지역의 도시전환: 산업에서 도시 중심으로

지역의 도시전환: 산업에서 도시 중심으로

한국의 지역 불균형 문제는 오래되었다. 지역 소멸, 청년 유출, 경제 침체가 반복되고, 그 원인으로 "일자리 부족"과 "문화 인프라 부족"이 지목된다. 그래서 지난 30년간 수많은 정책이 일자리와 문화 인프라를 만들기 위해 투입되었다. 산업단지를 조성하고, 혁신도시를 건설하고, 대형 SOC를 투자하고, 문화 시설을 짓고, 공동체 사업을 추진했다.

그러나 결과는 어떠한가? 대부분의 지역은 여전히 침체되어 있고, 청년은 계속 떠나며, 만들어진 시설은 활용되지 않는다.

여기서 한 단계 더 들어가야 한다. 일자리 부족을 원인으로 보지만, 실제로는 일자리 부족 자체도 더 근본적인 무언가의 결과다. 진짜 질문은 이것이다. 왜 일자리와 문화 인프라를 만들려는 노력은 계속 실패하는가?

1. 지역재생의 네 가지 모델

왜 일자리와 문화 인프라를 만들려는 노력이 계속 실패하는지 이해하려면, 먼저 한국의 지역발전 정책이 어떤 경로를 걸어왔는지 살펴봐야 한다. 지난 30년간 한국의 지역발전 정책은 크게 네 가지 모델로 추진되었다. 산업 재생은 기업과 연구소를 유치해 일자리를 만들려 했고, 사회간접자본 재생은 SOC 투자로 접근성을 높이려 했다. 복지 재생은 공공서비스를 확충해 삶의 질을 개선하려 했고, 도시 재생은 낙후 지역의 환경을 정비하려 했다.

각 모델은 나름의 성과를 거두었다. 산업단지는 일자리를 창출했고, 고속철도는 이동 시간을 단축시켰으며, 복지시설은 삶의 질을 높였고, 도시재생은 환경을 개선했다. 그러나 이 모든 성과에도 불구하고, 지역은 여전히 쇠퇴하고 사람들은 계속 떠난다.

왜일까? 네 가지 모델을 자세히 들여다보면, 공통된 맹점이 드러난다. 이들은 모두 결정적 요소를 놓쳤다. 바로 도시의 힘이다.

산업 재생

낙후 지역에 산업단지를 조성하거나 신산업을 유치하는 전략이다. 대덕연구단지, 혁신도시, 배터리·반도체 클러스터, 테크노밸리 등이 대표적이다. 기업과 연구기관을 지역에 이전시켜 일자리를 만들고 경제를 활성화하려는 접근이다.

이 모델은 실제로 특정 지역에 고용과 투자를 유입시키는 데 성공했다. 그러나 대부분의 산업 재생은 산업 클러스터를 만들었을 뿐, 도시를 만들지는 못했다. 첨단 연구단지가 들어섰지만, 연구자와 엔지니어들이 살고 싶어 하는 거리, 문화, 생활환경은 조성되지 않았다. 결국 사람들은 출퇴근하거나 단기 체류할 뿐, 정착하지 않았다.

사회간접자본 재생

도로, 철도, 공항, 항만 등 사회간접자본(SOC) 투자를 통한 지역발전 전략이다. KTX 노선 확장, 고속도로 건설, 신공항 유치, 역세권 개발이 대표적이다. 이러한 SOC 투자는 지역 접근성을 높이고 물류비용을 줄이며, 대규모 건설 수요를 창출했다.

그러나 SOC 재생은 연결성을 만들었을 뿐, 목적지를 만들지는 못했다. 고속철도가 개통되어도 사람들이 그 지역에 머물 이유가 없으면 그저 지나쳐 갈 뿐이다. 역세권에 상업시설이 들어서도, 그것이 매력적인 도시 환경과 결합되지 않으면 활성화되지 않는다. 인프라는 필요조건이지만 충분조건은 아니다. 사람들이 찾아오고 싶고, 머물고 싶은 도시가 있어야 SOC가 의미를 갖는다.

복지 재생

공공주택, 의료시설, 복지센터, 돌봄 서비스 등 복지 인프라 공급을 통한 접근이다. 공공임대주택 건설, 보건소 및 병원 확충, 노인·아동 돌봄 시설 설치, 사회서비스 확대가 여기에 해당한다. 취약 계층의 기본적 생활 보장과 복지 사각지대 해소에 기여했다.

