지방 주도 성장의 조건: 온전체 메가폴리스

지방 주도 성장의 조건: 온전체 메가폴리스

1. 이재명 정부의 지방 주도 성장 비전

대한민국 국토의 패러다임이 근본적으로 바뀌고 있다. 2026년 새해, 이재명 대통령이 발표한 신년사의 핵심은 '지방 주도 성장'으로의 대전환이다. 그동안 시혜와 배려의 대상이었던 지방을 국가 성장의 '1번 전략 자산'으로 격상시킨 것은 매우 전향적인 태도 변화다.

이재명 정부는 이를 실현하기 위해 두 가지 핵심 전략을 제시했다. 첫째는 '5극 3특' 체제다. 전국을 영남권(부산·울산·경남), 대경권(대구·경북), 호남권(광주·전남·전북), 충청권(대전·세종·충남·충북), 수도권(서울·인천·경기) 등 5대 경제권으로 구성하고, 전북·제주·강원 등 3대 특별자치도의 권한을 강화하는 구상이다. 이는 경제권 중심의 광역 협력 체계를 만들겠다는 의지를 담고 있다.

둘째는 '3개 수도론'이다. 국토 공간을 서울(경제 수도), 중부권(행정 수도), 남부권(해양 수도)으로 정의하여 각 권역에 명확한 기능과 정체성을 부여하겠다는 전략이다. "서울은 경제 수도로, 중부권은 행정수도로, 남부권은 해양 수도로 대한민국 국토를 다극 체제로 더욱 넓게 쓰겠다"는 선언은 수도권 1극 체제의 강력한 중력을 이겨내겠다는 승부수다. 그 참신함과 파급력 면에서 높이 평가할 만하다.

2. 정부 안의 한계와 온전체 메가폴리스의 필요성

이재명 정부의 비전은 분명 전향적이다. 이 비전이 진정한 지방 주도 성장으로 귀결되기 위해서는 더 근본적이고 통합적인 도시 전략이 필요하다.

첫째, 5극 3특은 전면적 행정 통합을 요구한다. 현재 정부는 광주-전남, 대전-충남에서만 실질적 통합을 추진하고 나머지는 경제권 협력 체계로 남겨두는 것으로 보인다. 이러한 부분적인 행정 통합으로는 진정한 광역 경쟁력 확보에 한계가 있다. 정부가 고려할 수 있는 통합 기준은 1963년 체제의 복원이다. 1963년 이전 대한민국의 광역 행정 구역은 서울특별시, 경기도, 강원도, 충청남도, 충청북도, 전라북도, 전라남도, 경상북도, 경상남도, 제주도로 구성된 명확한 체계였다. 산업화 시대 효율성을 위해 대도시를 도에서 분리하면서 역사적·지리적 뿌리가 단절되었고, 이제 그 결과가 광역 경쟁력 약화로 나타나고 있다.

둘째, 3개 수도론은 여전히 단일 거점 중심 사고의 잔존을 보여준다. 세종시의 15년 실험이 증명하듯, 행정 기능을 한곳에 집중시킨다고 해서 도시가 만들어지지 않는다. 화려한 건축물과 공공기관을 갖췄지만 주말이면 텅 비는 거리, 문화 콘텐츠의 빈곤, 자생적 커뮤니티의 부재가 바로 기능만 배치하고 도시의 본질을 놓쳤을 때의 결과다. 도시는 기능의 단순 배치가 아니라 삶의 총체다. 3개 수도 체제에서 가장 중요한 것은 역설적으로 소도시 경쟁력 전략이다. 정부의 비전에는 권역별 기능 분화와 광역 인프라 구축은 있지만, 정작 사람들이 살고 싶어 하는 매력적인 소도시를 어떻게 만들 것인가에 대한 구체적 전략이 보이지 않는다. 인구 10만 규모의 소도시들이 독자적 경쟁력을 갖추지 못하면, 아무리 거대한 광역권을 만들어도 사람들은 여전히 대도시로만 몰릴 것이다.

