이민강국론
『이민강국』
제 책의 제목은 이민강국입니다. 책 제목을 알맞게 선택한 것인지는 잘 모르겠습니다. 저는 세계주의자인데 반해, 이민강국의 강국이란 말은 민족주의적인 단어이기 때문에 평소에 즐겨 사용하지는 않습니다. 하지만 강국은 한국 사회에서 사람들의 관심을 이끈다는, 그리고 이민 분야에서 우리나라가 다른 분야에서와 마찬가지로 세계를 선도하는 모범적이고 존경받는 국가가 될 수 있다는 자부심을 준다는 장점이 있어 선택되었습니다. 책 내용에 대한 더 정확한 표현은 이민에 대해서 우리가 조금 더 현명하게 접근해야 한다는 “Immigration Smart”가 아닌가 싶습니다.
왜 이민강국론인가?
이민강국론의 발단은 저출산과 고령화 사회 문제의 대두입니다. 우리나라에서 저출산과 고령화 문제가 심각해지면서 이민이 이에 대한 실질적이며 효과적인 해결책으로 제시되고 있습니다. 2010년 기준 약 4,890만 명인 한국 인구가 30년 후인 2040년에는 4,640만 명으로, 약 250만 명 감소합니다.
우리나라는 OECD 국가 중 출산율이 가장 낮으며 세계에서 가장 급속하게 고령화가 진행되고 있습니다. 노동인구의 감소는 경제규모의 축소를 의미하고, 더욱 심각한 문제는 고령화로 인한 복지 비용의 증가입니다. 현 추세가 이어지면 세수는 줄고 세금은 늘어나는 고비용 경제구조가 불가피합니다. 현재 한국에서는 연금 대상자 한 명을 위해서 6.2명의 노동인력이 세금을 내서 연금을 지원하는데, 2050년에는 이 수가 1.7명으로 줄어든다고 합니다. 고령화 사회가 되면 인구의 다수가 연금에 의존한 생활을 하게 되는데 이를 지원할 노동인력은 도리어 줄어들기 때문에 노동인구가 내야 할 세금이 기하급수적으로 증가할 것이 예상됩니다.
이민은 고령화/저출산 문제를 해결하는 대안으로 중요합니다. 이민으로 늘어날 복지 비용을 조달해야 하기 때문입니다. 정부는 저출산 대책으로 세금 감면 등 출산을 장려하는 정책을 내어놓고 있습니다만 저는 회의적입니다. 저출산은 라이프스타일 문제입니다. 물질적 인센티브로 독립적인 라이프스타일을 선호하는 젊은 세대를 설득하기 어렵습니다.
이민 확대는 선진국 사례를 보아도 불가피합니다. 한국은 인구의 2.8%(약 150만 명)가 외국인입니다. OECD 국가의 평균 외국인 비율인 8.6%에 크게 못 미치는 수치입니다. 실제로 우리나라의 2010년 외국인 비율 수치는 OECD 국가 중 일본, 슬로바키아, 멕시코, 폴란드 다음으로 가장 낮습니다.
이민에 대한 부정적 인식에도 불구하고 우리나라의 외국인은 급격하게 증가합니다. 2000년에 21만 명에 머물렀던 외국인 인구가 2012년에는 141만 명으로 늘어났고, 선진국 경험과 우리나라 사회의 역동성을 고려할 때 이민의 지속적인 증가는 피할 수 없는 대세입니다. 지금의 2.8%가 5%로 늘어나기까지에는 오랜 시간이 걸리지는 않으리라 생각합니다. 우리나라가 이민을 받아들일 수밖에 없다면 이민자를 적극적으로, 그리고 선별적으로 활용하는 나라가 되는 것 외에는 다른 대안이 없습니다. 한국에서 이민자는 통제를 받아야 하는, 복지가 필요한 계층으로 인식되고 있어, 이민자를 국가경쟁력 자산으로 인식하는 사람은 소수에 불과합니다.
우리나라가 전문인력의 공급을 위해서도 이민의 확대가 필요합니다. 한국에 있는 외국인 인력 약 150만 명 중에 중국교포 50만 명, 노동자 30만 명, 결혼이주자 22만 명, 외국인 학생 8만 명을 제외하고 나면 우리나라가 원하는 전문인력은 약 5만 명에 불과합니다. 그중에서도 약 3만 명 정도의 영어강사를 제외하고 나면 고작 2만 명 정도가 순수 전문직 인력입니다. 전문직 외국인재에게는 우리나라는 큰 매력이 있는 나라가 아닙니다.