그러나 복지 재생은 시설과 서비스를 제공했을 뿐, 도시 기반, 즉 공동체 기반 복지를 만들지는 못했다. 정부 주도의 하향식 공급은 표준화된 시설을 제공할 수는 있지만, 지역 특성과 주민 수요에 맞춘 유연한 대응에는 한계가 있다.

더 근본적으로는, 진정한 복지는 공공서비스만으로 완성되지 않는다. 이웃 간 돌봄, 세대 간 교류, 지역 내 상호 부조가 있을 때 복지의 질이 높아진다. 고립된 노인에게 필요한 것은 복지관만이 아니라 매일 얼굴을 마주치는 이웃이고, 한부모 가정에게 필요한 것은 돌봄 바우처만이 아니라 아이를 맡길 수 있는 신뢰 관계다.

이러한 공동체 기반 복지는 정부가 직접 공급할 수 없다. 이것은 사람들이 일상 속에서 자연스럽게 만나고 관계를 맺는 도시 환경에서만 가능하다. 걸어서 오가며 마주치고, 같은 공원에서 아이를 키우고, 같은 골목길에서 인사를 나누는 생활권이 있어야 공동체 기반 복지가 작동한다.

도시 재생

낙후된 구도심과 쇠퇴 지역에 활력을 불어넣기 위한 사업이다. 도시재생 뉴딜, 골목길 상권활성화 사업, 전통시장 현대화, 노후 주거지 정비, 공동체 공간 조성이 대표적이다. 물리적 환경을 개선하고 주민참여를 유도하며, 문화·예술을 접목해 지역 이미지를 쇄신하려는 시도였다.

도시재생 뉴딜은 전국 수백 개 지역에서 추진되었고, 골목길을 정비하고, 벽화를 그리고, 작은 도서관과 마을카페를 만들었다. 상권활성화 사업은 간판 개선, 보행환경 정비, 상인 교육 등을 통해 전통시장과 골목상권을 살리려 했다.

그러나 대부분의 도시 재생 사업은 물리적 정비에 그쳤을 뿐, 도시의 본질적 힘을 활용하지 못했다. 벽을 예쁘게 칠하고 쉼터를 만들었지만, 정작 사람들이 그곳에서 자유롭게 실험하고 창조하며 새로운 것을 만들어낼 수 있는 환경은 조성하지 못했다. 상권활성화는 외관을 개선했지만, 그 거리가 사람들이 걷고 싶고 머물고 싶은 매력적인 도시 공간이 되도록 만들지는 못했다.

더욱이 많은 도시 재생 사업이 부분적인 정비에 그쳐, 읍면동 전체 생활권의 통합적 설계로 이어지지 못했다. 주민참여 프로그램을 운영하고 축제를 개최했지만, 사업 기간이 끝나면 다시 침체되는 경우가 많았다. 근본적으로는 사람들이 일상 속에서 자연스럽게 만나고 교류할 수 있는 도시 구조 자체를 바꾸지 못했기 때문이다.

결과적으로 산업 재생은 기업과 연구소를 유치했지만, 그들이 뿌리내릴 도시를 만들지 못했다. SOC 재생은 연결성을 높였지만, 사람들이 찾아가고 싶은 목적지를 만들지 못했다. 복지 재생은 시설과 서비스를 제공했지만, 이를 뒷받침할 공동체를 키우지 못했다. 도시 재생조차 도시의 외양을 바꾸는 데 그쳤을 뿐, 도시가 가진 근본적 역동성을 활성화하지 못했다.

네 가지 모델은 각각 다른 접근을 취했지만, 공통된 실패 원인이 있다. 도시의 힘을 이해하지 못하고 활용하지 못했다는 것이다. 지역발전의 실패는 곧 도시의 실패였다.

2. 도시의 힘이란 무엇인가

그렇다면 도시의 힘이란 정확히 무엇인가? 왜 어떤 도시는 사람을 끌어들이고 문화를 만들어내며 지속적으로 발전하는가?

