코로나19 대응의 정치학
이호준 정치학 박사
작성자 성명: 이호준
GPF 분과: 법정상경/정치외교
GPF 선정연도: 2013년
*이 글은 학술지에 투고될 내용을 기반으로 작성되었습니다. 인용과 표절을 하지 마시기 바랍니다.
서론
코로나19(COVID-19) 사태는 단연 올해의 가장 큰 사건이었다. 이는 전 세계적인 보건위기이지만 민주주의와 권위주의 간의 체제경쟁의 양상을 보이고 있기도 하다(Cepaluni et al. 2020; Cronert 2020; Toshkov et al. 2020). 전 세계의 국가들은 같은 위기를 맞이했지만 각 국가의 체제, 역량 등에 따라 코로나19라는 공통의 위기에 대응하는 방법과 대응 시기에 큰 차이를 보였고 이는 각 국가의 코로나19 피해규모에도 영향을 미쳤다.
이 글의 목적은 각국 정부의 코로나19 대응의 차이를 유발하는 제도적 요인에 대하여 탐구하는 것이다. 아래 그림 1은 옥스퍼드대학교의 코로나19 정부대응 추적(Oxford COVID-19 Government Response Tracker, OxCGRT)에서 공개한 (5월 17일 기준) 코로나19 대응의 엄격성 지수(stringency index)를 시각화한 것이다.
*OxCGRT 데이터는 코로나19에 대한 각국 정부의 대응을 17가지로 분류하고 강도에 따라 순차변수로 코딩하였다. 정부의 대응은 크게 봉쇄, 폐쇄조치(8개 변수로 세분화), 경제적 지원조치(4개 변수로 세분화), 보건조치(5개 변수로 세분화)로 구분된다. 엄격성 지수는 17개의 정부대응의 적용 범위(부분적, 전국적)에 따라 가중치를 곱하고 이를 모두 더한 점수이다(Hale et al. 2020). 분석의 편의를 위해 엄격성 지수는 0점(가장 느슨한 조치)에서 100점(가장 엄격한 조치)으로 재코딩되었다.
보다시피, 코로나19 사태가 발발한지 약 4개월이 지나고 세계보건기구가 코로나19 팬데믹(pandemic)을 선언한지 약 3개월이 지난 시점에도 국가 간의 코로나19 대응에는 큰 차이가 관찰된다.
그림 1. 각 국가의 코로나19 대응 현황 https://www.bsg.ox.ac.uk/research/research-projects/coronavirus-government-따라서 어떠한 제도적 요인이 이러한 차이를 유발하는지를 규명하는 것은 국가의 보건위기대응 역량의 결정요인을 밝힌다는 이론적 의미 외에도 현재진행형 위기인 코로나19에 대한 각 국가의 대응의 차이를 이해할 수 있는 중요한 단서를 제공한다.
코로나19 대응의 다양성: 민주주의 대 권위주의?
이 글에서는 코로나19 대응의 엄격성 지수의 차이를 유발하는 제도적 요인에 대하여 살펴보고자 한다. 이는 코로나19 대응에 대한 각 국가의 조치를 종합적으로 살펴볼 수 있는 지표이다. 여기에서 중요하게 다룰 설명요인은 정치체제 요인이다. 정치체제는 민주주의와 권위주의로 분류하였으며 이는 POLITY V 데이터셋 내 가장 최근 데이터인 2018년도 정체 종합지수(Polity score)를 활용했다(Marshall and Gurr 2020). 구체적으로, 정체 종합지수가 8점 이상인 국가는 민주주의로, 8점 미만인 국가는 권위주의로 분류했다. 분류결과 5월 17일 기준, 144개국 중 64개국(44.4%)이 민주주의로, 80개국이 권위주의(55.6%)로 분류되었다.
아래의 그림 2는 5월 17일 기준 143개국(1개국 결측치)을 민주주의와 권위주의 국가로 분류하고 민주주의 국가와 권위주의 국가 간 엄격성 지수의 평균의 차이를 보여준다. 보다시피, 민주주의와 권위주의 구분만으로는 유의미한 차이가 관찰되지 않는다. 이는 코로나19 대응의 차이가 단순히 민주주의와 권위주의 이분법 분류만으로는 설명될 수 없음을 보여주는 결과이다.
