다.
잘 읽히지 않으니 답답해하고, 결국 실무자를 탓한다. "공무원들은 원래 일을 이딴 식으로 하냐"며 혼나기 일쑤다. 보고받는 사람 입장을 생각해서 '수요자 중심' 보고서를 쓰라는 핀잔을 듣는다. 이어서 아주 모순적인 지시를 받게 되는데 '짧고 간결하면서도 누구나 이해할 수 있는 표현으로 작성할 것'이라는 말을 듣는다.
공포 실화이런 지시가 낳는 결과는 뻔하다. 만족할 때까지 수십 차례 보고서를 수정하게 되고 데드라인이 닥쳐올 때까지 같은 자료를 늘렸다 줄였다 반복한다. 본질적 문제는 의사결정자의 몰이해에 있음에도 실무자에게로 문제 원인이 전가된다.
결국 정무직에 대한 인수인계를 실무자가 대신하는 형국이 된다. 정말 골 때리는 문제는 문외한이 한 명이 아니라는 점이다. 정무직/별정직 대부분이 스페셜리스트로 구성되다 보니 곳곳에서 문외한들이 나타나 '비슷하면서도 다른' 내용을 이해시켜 달라고 요청한다. 그나마 본인 소관 영역에 대해 잘 알고 있으면 다행인데, 20년 전에 얻은 낡은 지식으로 우기면 몹시 난처하다.
공무원들은 장관이 어디 출신인지에 대한 선호도가 뚜렷한 편인데, 국회의원=내부승진자>업계>학계&언론인 순이다. 국회의원이 내부승진자와 공동 1순위인 이유는 장관의 주 역할인 국회와의 소통(국정감사, 예산확보, 법안통과)에 있어서 의원으로서의 전문성(인맥)을 발휘해줄 수 있기 때문이다. 후순위로 갈수록 본인이 문외한이 아님을 증명하고자 애쓰는 과정에서 조직을 쥐어짠다.
제발 이미 만들어둔 자료를 한 번이라도 보고 왔으면 좋겠는데(우리는 5년 간의 정책방향을 설정하기 위해 '국정과제'라는 걸 수립한다. 그러나 새로 부임하는 고위직 누구도 정독하지 않음을 안다), 기존 자료는 그렇게도 읽기가 싫은지 각자의 양식으로 새로 써달라고 요구한다.
물론, 내부승진을 통해 장차관이 되는 경우도 많고 이 때는 이런 문제가 거의 발생하지 않는다. 내부 사정을 잘 알고 있으니 일이 순탄하게 돌아간다. 그러나 내부 승진으로 장차관이 되는 케이스가 얼마나 된단 말인가. 지금 당장 행정각부 장관들이 어디 출신인지 찾아보라. 행정부에 대한 이해를 갖춘 자가 몇이나 되는지.
5. 이미 학습지는 충분합니다만..
모든 정부는 출범 초기 집권기(5년) 정책방향을 담은 '국정과제'를 수립한다. 그리고 매년 초 부처별 '신년 업무보고' 자료를 작성한다. 실국 단위의 '업무계획'도 작성한다. 산업별 진흥을 위한 각종 중장기 계획(흔히 3개년, 5개년 계획이다)도 이미 수립돼 있다. 그 밖에도 참고할 수 있는 자료는 산더미처럼 많다. 기껏해야 작성한 지 한두 달, 혹은 몇 달 지났을 뿐이다. 그 사이 바뀐 내용이야 자료 몇 줄만 수정하거나 말로 보태면 그만이다. 그런데 대체 왤까? 꼭 양식을 새로 맞추어 자료를 처음부터 다시 써야만 한다. 그것도 하루가 멀다 하고 매일매일.