필자는 5극 3특, 3개 수도 전략을 지원하는 도 모델로 '온전체 메가폴리스'를 제안한다. 소도시, 중심도시, 광역이 모두 강한 메가폴리스를 의미하는 이 도시 모델은 하나의 초대형 도시에 모든 것을 집중시키는 것이 아니라, 권역 내 다양한 규모의 도시들이 각자의 고유한 자원과 정체성을 살린 자생적 '직주락(職住樂) 센터'로 성장하고, 이들을 고속교통망으로 촘촘히 네트워크화한다.

온전체 메가폴리스 체제에서는 세 가지 스케일이 모두 중요하다. 광역 경쟁력은 글로벌 시장에서 경쟁할 수 있는 규모를 확보하고, 중심도시 경쟁력은 혁신의 심장이 되는 세계적 수준의 대학과 연구 인프라를 제공하며, 소도시 경쟁력은 실제 사람들이 살고 싶어 하는 매력적인 정주 환경을 만든다. 이 세 스케일이 유기적으로 연결될 때 비로소 진정한 다극 체제가 완성된다.

온전체 메가폴리스는 세 가지 기둥 위에 서 있다. 첫째, 중심부 경쟁력 확보의 핵심은 '서울대 10개 만들기'로 상징되는 지역 거점 대학의 육성이다. 각 권역의 중심도시에 세계적 수준의 연구중심대학을 집중 육성해야 한다. 이들 대학은 단순히 학생을 가르치는 교육기관이 아니라, 지역 산업의 R&D 파트너이자 창업 생태계의 인큐베이터, 문화 콘텐츠의 생산자로 기능해야 한다. 대학이 강한 도시는 청년 인재를 붙잡을 수 있고, 청년이 모이는 곳에 혁신과 문화가 꽃핀다. 포틀랜드의 포틀랜드주립대학, 베를린의 훔볼트대학, 교토의 교토대학이 그 도시를 창조 도시로 만든 핵심 동력이었듯, 우리 지역 거점 대학들도 그런 역할을 해야 한다.

둘째, 소도시 경쟁력의 핵심은 '건축-콘텐츠-커뮤니티' 3대 축의 균형 있는 구축이다. 건축은 물리적 공간의 질을 의미한다. 보행 친화적 거리, 역사적 건물의 보존과 활용, 공공 공간의 디자인이 여기 속한다. 콘텐츠는 그 공간에서 펼쳐지는 문화적 활동이다. 로컬 브랜드, 축제, 예술 프로젝트, 독립서점과 갤러리가 도시에 이야기를 부여한다. 커뮤니티는 그곳에 뿌리내린 사람들의 네트워크다. 크리에이터, 소상공인, 청년 기업가들이 모여 협력하고 혁신하는 생태계를 만든다. 이 세 축이 동시에 작동할 때 비로소 매력적인 소도시가 탄생한다. 건축만 있고 콘텐츠와 커뮤니티가 없으면 세종시가 되고, 콘텐츠만 있고 건축과 커뮤니티가 없으면 일회성 이벤트로 끝나며, 커뮤니티만 있고 건축과 콘텐츠가 없으면 지속가능성을 잃는다.

셋째, 광역 경쟁력은 통합된 행정 체계와 전략적 인프라 투자로 확보된다. 1963년 체제 복원을 통한 광역 통합은 쪼개진 힘을 하나로 모으는 온전한 회복이며, 인구 500만에서 800만 규모의 메가폴리스들이 글로벌 도시권과 경쟁할 수 있는 체급을 갖추는 전략적 선택이다. 동시에 광역과 기초 사이의 권한을 명확히 재배치하여, 광역은 전략 산업 정책과 대규모 인프라를, 기초는 도시 전략과 생활 밀착형 문화 정책을 책임지는 이중 구조를 만들어야 한다.

3. 온전체 메가폴리스를 위한 광역 개혁 제안

온전체 메가폴리스를 실현하기 위해서는 이재명 정부의 경제협력체 중심의 5극 3특을 넘어서는 보다 근본적인 행정 개혁이 필요하다. 핵심은 1963년 이전 체제로의 '온전한 회복'이다.