기본 이민 논의의 한계
이민 논쟁은 극도로 감정적이고 단순히 “좋다” 혹은 “싫다”로 호불호가 갈립니다. 대부분의 사람은 어떤 정책으로 이민을 활용해야 문제에는 관심이 없고 이민에 대해 단순히 싫다, 좋다는 반응만을 보입니다. 이민 논의의 또 하나의 문제점은 국가경쟁력 강화를 위한 새로운 이민 분야의 발굴에 대한 논의의 부족입니다. 우리나라의 이민정책 논의는 근로자, 결혼이주자 등 이미 한국에 유입된 이민자에 집중되어 있습니다.
이민자 통제에 대한 자신감을 상실한 것도 이민정책 발전의 걸림돌입니다. 이민자 통합, 불법체류자 통제 등 사후 관리 문제에 성공하지 못하면 적극적으로 이민을 확대하기가 어렵습니다. 우리나라 사회와 정부가 이민 확대에 소극적인 이유 중의 하나가 외국인 근로자 관리의 어려움 때문입니다. 외국인 근로자의 상당수가 불법체류자로 전락하는 상황이 벌어지고 정부가 이 문제에 대한 뾰족한 해결책을 찾지 못하기 때문에 우리나라 사회가 능동적이고 적극적인 이민정책의 추진에 대한 자신감을 상실하고 있습니다.
이민강국론
이민강국론의 당위성은 이민과 국가경쟁력이 선순환 관계에 있습니다. 이민자가 몰리는 나라는 국가경쟁력이 있는 나라인데, 우리나라에 이민자가 오는 이유도 우리나라가 그만큼 경쟁력이 있기 때문입니다. 이민강국은 그 역으로 이민자가 국가경쟁력 제고에 기여하는, 다시 말해 이민을 현명하게 활용하는 나라입니다. 국내에 거주하는 이민자가, 전문직 등 특정 직종의 이민자가 많다고 해서 이민강국이 되는 것은 아닙니다. 이민자 규모와 구성보다 이민에 대한 개방적 인식, 이민의 실용적 활용, 이민의 지속 가능성이 이민강국의 더 중요한 조건입니다.
이민정책은 쉽게 결정할 수 있는 정책이 아닙니다. 현재 우리나라 경제 상황을 고려할 때 이민을 억제할 수도, 이민을 전면적으로 개방할 수도 없는 것이 현실입니다. 국가경쟁력을 위해 정부가 해야 할 일은 이민자를 합리적으로 수용하고 동시에 통제하는 것입니다. 시장 수요에 수동적으로 대응하는 국가를 이민강국이라고 할 수 없습니다. 중소기업이 외국인 근로자를 원한다면 이는 시장 수요가 있다는 것을 의미합니다. 그러나 중소기업의 외국인 근로자 수요는 어떻게 보면 구조조정을 지연하는 생명유지 수단입니다. 국가경쟁력 강화를 위해서는 외국인 근로자를 고용하는 일부 산업은 오히려 구조조정이 되어야 할 분야입니다. 시장 수요가 반드시 국가경쟁력 강화로 이어지지 것은 아닙니다.
이민강국은 또한, 개방과 법치의 국가이기도 합니다. 개방사회도 중요하지만 법치도 개방만큼 중요한 가치입니다. 최근에 WSJ의 한 칼럼에서 읽은 “America is a nation of immigrants, but we are also a nation of laws, and the U.S. immigration system should respect both traditions” 라는 문구가 인상적입니다. 개방도 좋지만 우리나라는 법치의 국가이기 때문에 불법 이민자에 대한 정책 등을 이상주의적으로 접근하는 것보다 합법적으로 이민자를 받아들이고 통제하는 것이 중요합니다.
우리나라가 진정 세계화된 국가가 되기 위해서는 이민정책의 목표가 다문화사회보다는 이민강국으로 바뀌어야 합니다. 다문화사회가 내포하는 의미는 이미 국내에 체류 중인 외국인을 어떻게 통합시키느냐 하는 문제이고, 이민강국은 그 전 단계에서 어떤 사람을 어떤 규모로 우리가 유치해야 하는지, 이민을 어떻게 지속적으로 확대할지에 대한 비전을 제시합니다.
이민강국에 진입하기 위해서는 거대담론도 지양해야 합니다. 이민이 초기단계인 우리나라에서 범국가적 이민논쟁은 오히려 역효과를 가져올 수 있습니다. 현재 상황에서 이민청을 만든다면 이민정책은 호불호, 이념논쟁을 벗어나지 못할 수도 있습니다. 이민정책은 각 분야에서 국가경쟁력 강화, 개방, 규제 완화 정책으로 접근하는 것이 바람직하다고 생각합니다.