익명성과 자율성

도시의 가장 큰 힘은 익명성에서 나온다. 도시에서는 누구도 당신이 누구인지, 무엇을 하는지 간섭하지 않는다. 이 익명성은 자율성을 낳는다. 사람들은 기존의 규범과 관습에서 벗어나 새로운 시도를 할 수 있다. 예술가가 실험적 작품을 만들고, 창업가가 기발한 아이디어를 시도하고, 활동가가 새로운 운동을 시작하는 것은 모두 도시의 익명성이 보장하는 자유 덕분이다.

에드워드 글레이저는 『도시의 승리』에서 도시가 인간의 가장 위대한 발명품이라고 주장한다. 도시는 사람들을 가까이 모아 아이디어의 교환을 촉진하고, 이것이 혁신과 경제 성장의 엔진이 된다는 것이다. 도시의 밀도와 다양성이 창조성을 자극하고, 인적 자본의 축적을 가능하게 한다.

문화 창출 능력

도시는 다양한 사람들이 모이는 곳이다. 다른 배경, 다른 취향, 다른 전문성을 가진 사람들이 우연히 만나고 교류한다. 이 과정에서 새로운 문화가 탄생한다. 재즈는 뉴욕 할렘에서, 힙합은 브롱스에서, K-POP은 서울 홍대와 강남에서 나왔다. 이것은 계획된 것이 아니라 도시의 자생적 역동성이 만들어낸 결과다.

문화는 정부가 예산을 투입해서 만들어지는 것이 아니다. 창작자들이 저렴한 작업실을 구하고, 작은 공연장에서 실험하고, 독립 서점과 카페에서 만나며 서로 영감을 주고받는 과정에서 자연스럽게 형성된다. 이것이 가능한 곳이 바로 도시다.

브랜드 창출 능력

도시는 그 자체로 브랜드가 된다. 홍대, 강남, 이태원, 성수동이라는 이름은 단순한 지명이 아니라 특정한 이미지와 가치를 연상시킨다. 이 브랜드는 사람들을 끌어들이고, 투자를 유치하며, 인재를 모은다.

중요한 것은 도시 브랜드는 인위적 홍보로 만들어지지 않는다는 점이다. 도시 브랜드는 그 도시만의 독특한 거리 풍경, 문화적 장면, 라이프스타일이 누적되어 형성된다. 홍대가 "젊음과 창의성"의 상징이 된 것은 광고 때문이 아니라, 실제로 그곳에서 인디 밴드가 공연하고, 독립 영화가 상영되고, 작은 갤러리들이 모여 있었기 때문이다.

생활권 단위의 작동

이러한 도시의 힘은 추상적 개념이 아니다. 이것은 구체적인 공간에서 작동한다. 바로 생활권 단위다. 사람들이 걸어서 장을 보고, 카페에 가고, 공원을 산책하는 일상의 반경, 대략 도보 10-15분 거리(400-800m)가 생활권이다. 한국의 행정구역으로는 읍면동이 이에 해당한다.

제인 제이콥스는 『미국 대도시의 죽음과 삶』에서 활기찬 도시가 가진 조건들을 밝혔다. 짧은 블록, 다양한 용도의 혼합, 다양한 연령대의 건물, 충분한 밀도가 그것이다. 이러한 조건이 갖춰지면 거리에 '눈'이 생겨나고, 자연스러운 감시와 신뢰가 형성되며, 공동체가 작동한다. 그녀가 강조한 것은 도시계획가의 거대한 청사진이 아니라, 일상적 거리에서 일어나는 작은 상호작용들이 도시를 살아있게 만든다는 점이다.

도시의 힘은 이 생활권 안에서 다음과 같은 조건이 갖춰질 때 발현된다.

혼합 용도: 주거, 상업, 업무, 문화가 섞여 있어 다양한 사람들이 하루 종일 같은 거리를 이용한다.

보행 가능성: 걸어서 일상의 필요를 해결할 수 있고, 걷는 것 자체가 즐거운 환경이다.

작은 블록: 다양한 경로가 있어 우연한 만남과 발견이 가능하다.

거리를 향한 1층: 건물 1층이 담장이나 주차장이 아니라 사람들이 드나드는 공간이어서 거리에 활력을 준다.

공적 공간: 공원, 광장, 보행로 등 사람들이 머물고 교류할 수 있는 공간이 일상 동선에 있다.

중앙가로: 그 생활권의 중심이 되는 거리가 있어 사람들이 자연스럽게 모인다.