구체적으로 부산, 울산, 경남을 다시 경상남도로 통합하여 인구 약 800만의 영남 메가폴리스를 만든다. 대구, 경북을 다시 경상북도로 통합하여 인구 약 500만의 대경 메가폴리스를 구축한다. 광주, 전남을 다시 전라남도로 통합하여 인구 약 500만의 호남 메가폴리스를 형성한다. 대전과 충남을 먼저 충청남도로 통합한 후, 충북, 세종과 함께 인구 약 700만의 충청 메가폴리스를 구축한다. 수도권은 서울, 인천, 경기가 이미 긴밀히 연계되어 있어 현행 체제를 유지하되 협력을 강화한다. 이렇게 5대 메가폴리스 체계가 완성된다.

전북특별자치도, 제주특별자치도, 강원특별자치도는 소규모 메가폴리스로 육성한다. 인구 규모는 작지만 각자의 독특한 정체성과 자치권을 바탕으로 특화된 발전 모델을 만들어간다. 전북은 새만금과 농생명 산업을, 제주는 관광과 청정 산업을, 강원은 평화와 생태 산업을 중심으로 독자적 경쟁력을 확보할 수 있다.

이는 단순한 행정 구역 통합이 아니다. 쪼개진 힘을 하나로 모으는 '온전한 회복'이며, 인구 500만에서 800만 규모의 메가폴리스들이 글로벌 도시권과 경쟁할 수 있는 체급을 갖추는 전략적 선택이다.

행정 통합만으로는 충분하지 않다. 광역과 기초 사이의 권한을 명확히 재배치해야 한다. 광역 메가폴리스는 글로벌 시장에서 경쟁할 수 있는 전략 산업 정책에 대한 전권을 가져야 한다. 에너지, 광역교통, 첨단 산업 클러스터 등 대규모 인프라 구축, 지역 거점 대학 육성과 R&D 투자, 외국인 투자 유치 및 국제 협력이 모두 광역의 권한이 되어야 한다.

반면 기초인 시·군·구에는 '도시 전략'에 대한 전권을 부여해야 한다. 특례시 등 비대해진 중간 계층은 폐지하되, 대신 시·군·구가 건축-콘텐츠-커뮤니티 창출에 대한 독자적 권한과 예산을 가지도록 한다. 읍·면·동 단위까지 생활 밀착형 문화 정책에 대한 자율권을 확보하게 한다. 이러한 수직적 재배치를 통해 광역은 '규모의 경제'로 글로벌 경쟁력을 확보하고, 기초는 '도시의 창조성'으로 주민 삶의 질을 높이는 이중 전략이 가능해진다.

4. 온전체 메가폴리스를 위한 3개 수도 전략

행정 개혁이 '그릇'을 만드는 것이라면, 3개 수도 전략은 그 그릇에 담길 '국가적 기능'의 배치이자 각 권역의 '도시 전략'이다. 이재명 정부의 3개 수도론이 성공하려면, 단순한 기능 배치를 넘어 온전체 메가폴리스 원칙에 따른 구체적 도시 전략이 필요하다.

경제수도 서울권의 관건은 수도권 내부의 균형발전이다. 서울은 이미 충분히 강하다. 문제는 경기도 소도시들이다. 서울은 강하지만 경기도 소도시들의 소외가 갈수록 심화되고 있다. 수원, 성남 같은 대도시를 제외한 파주, 양주, 안성, 이천, 여주 등 경기도 소도시들은 서울의 배후지로만 기능할 뿐 자생력을 확보하지 못하고 있다. 각 소도시가 고유의 문화정체성을 확보하고, 이를 가능하게 하는 도시 정책이 시급하다. 이천의 도자기 문화, 여주의 쌀과 강변 문화, 파주의 출판-문화예술, 가평의 자연-레저 등 각 도시의 고유한 자산을 중심으로 '건축-콘텐츠-커뮤니티' 3대 축을 구축해야 한다.

파주 헤이리나 파주출판도시는 출판-예술 커뮤니티가 독특한 건축 공간과 결합해 콘텐츠를 창출한 좋은 사례다. 이천은 도자기 산업 클러스터를 현대 디자인과 접목시켜 도자 문화 생태계로 발전시킬 수 있다. 여주는 남한강 수변 공간을 활용한 레저-문화 복합 도시로, 가평은 청정 자연을 기반으로 한 웰니스-휴양 도시로 특화할 수 있다. 핵심은 서울의 축소판을 만드는 것이 아니라, 각 도시만의 고유한 정체성을 구축하는 것이다.