새로운 이민분야
저는 『이민강국』에서 새로운 이민분야로 글로벌 기업 인재, 외국인 학생, 외국인 창업가, 외국어 교사, 가사 도우미, 농민 등 6개 분야를 제시합니다.
우리가 이민강국이 된다면 활용 가능 인재의 풀이 전 세계 70억 인구가 되어야 합니다. 현재 우리나라는 5,000만의 제한적인 국내 인력풀만을 사용하고 있습니다. 하바드, 스탠퍼드 등 세계 명문 대학과 애플, 구글 등 글로벌 기업은 세계 모든 나라의 인재를 유치합니다. 한국 인재만을 고집하면 국내 기업과 대학은 장기적으로 경쟁력을 상실합니다. 우리나라 글로벌 기업과 대학도 하루빨리 이 70억 인구를 활용할 수 있는 외국인재 중심의 조직으로 탈바꿈해야 합니다.
고급인력 시장은 이미 개방되어 있습니다. 그럼에도 불구하고 외국인재가 한국에 진입하지 않습니다. 많은 사람이 영어환경, 외국인 학교, 외국인 병원 등 정주여건의 미비를 탓하지만, 저는 한국의 조직 문화가 더 큰 문제라고 생각합니다. 공개적으로 외국인재를 단기적으로 활용하고 내보내겠다는 말하는 환경에서 우수한 인재가 한국에 오지도, 와서도 열심히 일하지도 않을 것입니다. 외국인재가 조직의 CEO가 될 수 있는 개방적인 조직 문화를 만들기 전에는 한국이 글로벌 인재의 허브가 되기 어렵다고 봅니다.
외국인재를 국내에서도 찾아야 합니다. 한국에는 이미 10만 명에 가까운 외국인 유학생이 공부하고 있습니다. 하지만 한국에서 취업을 하는 학생은 고작 매년 500명에 불과하다고 합니다. 한국어를 능숙하게 구사하고 한국 문화를 이해하는 외국인 학생을 외국인재의 공급원으로 활용해야 합니다.
창업 지원의 범위를 외국인으로 확대해야 합니다. 외국인은 내국인이 생각할 수 없는 사업 아이디어를 한국에 도입할 수 있을 뿐 아니라 한국인의 해외 창업을 지원할 수 있는 파트너이기도 합니다. 외국인이 참여하는 창업 프로젝트만이 진정한 의미의 글로벌 창업으로 성공할 수 있는 길입니다. 외국인 창업이 창조경제에서의 핵심동력이 되어야 하는데 현재 한국에서는 외국인이 창업을 하려면 최소 1억 원의 자본금이 있어야 합니다. 선진국은 자본금보다는 사업 아이디어를 평가합니다. 심지어 호스팅 국가에서 펀딩을 받는 것이 사업성이 더 높다는 평가가 되어 더 긍정적으로 받아들여집니다.
전형적인 내수 산업인 공교육에서도 외국인재, 즉 외국인 교사의 수요가 높습니다. 그러나 정규교사로의 임용을 실질적으로 내국인으로 제한하는 보호주의적 고용정책 탓에 한국 학생은 외국인 교사로부터 외국어 교육을 받지 못하고 있습니다. 현재 한국에는 3만 명의 내국인 영어교사가 있고 5천여 명의 원어민 보조교사가 있습니다. 정부가 원어민 보조교사를 축소하려고 하는데 그 이유는 한국인 교사가 원어민 보조교사보다 영어를 더 잘 가르친다기 때문이라고 합니다. 과연 그럴까요? 원어민 교사가 제대로 기여할 수 없는 환경을 만들고 그들의 실패를 내국인 교사가 우월하다는 증거로 내세우는 어처구니없는 상황이 발생하고 있습니다. 현재 한국에서 활동하는 5천 명 원어민 보조교사의 배경 분포를 보면 78% 이상이 영어나 교육학과와 관련이 없는 타 학문 전공자이며, 60%가 교육 혹은 영어와 관련된 자격증이나 경험이 전무합니다.