이러한 조건이 갖춰진 거리에서는 사람들이 자연스럽게 나오고, 다양한 활동이 일어나며, 신뢰와 협력이 생겨난다. 반대로 기능별로 분리되고, 자동차 중심으로 설계되고, 거대한 블록으로 구획된 환경에서는 도시의 힘이 작동하지 않는다.

3. 도시전환의 방향

결론은 명확하다. 지역발전을 위해서는 모든 재생 모델에 도시의 힘을 연결해야 한다. 이것이 바로 도시전환 전략이다. 산업, SOC, 복지, 도시 재생 모두 각자의 역할이 있다. 그러나 이들이 성공하려면 도시를 지역발전의 기본 단위로 삼고, 도시를 기반으로 작동해야 한다.

도시 기반 산업 재생

산업단지를 만들 때 단순히 공장과 연구소만 지어서는 안 된다. 그 주변에 사람들이 살고 싶어 하는 도시를 함께 만들어야 한다. 걸어 다닐 수 있는 거리, 다양한 상점과 카페, 문화 공간, 공원이 있는 생활권을 조성해야 한다.

실리콘밸리가 성공한 이유는 첨단 기업만 있어서가 아니다. 팔로알토, 마운틴뷰 같은 도시들이 연구자와 창업가들이 일하고, 살고, 교류하기 좋은 환경을 제공했기 때문이다. 한국의 산업단지는 "출퇴근하는 곳"이 아니라 "살고 싶은 도시"가 되어야 한다.

도시 기반 SOC 재생

교통 인프라를 건설할 때 단순히 이동 시간 단축만 생각해서는 안 된다. 역이나 터미널 주변을 매력적인 도시 거점으로 만들어야 한다.

KTX 역세권이나 공항 인근을 개발할 때, 호텔과 오피스만 지을 것이 아니라 걸어 다닐 수 있는 거리, 다양한 상점과 레스토랑, 문화 공간이 있는 생활권을 조성해야 한다. 파리 북역이나 도쿄역 주변처럼, 역 자체가 단순한 환승 지점이 아니라 사람들이 모이고 머물고 싶어 하는 도시 공간이 되어야 한다.

SOC는 그 자체로 목적이 아니라 도시와 도시를 연결하는 수단이다. 따라서 SOC 투자와 도시 조성을 함께 기획해야 한다.

도시 기반 복지 재생

복지 시설을 공급할 때 시설 자체의 품질뿐 아니라, 그 시설이 지역 공동체와 어떻게 연결되는지를 고려해야 한다.

공공임대주택을 건설할 때 고립된 대규모 단지로 짓지 말고, 주변 상권 및 공공공간과 연결된 소규모 분산 형태로 계획해야 한다. 노인복지관을 지을 때 건물 안에만 프로그램을 가두지 말고, 주변 공원과 거리를 어르신들이 걸어 다니며 이웃을 만날 수 있도록 설계해야 한다.

더 중요한 것은 복지 공급만으로 해결할 수 없는 영역을 인식하는 것이다. 정부가 제공하는 서비스는 필요하지만, 진정한 삶의 질은 지역 공동체에서 나온다.

고립된 노인에게 필요한 것은 복지관 프로그램만이 아니라 매일 같은 벤치에 앉아 이야기를 나누는 이웃이다. 한부모 가정에게 필요한 것은 돌봄 바우처만이 아니라 긴급할 때 아이를 맡길 수 있는 신뢰 관계다. 장애인에게 필요한 것은 특수 시설만이 아니라 거리에서 자연스럽게 어울릴 수 있는 포용적 환경이다.

이러한 공동체 기반 복지는 정책으로 명령할 수 없다. 이것은 사람들이 같은 거리를 걸어 다니며 얼굴을 익히고, 같은 공원에서 아이를 키우며 관계를 맺고, 같은 카페와 상점을 이용하며 신뢰를 쌓는 과정에서 자연스럽게 형성된다.

따라서 복지 공급 재생은 시설 건설을 넘어, 공동체가 작동할 수 있는 도시 환경을 함께 만들어야 한다. 읍면동 단위로 걸어 다닐 수 있고, 사람들이 자주 마주치며, 공적 공간에서 교류할 수 있는 생활권을 조성하는 것이 복지 정책의 핵심이 되어야 한다.