행정수도 중부권 역시 소도시 경쟁력이 관건이다. 중부권은 세 가지 전략을 병행해야 한다. 첫째, 세종시를 중심으로 '행정 의존 산업 생태계'를 본격 육성해야 한다. 미국 워싱턴 DC 주변에 방위산업체, 정보통신 기업, 정부 컨설팅 업체들이 밀집해 있듯이, 세종시도 단순히 공무원들이 출퇴근하는 도시가 아니라 방위산업, 사이버보안, 정부 IT 솔루션, 공공 데이터 분석, 정책 싱크탱크 등 중앙정부 의존 산업의 본사들이 모이는 '행정-산업 복합 수도'로 발전시켜야 한다. 이렇게 되면 공무원뿐 아니라 민간 전문가들이 세종시에 상주하면서 문화 콘텐츠와 커뮤니티를 창출하는 진짜 도시가 될 수 있다.

둘째, 중부권의 핵심 자산인 대덕연구단지와 행정수도 관련 하이테크 산업, R&D 인프라를 중부권 소도시에 전략적으로 분산해야 한다. 대전에 집중된 대덕연구단지의 연구역량을 청주, 천안, 아산, 충주, 공주 등 중부권 소도시로 확장하는 것이다. 청주는 바이오 및 의료기기 R&D 센터로, 천안-아산은 디스플레이와 반도체 후공정 연구 거점으로, 충주는 배터리 소재 연구 클러스터로, 공주는 문화재 과학 및 스마트 헤리티지 기술 허브로 특화할 수 있다. 핵심은 각 소도시가 연구소와 하이테크 기업을 단순히 유치하는 것이 아니라, 그 주변에 연구자들이 머물고 싶어 하는 직주락 센터를 형성하는 것이다. 문화 공간, 크리에이터 커뮤니티, 독립 서점과 갤러리 같은 '도시의 살'을 동시에 키워 문화창출능력을 확보해야 한다.

셋째, 이미 각 지역 혁신도시에 분산되어 있는 공공기관을 재배치하기는 현실적으로 어려우므로, 앞으로 새로 이전하거나 신설되는 중앙부처 산하 공공기관은 충남도청인 홍성, 충북도청인 청주 등 도청소재지와 주요 시청소재지를 중심으로 전략적으로 배치해야 한다. 이는 행정기관이 실질적으로 지역발전을 주도하는 모델을 보여줄 수 있는 보조적 수단이다. 결국 홍성, 공주, 천안, 아산, 충주 같은 중부권 소도시들이 행정 인프라와 더불어 각자의 R&D 정체성과 산업 특화를 바탕으로 자생적 직주락 센터로 성장할 때 비로소 행정수도 전략이 완성된다.

해양수도 남부권에 대해 이재명 대통령은 "에너지가 풍부한 남부의 반도체 벨트부터 인공지능 실증도시와 재생에너지 집적단지까지, 첨단산업 발전이 지역의 발전으로 연결되는 구조를 설계하겠다"고 밝혔다. 남부권의 풍부한 에너지 자원을 활용한 첨단 산업 유치는 분명 의미 있는 전략이다.

해양수도의 진정한 잠재력은 여기서 그치지 않는다. 남부권의 핵심 과제는 반도체 벨트 구축과 함께 기존 해양산업을 북극항로 개통 가능성과 연결해 고도화하는 것이다. 북극항로가 본격화될 경우 부산-울산을 중심으로 한 남해안은 유럽과 아시아를 잇는 새로운 해양 물류 허브로 부상할 가능성이 있다. 더욱이 트럼프 행정부의 조선산업 육성 정책은 한국 조선산업에 새로운 기회를 제공한다. 미국의 조선 역량 강화 과정에서 한국 조선사들과의 기술 협력, 합작투자, 공급망 통합 등 다양한 협력 모델이 가능하다. 조선, 해운, 항만 등 전통적 해양산업을 북극 해운, 쇄빙선 기술, 극지 물류 인프라, 그리고 미국 시장 대응 전략으로 업그레이드할 준비를 해야 한다. 부산은 국제 해양 물류와 금융의 중심으로, 울산은 차세대 조선 및 해양 에너지 산업의 거점으로 기능할 수 있다.