얼마 전에는 기재부에서 초혁신경제전략인지 초경제혁신전략인지 초혁신전략경제인지 정체도 알 수 없고 목적도 불분명하고 국정과제와 구분도 안되고 레토릭으로 중무장된 자료를 써달라고 연락이 왔다. 그나마 있는 내용도 이미 우리 부처에서 작성해 둔 계획을 붙여 넣는 수준에 지나지 않았다. 우리들은 깊은 탄식을 내쉬며 또 한 번 쓸데없는 자료작성에 힘을 쏟았다. (공무원의 인건비가 세금으로 지급된다는 사실을 잊지 말자)
비슷한 자료를 찍어내는 무의미한 행위를 하다 보면 하루가 훌쩍 간다. 소관 분야의 정책과 제도의 개선 방안을 고민하고, 현장과 소통하며 시야를 넓여야 할 사무관들이 책상에 박힌 채 또 다른 인수인계서를 쓰는 데에 하루를, 한 달을, 일 년을 바치고 있다.
과장 한 마디 안 보태고, 난 지난 반년 간 소관하는 “A산업의 현황과 지원방안”에 대한 보고서를 서로 다른 양식으로 족히 100번은 제출했다. 정작 A산업을 진흥하기 위한 중장기 계획에는 손도 못 대고 있다. 중장기 계획을 세우기 위해 지난 2~3년간 관련 분야에서 진행된 연구용역 자료를 읽고 싶은데, 도저히 시간이 나질 않는다. 300페이지 남짓한 5년 전 중장기계획의 본문도 다 못 읽었다. 하루가 멀다 하고 야근함에도 불구하고.
이렇게 모든 시간을 허비하게 해 놓고 진정 중요한 신규 정책 발굴 등에는 짧으면 반나절, 길어야 2~3일을 준다. 자발적인 야근이나 주말출근을 통해 정책 아이디어를 틈틈이 정리해두지 않으면 결코 제출할 수 없는 구조다. 일부러 이러나 싶을 정도다. (진짜 일부러 이러나?) 사무관에게 자발적인 야근/주말 출근을 권하기엔, 이미 심신이 너무 지쳐있다. 지금도 중앙부처 공무원들은 야근을 너무 많이 한다.
야근을 해도 너무 많이 한다6. 잘 키운 제너럴리스트 하나, 열 스페셜리스트 안 부럽다
지금의 비효율적인 구조를 개선하는 가장 쉬운 방법은 제너럴리스트와 스페셜리스트를 적재적소에 활용하는 것이다. 이미 막스 베버의 관료제 속에 답이 있다. 조직 구성원을 라인(의사결정 권한 보유, 계선)과 스태프(의사결정권 없이 분석·기획·자문·지원 기능 수행, 참모진)로 구분하여 라인에는 제너럴리스트를, 스태프에는 스페셜리스트를 배치하면 될 일이다.
부처에서 업무 경력을 충분히 쌓은 사람들을 적극적으로 정무직(라인)에 임명하여 신속하면서도 안정적으로 정책결정이 이루어질 수 있도록 하고, 민간 출신의 스페셜리스트를 별정직(참모진, 대통령실 비서관 등)으로 두어 정책결정에 필요한 데이터, 의견을 보탤 수 있게 해야 한다.
이미 행정부 내에는 여러 자문위원회, 법정위원회, 국책연구기관 등 스태프 역할을 수행하는 많은 조직이 딸려 있다. 대통령실에도 스태프가 가득하다. 한마디로 스태프 과잉이다. 대신 기껏 키워놓고 '전문성이 없다'며 배제시켰던 제너럴리스트들을 잘 활용해야 한다. 진짜 전문성이 없는 건 제너럴리스트가 아니라, 제너럴리스트를 활용할 줄 모르는 인사권자다. 정부가 제너럴리스트를 키우는 데에는 다 이유가 있다.
병사들의 체력과 사기를 고려하지 않는 장수는 반드시 전쟁에서 패한다. 과연 지금까지 우리 정부가 중앙부처 실무자들의 한정된 체력을 효과적으로 사용해 왔는지, 바닥을 친 사기는 조금이라도 독려할 생각이 있었는지 묻고 싶다.