문제는 원어민 교사의 역할입니다. 원어민 교사를 1년 계약직 교사로 제한하는 현 제도로는 제대로 된 원어민 교사를 유치할 수 없습니다. 원어민 교사를 정규 영어교사로 고용하면 우리나라 영어교육 문제는 쉽게 해결할 수 있는 문제입니다. 교사의 실용영어 능력 부족은 영어 공교육 부실로 이어지며 이는 높은 사교육에의 의존으로 연결됩니다. 2010년 2월 통계청 자료에 의하면 학부모는 자녀의 영어 사교육비로 총 7조 원을 지출했다고 합니다. 현재 3만 명에 이르는 영어강사는 영어교육을 제대로 못하는 내국인 영어교사 3만 명의 대체 인력입니다. 사교육 시장의 원어민 강사는 중복투자만을 초래하지 않습니다. 원어민 강사가 주로 중상층 가정의 자녀를 교육하기 때문에 정규교사의 실패를 사교육 학원 강사로 대체하는 현 제도는 영어와 교육의 양극화를 초래합니다.
대학에서는 외국인을 정규 교원으로 임용하는 것이 가능합니다. 2000년대 초반만 해도 외국인 교원은 ‘외래교수’로 분류되었으며 정규 교수로 선발이 허용되지 않았지만 현재는 우리나라 대학은 외국인을 정년이 보장된 정규 교수로 임용합니다. 초중등 학교도 더 이상의 내국인의 성역이 될 수가 없습니다. 적어도 외국어 교육 분야에서라도 교사도 다른 분야와 마찬가지로 해외와 경쟁해야 합니다.
가사도우미 시장도 이민이 늘어날 수 있는 분야입니다. 우리 사회는 저출산과 여성 경제 참여율 문제를 겪고 있는데 이는 자녀 보육⋅교육 비용과 밀접한 관계가 있습니다. 그런데 우리나라 가정의 가사도우미 이용률을 보면 2.5%가 채 되지 않는데 선진국은 이 비율이 약 10%입니다. 한국 가정의 가사도우미 이용 비율이 낮은 이유는 가사도우미의 높은 비용과 조부모와 친척에게 아동을 맡기는 경우가 많기 때문입니다. 입주도우미 이용의 경우 요즘 젊은 세대는 좁은 거주공간과 비용 문제를 이유로 들어 기피하는 경향이 많은데 불과 20년 전만 해도 우리나라는 입주도우미를 고용하는 것이 굉장히 보편적이었습니다. 비용 측면에서 현재 내국인 가사도우미는 월 200-250만 원의 비용을 지불해야 하는데 가사도우미 시장을 개방해서 필리핀이나 인도네시아 가사도우미를 고용하면 이 비용을 월 70만 원 정도까지도 낮출 수 있습니다. 우리나라도 하루빨리 외국인 가사도우미 시장을 개방해서 한국의 워킹맘들에게 입주 가사도우미를 이용할 수 있는 선택권을 줘야 합니다.
한국의 농업인구 감소 문제는 아주 심각합니다. 현재 우리나라는 고용허가제를 통해 매년 6만 2천 명의 외국인을 받아들이고 있는데 이 중에 6천 명이 농업분야에 배정이 됩니다. 우리나라에 유입되는 농축산업 외국인 인력은 농민단체가 요구하는 규모에 크게 못 미칠 뿐만 아니라 우리나라 농촌 문제의 심각성을 고려할 때 지나치게 적은 규모입니다.
기존 이민자 관리
우리 사회는 기존 이민자 그룹의 관리 문제에 많은 보입니다. 결혼이주자, 외국인 근로자, 중국동포 그리고 난민이 대표적인 기존 이민자 그룹입니다.
결혼이주자 문제는 이들의 취업으로 해결하는 것이 가장 효과적입니다. 한국 여성의 노동시장 참여율은 약 55%인데 결혼이주자의 경우는 약 29%라고 합니다. 그리고 29%의 대부분도 비숙련 단순 노동직이고 정규직을 제대로 가진 결혼이주자는 9% 정도의 소수입니다. 한국은 결혼이주여성을 생산적인 노동 인력으로 받아들여서 그들의 취업 비중을 높여야 합니다. 대부분의 결혼이주자가 취업을 희망함에도 정부는 지금까지 결혼이주자를 복지 수혜 그룹으로만 대해왔지만 정부가 결혼이주자를 노동인력으로 간주한다면 그리고 그들의 정착을 위해서도 결혼이주자 정책도 처음부터 인력 정책으로 추진할 필요가 있다고 봅니다.
또 하나, 우리나라가 이민강국으로 가기 위해서 우선 해결해야 하는 문제가 불법체류자 문제입니다. 공식적인 외국인 근로자 불법체류 비율은 12.5% 이지만 올해 거의 20%대로 늘어날 것으로 예상됩니다. 2004년부터 도입된 외국인고용허가제를 통해 외국인 불법체류자를 본국으로 보내기보다는 그때그때 허가를 연기해줌에 따라 엄격한 기준을 적용하면 외국인 노동자 중 불법체류자 비율은 우리가 상상하기 어려운 수준에 이를 것입니다. 법치가 완전히 실종되었다고 해도 과언이 아닙니다. 불법체류자 단속과 송환 문제에 있어서 우리나라가 더 적극적으로 대응해야 합니다.
