바보야! 문제는 시민교육이야!
좋은 정부를 만들기 위한 첫 단추
* 본 글은 시민개혁을 위한 교육과 정보교환의 중요성을 강조하는 Hindy Lauer Schachter(1995)의 논문을 바탕으로 작성하였다.
행정의 역사는 정부 확대와 축소의 반복이었다고 해도 과언이 아니다. 어떤 사건이 터지면 시장실패로 규정해 정부의 규모가 커졌다가도, 반대의 사건이 터지면 정부실패로 작은 정부가 되는 과정이 끊임없이 반복되었다. 하지만 그 어느 쪽의 상황에서도 그렇다 할 해결방안은 찾지 못했다. 결국 많은 사람들은 규모 논쟁에 대한 피로를 느끼고, 이제는 규모가 아닌 인간답게 살 수 있는 “좋은 정부”를 만들자고 주장하고 있다. 그리고 아이러니하게도 효율적인 정부, 다시 말해 작은 정부의 특징을 가진 Allen, Bruere, Frederick A. Cleveland(이하 ABC)의 아이디어를 통해 좋은 정부의 첫 단추를 끼울 수 있겠다는 생각을 가졌다.
사실 ABC를 지칭하는 집단인 시립연구국(the bureau of municipal research: BMR)은 Frederickson의 시민 주도 모델을 뒤이은 개념으로, ‘똑똑한 시민의 자질(efficient citizenship)’을 이야기하지만, NPM이 주장하는 효율적이고 외부에 즉각 반응하는 정부와도 목적을 같이한다.
Hindy Lauer Schachter의 ‘Reinventing Government or Reinventing Ourselves(1995)’라는 논문에서는 ‘효율적인 정부 추구’라는 같은 목표를 두고, 서로 다른 방식을 주장하는 두 모델을 비교하면서, 앞으로 나아가야 할 올바른 방향을 제시한다.
효율적인 정부를 위한 첫 번째 모델
: NPM의 ‘정부 재창조(Reinventing Government)’
NPM은 작은 정부를 추구하며, 민영화나 민간위탁 등을 통해 공공부문의 많은 부문을 시장으로 이전하자고 주장한다. 인간의 자유를 중시하는 신자유주의의 흐름 속에서 NPM을 주장하는 학자들은 정부가 비능률적인 반면, 시장은 이윤 등의 유인을 통해 효율적이고 효과적인 재화나 서비스의 공급이 가능하다고 보았다. 또한 사회 전체의 후생 극대화는 개인 후생의 극대화로부터 나오는 것이기에 고객 만족을 위한 소비자 주권을 강조했다. 한 마디로 정부도 효율성과 효과성을 추구하는 시장처럼 작동하자는 것이다.
효율적인 정부를 위한 두 번째 모델
: BMR의 ‘똑똑한 시민의 자질(Efficient Citizenship)’
BMR은 기본적으로 공공부문에 주인의식을 갖는 시민들(Citizens as Owners)의 역할을 강조한다. 지역 환경 개선은 관료들만의 역할이 아니라, 시민들 역시 한 명의 공동 주주로서 관심을 가져야 한다는 것이다. 시민들은 공공활동을 모니터링하고, 그들의 선호를 반영시키는 활동을 할 수 있다. Cleveland는 뉴욕 주민들에게 “공공활동 역시 너의 비즈니스야!”라고 말하며, 시민들의 참여를 독려했다. 그리고 이를 위한 방안으로 두 가지를 제시한다.
시민교육: 똑똑한 시민의 자질을 가르치기 위한 교육이 교육 현장에서 커리큘럼으로 다뤄져야 한다. Allen과 Bruere는 공공부문의 기록물(report)을 어떻게 읽고, 분석하고, 비판할 수 있는가에 대한 방법을 학생들에게 가르쳐야 한다고 주장했으며, 일반 시민과도 시민 참여 사례나 참여 방법에 대한 조언 등을 공유했다.
정보교환: 시민교육은 올바른 정보교환에서부터 시작된다. 지금까지 우리는 정부가 제공하는 엉터리 자료들만 봐왔으며, 이를 통해 공공부문을 파악하는 것은 대단히 어려운 일이었다. BMR은 이용 가능한 정보를 만들기 위한 방안으로 3가지를 제시했다. (1)공공 기록물에 쉽게 접근 가능한 공식 절차 및 제도를 만든다. (2)공공부문은 명확하고 완성된 기록을 제공한다. (3)이는 시민들이 자발적으로 정보를 얻을 수 있게 할 것이다.