도시 기반 도시 재생

기존 도시 재생 사업은 물리적 환경 개선에 집중했다. 도시재생 뉴딜은 골목길을 정비하고 공동체 공간을 만들었지만, 사업 기간이 끝나면 다시 침체되는 경우가 많았다. 상권활성화 사업은 간판을 개선하고 보행로를 정비했지만, 정작 사람들이 그 거리를 찾는 근본적 이유를 만들지는 못했다.

이제는 도시의 본질적 힘, 즉 익명성과 자율성을 기반으로 한 문화 창출과 브랜드 형성을 지원해야 한다. 정부가 직접 문화를 만들려 하지 말고, 문화가 자생할 수 있는 도시 환경을 조성하는 것이다.

구체적으로는 다음과 같은 접근이 필요하다.

창작 공간 지원: 예술가, 창작자, 소상공인이 저렴하게 공간을 사용할 수 있도록 공공 임대나 임대료 보조를 제공한다. 홍대, 을지로, 익선동의 초기 활성화가 저렴한 임대료에서 시작되었듯이, 창작자들이 부담 없이 실험할 수 있는 환경이 필요하다.

규제 완화: 소규모 공연장, 팝업 스토어, 거리 예술, 야외 테이블 등 다양한 실험이 가능하도록 용도 규제와 영업 규제를 완화한다. 도시의 활력은 예측 가능한 계획이 아니라 예상치 못한 시도에서 나온다.

임대료 안정화: 상권이 활성화되면 임대료가 급등해 원래 있던 가게들이 쫓겨나는 젠트리피케이션을 방지한다. 상가 임대차보호법 강화, 권리금 보호, 장기 임대 인센티브 등을 통해 작은 가게들이 살아남을 수 있도록 한다.

생활권 단위 통합 설계: 도시재생을 단순히 특정 골목이나 건물만 개선하는 것이 아니라, 읍면동 전체를 하나의 완결된 생활권으로 재설계한다. 보행로, 공원, 광장, 중앙가로를 유기적으로 연결하고, 주거·상업·문화가 혼합된 구조를 만든다.

상권활성화도 마찬가지다. 가로 정비나 주차장 건설만으로는 부족하다. 그 거리가 사람들이 걷고 싶고, 머물고 싶고, 자주 찾고 싶은 매력적인 도시 공간이 되어야 한다. 이를 위해서는 보행 환경, 공적 공간, 주변 생활권과의 연결성을 종합적으로 고려해야 한다.

읍면동 단위 통합 전략

무엇보다 중요한 것은 이 모든 접근을 읍면동 생활권 단위로 통합하는 것이다. 산업, 자본, 복지, 도시 재생이 각자 따로 추진되는 것이 아니라, 하나의 읍면동을 완결된 생활권으로 만드는 통합 전략으로 작동해야 한다.

각 읍면동은 주민들이 자동차 없이도 일상을 영위할 수 있고, 일과 주거가 공존하며, 문화와 상업이 어우러지고, 공적 공간에서 사람들이 자연스럽게 만나는 완전한 도시로 설계되어야 한다. 이것은 대도시 지역뿐만 아니라 농촌 지역에도 적용된다. 농촌 지역의 읍면 생활권에도 중심부는 도시가 되어야 한다. 사람들이 걸어서 장을 보고, 카페에서 이웃을 만나고, 작은 광장에 모일 수 있는 중심 거리가 있어야 한다.

4. 결론

지역발전이 계속 실패하는 이유는 일자리나 문화 인프라 자체의 문제가 아니다. 이들을 뿌리내릴 도시가 없었기 때문이다. 이제 지역발전의 패러다임을 전환할 때다. 도시를 지역발전의 중심에 놓아야 한다.

도시전환론은 단순한 정책 조정이 아닌, 지역발전의 패러다임 전환이다. 도시를 지역발전의 기본 단위로 삼고, 모든 정책이 도시를 만들고 강화하는 방향으로 설계되어야 한다. 우리가 만드는 거리, 건물, 공간은 곧 우리의 생활 방식을 규정하고, 지역의 미래를 결정한다. 진정한 지역발전 정책은 곧 읍면동 단위 도시 정책이다. 더 나은 지역을 원한다면, 생활권 단위의 더 나은 도시를 지금 설계해야 한다.