합리적 이민정책의 걸림돌
우리나라가 합리적 이민정책을 추구하기가 힘든 이유를 몇 가지 살펴보면, 먼저 심각하지만 치명적이지 않은 문제로 혈연적 민족주의, 국내 중심적 사고방식, 지도층의 무관심이 있습니다.
그리고 리더십과 참여 확대로 해결해야 하는 문제로는 집단이기주의와 이상주의를 들 수 있습니다. 외국인 근로자 유입에 따른 사회적 비용을 지불하지 않고, 외국인 인권을 침해하면서 외국인 노동자 쿼터의 증원만을 주장하는 고용주가 집단이기주의의 본보기라 할 수 있습니다. 그리고 결혼이주시장, 외국인 근로자 시장에서 수준 이하의 중개인들이 일으키는 문제도 집단 이기주의 문제입니다. 또한 노동자나 교원단체 등의 고용 보호주의도 이민정책에 걸림돌이 됩니다. 이민자 이기주의도 문제인데 이는 이민자가 정치세력화되기 전에 우리가 원하는 페이스대로 이민자를 통제할 수 있는 문화와 제도적 틀을 만들어야 합니다.
리더십과 참여 확대로 해결해야 하는 또 다른 문제가 이상주의입니다. 현실적인 고려 없이 무조건 시장을 개방해야 한다는 비현실적 세계주의, 그리고 무작정 외국인 편만 드는 일부 시민단체 등도 해결해야 할 문제입니다.
연구와 토론으로 타파해야 하는 문제로는 “유럽 이민모델 실패” 케이스를 예로 들 수 있습니다. 우리나라의 많은 사람이 유럽 이민모델이 실패했다는 주장을 비판 없이 수용합니다. 그러나 유럽이 이민정책 실패 국가인가요? 물론 많은 유럽 국가가 이민에 따른 사회문제로 홍역을 겪고 있지만, 이민의 혜택으로 선진국이 된 국가이기도 합니다. 우리나라에서 이민자 150만 명을 추가로 받아들여 국민소득을 현재 2만 3천 불에서 4만 불로 늘리고 그 대가로 어느 정도 사회적인 고통을 감내할 것인지, 아니면 인구 부족으로 인해 소득 2만 3천 불에 머물지만 이민 문제는 없는 나라가 될 것인지에 대해 우리가 선택해야 합니다.
한국형 이민모델
현재 우리나라의 이민 논의는 다문화사회 실현에 치중되어 있어서 정작 중요한 필요 이민자 유입 등에 대한 논의는 부족합니다. 이를 보완하기 위해 이민강국론은 국가경쟁력 강화를 위해 이민을 추구해야 하고, 적극적으로 고급인력을 유치해야 하고, 법치와 원칙은 항상 고수해야 하며, 거대담론은 위험하기 때문에 대신 분야별로 규제완화를 통해서 필요한 인력을 조달해야 한다고 주장합니다. 이민강국의 모델로 저는 덴마크가 적합하다고 생각합니다. 덴마크는 엄격한 이민정책을 통해 다른 선진국이 비해 적은, 전체 인구의 7.7% 수준의 이민자를 수용하지만, 필요한 분야에서 이민자를 적절하게 활용하는 국가입니다. 외국인에게 동등한 복지 혜택을 주는 다른 선진국에 비해 덴마크는 이민자의 복지혜택 등을 엄격하게 규제합니다.
이민강국 진입의 핵심은 이민 논의의 정상화에 있습니다. 이민정책은 이제 우리 사회에서 주류 이슈가 되어야 한다고 생각합니다. 우리도 이민을 대선에서 주요 쟁점으로 논의할 정도로 중요하게 인식할 시기를 맞이했습니다. 극소수의 이해당사자가 참여하는 정책 시스템으로는 지속 가능한 이민 확대 정책을 추진할 수도, 우리나라를 진정한 의미의 이민 강국으로 만들 수도 없습니다. 이민 논의가 대중화되어야만 이민을 국가경쟁력 강화를 위해 필요한 자산으로 인식하는 세력의 집결과 이민정책에 대한 폐쇄적인 인식의 전환이 가능해질 것입니다.
출처: 아산정책연구원 세미나 발제문, 2013. 7. 24