해양수도의 가장 큰 차별성은 해양 환경이 주는 라이프스타일 산업 개발이다. 이미 제주와 남해가 보여주듯이, 해양 소도시는 한국에서 삶의 질이 가장 높은 정주 환경을 제공할 수 있다. 남해안은 이런 소도시를 더 많이 배출해야 한다. 통영은 예술가 커뮤니티와 해양 관광의 결합으로, 여수는 해양 레저와 산업관광의 융합으로, 목포는 해양 문화유산과 신재생에너지의 만남으로 각자의 정체성을 구축해야 한다. 요코하마의 미나토미라이21 지구가 보여주듯, 해양 자원을 단순히 조선이나 해운 산업 입지로만 보지 말고, 요트, 서핑, 해양 스포츠, 해안 산책로, 수변 카페 문화 등 '바다를 품은 매력적인 라이프스타일 생태계'로 확장해야 한다.

결국 통영, 여수, 목포, 그리고 남해, 거제, 완도, 고흥 같은 남해안 소도시들이 독자적인 해양 직주락 센터로 성장하고, 이들을 해안 고속도로와 해상 교통으로 연결하는 '온전체 해양 메가폴리스'를 구축할 때 비로소 해양수도 전략이 의미를 갖게 된다. 반도체 벨트와 재생에너지라는 첨단 산업, 북극항로와 미-한 조선 협력이라는 전통 해양산업의 고도화, 그리고 해양 라이프스타일이라는 문화적 자산이 결합될 때, 남부권은 진정한 해양수도로 거듭날 수 있다.

5. 다층적 혁신이 숨 쉬는 나라

이재명 정부의 3개 수도론과 5극 3특 비전이 진정한 국토 대전환으로 귀결되려면, 온전체 메가폴리스라는 통합적 접근이 필요하다. 핵심은 '규모의 경제'와 '도시의 창조성'을 동시에 잡는 것이다.

1963년 체제로 돌아가는 것은 퇴보가 아니라, 분절된 힘을 하나로 모으는 '온전한 회복'이다. 영남, 대경, 호남, 충청으로 통합된 광역 메가폴리스는 인구 500만에서 800만 규모로 글로벌 도시권과 경쟁할 수 있는 체급을 갖추고, 세계적 수준의 거점 대학을 육성하며, 전략 산업 정책을 펼칠 수 있다. 여기에 전북, 제주, 강원의 소규모 메가폴리스가 각자의 특색으로 보완하며 진정한 8극 체제를 완성한다.

동시에 각 시·군·구는 독자적인 도시 전략으로 시민의 삶을 풍요롭게 만든다. 건축-콘텐츠-커뮤니티 3대 축을 구축하여 인구 10만의 소도시도 완결된 직주락 센터로 기능할 수 있다. 경기도 소도시들은 각자의 문화정체성으로, 중부권 소도시들은 R&D 정체성으로, 남해안 소도시들은 해양 라이프스타일로 차별화된 매력을 창출한다.

이 구조 아래에서 광역권은 세계 대도시권과 경쟁하는 거대한 산업 정책을 펼치고, 중심도시는 혁신의 심장이 되는 대학과 연구 인프라를 제공하며, 소도시는 각자의 색깔을 가진 도시 전략으로 사람들이 머물고 싶어 하는 정주 환경을 만든다. 이것이 바로 온전체 메가폴리스이며, 이재명 정부가 그리는 지방 주도 성장의 완성형이자, 다극화된 선진 대한민국의 미래다.

지역이 스스로 독자적 매력을 창조하고, 소도시들이 네트워크로 연결되며, 이들이 강력한 광역 체계 안에서 글로벌 경쟁력을 확보할 때, 대한민국은 진정한 다극 체제의 선진국으로 대도약할 수 있을 것이다.