그러나 오늘날은 BMR이 활동한 시대와는 다르게 공공부문의 기록물이 잘 관리되고 있으며, 비공식조직 등으로부터 추가적인 전문 자료들도 쉽게 이용할 수 있다. 그러나 한 가지 문제점은 정보 ‘교환’은 여전히 이뤄지고 있지 않다는 것이다. 사람들은 공공 기록물을 통해 의미 있는 활동을 만들어 낼 수 있을 것이라 믿지 않고, 어떤 정보를 이용해야 하는지 또는 왜 이런 정보를 찾아야 하는가에 대한 어려움을 겪고 있다.
두 모델의 역설
효율적인 정부를 추구하는 두 모델은 사적 부문의 비즈니스 모델을 이용하여 그들의 논리를 펼쳤으나, 두 모델 모두 기업 비즈니스와 정부 간 차이를 설명하는데 역부족이었다. 기업 비즈니스는 단독 소유자(sole pro-prietor)로서 현실 세계의 어려움을 통제할 수 있는 힘을 가졌다.
그러나 BMR이 주장하는 똑똑한 시민의 자질을 발휘하기 위해선 다양한 소유주(corporate shareholders) 즉, 여러 시민의 참여가 전제되는데, 이는 기업과 달리 돈, 시간, 정보의 측면에서 훨씬 더 많은 비용이 필요하다. NPM에도 역시 결함이 존재한다. 기업 비즈니스에서 고객은 재화와 서비스를 직접적 접촉(contact)을 통해 자발적으로 선택한다. 물론 기업에서도 고객들의 선호도를 파악하여 상품을 내놓지만, 고객들은 이미 만들어진 재화나 서비스를 소비만 하는 주체일 뿐이다. 하지만 공공부문의 고객들은 재화나 서비스를 비자발적으로 소비하는 소비자들이다. 뿐만 아니라 정부가 재화와 서비스를 제공하는 과정에서 이해집단 간 극심한 갈등을 해결하고, 고객만족에 대응하는 행위는 오히려 더 많은 비용을 초래한다. 결국 두 모델은 효율적이고 효과적인 정부를 추구했지만, 오히려 그것이 큰 정부로 가는 길이었다는 역설을 발견할 수 있었다.
자기개혁(Reinventing Ourselves)을 위하여
저자는 결국 우리 스스로의 발전이 필요하다고 말하며 논문을 마무리한다. BMR이 주장했던 교육과 정보교환을 통해 효율적인 정부가 목적이 아닌 활발한 “참여”를 하는 시민들의 역할을 목표로 한 것이다.
한국의 시민개혁
헌정 사상 초유의 대통령 탄핵 이후 국민들은 저마다 새로운 사회를 염원하고 있다. 하지만 이 안에서 시민들의 역할에 대해선 논의되고 있지 못한 것에 대해 안타까움을 느낀다. 역사적으로 우리는 정권 교체의 경험만을 가졌고, 시민들이 직접 참여하는 실질적인 자치에 대한 학습은 부족했다.
한국 정부의 역사는 보수정부-진보정부 간 싸움을 통한 정권 교체가 전부다. 그 어떤 쪽도 시민들의 삶에 만족을 가져다주지 못했으며, 정부에 대한 불신은 끊임없이 커졌다. 이제는 보수정부, 진보정부가 아닌, 시민의 참여를 통한 좋은 정부를 만들어야 할 차례이며, 시민개혁, 시민 참여 없이는 절대 이뤄낼 수 없다.
시민 개혁과 참여는 어떻게 시작될 수 있을까? 다양한 방법이 있겠지만 BMR학자들의 주장처럼 일선 교육 현장에서 올바른 시민교육을 통해서 똑똑한 시민들을 길러내야 하며, 공공부문에서는 시민들과 더욱 활발하게 소통할 수 있도록 쉽고, 알찬 정보들을 끊임없이 제공하는 노력을 해야 할 것이다.
오늘 새로운 대한민국을 위한 선거가 시작되었다. 국민 한 사람 한 사람의 마음을 담아 진심으로 국민을 위한 대통령이 선출되었으면 하는 바람이다. 하지만 시민참여 없이는 이번 정권교체 역시 반쪽짜리 개혁이 되고 말 것이다.