그림 2. 민주주의 대 권위주의: 엄격성 지수 따라서 이 글에서는 국가 간 코로나19 대응의 차이를 설명하기 위해 민주주의-권위주의 이분법을 넘어 어떤 민주주의인지 그리고 어떤 권위주의인지를 세분화하여 코로나19 대응의 차이에 대한 설명을 시도할 것이다. 이 연구에서는 체제의 지속기간과 정부효과성이라는 중간변수를 통해 민주주의 국가와 권위주의 국가 간의 코로나19 대응의 차이를 설명할 것이다.
정치체제, 체제의 지속기간 그리고 정부효과성
체제의 지속기간의 경우 해당 정치체제에 대한 시민들의 순응도를 측정하는 지표의 의미를 갖는다. 그러나 정치체제에 대한 순응도와 코로나19 대응과의 관계는 정치체제에 따라 상이하게 나타날 수 있다. 권위주의 국가의 경우, 개인의 인권이나 사생활 보호와 같은 시민적 권리가 담보되지 않는다. 따라서 권위주의 체제가 장기간 지속된 경우, 시민들은 정부가 개인의 인권이나 사생활 보호 등을 위반하는 조치를 한다고 해도 이에 순응할 가능성이 높다. 따라서 장기간 체제가 유지된 권위주의 국가는 코로나19에 대응함에 있어 더욱 과감하게 엄격한 조치를 취할 수 있을 것이다. 반면, 민주주의 국가에서는 개인의 인권, 사생활 보호, 언론의 자유 등이 보장되고 이러한 체제 하에서 장기간 살아온 시민들은 정부가 이러한 권리를 침해하는 것에 민감한 반응을 보일 것이다. 따라서 장기간 체제가 유지된 민주주의 국가는 코로나19에 대응함에 있어서 개인의 인권, 사생활 보호 등의 권리를 고려하여 덜 엄격한 조치를 취할 가능성이 높다.
정부효과성의 경우, 위기에 대응할 수 있는 관료기구의 역량을 측정하는 지표로 이해될 수 있다. 관료의 경우도, 체제에 따라 코로나19 대응 조치를 집행하는데 있어서 시민적 권리를 고려하는 정도에 차이를 보일 것이다. 먼저, 권위주의 하에서는 관료기구가 시민적 권리에 대한 고려 없이 과감한 조치를 취할 수 있으므로 정부효과성이 높을수록 코로나19 대응 조치를 과감하게 집행할 수 있다. 이에 반해, 민주주의 하에서의 관료기구는 민주적 통제를 받는 원리로 작동하기 때문에 정부효과성이 높을수록 개인의 인권과 같은 시민적 권리를 침해하는 조치를 취하지 못하게 될 가능성이 높다.
아래의 그림 3과 4는 5월 17일 기준 143개국의 엄격성 지수와 체제의 지속기간(연도), 정부효과성 간의 관계를 민주주의 국가와 권위주의 국가로 구분하여 보여주는 그래프이다. 체제의 지속기간은 POLITY V의 지속성(DURABLE) 변수를 사용하여 측정했다. 지속성 변수는 최근 3년 이내에 정체 종합지수가 3점 이상의 변동이 없었을 경우 체제가 지속되고 있다고 보고 이를 연 단위로 측정한 연속변수이다. 정부효과성은 WGI(Worldwide Governance Indicators)의 정부효과성 종합지수를 사용하여 측정했다(Teorell et al. 2020). 정부효과성 지수의 경우 공공서비스의 질, 관료제의 질, 관료의 역량, 관료의 독립성, 정부정책에 대한 신뢰성 등을 종합한 지표이며 분석의 편의를 위해 정부효과성 변수는 모두 0점에서 10점으로 재코딩하였다.
그림 3. 민주주의 대 권위주의: 체제의 지속기간
그림 4. 민주주의 대 권위주의: 정부효과성
위의 결과는 대체로 이 글의 예측과 상응하는 결과를 보여준다. 그러나 이는 코로나19 대응의 엄격성에 영향을 미칠 수 있는 여타의 혼재변수(confounding variables)의 영향을 통제하지 않은 결과이다. 따라서 추후 코로나19 대응에 영향을 미칠 수 있는 혼재변수를 통제한 OLS 다중회귀분석 모형을 구축하여 경험적 분석을 실시할 필요가 있다.
참고문헌
1) Cepaluni, Gabriel, Michael Dorsch and Reka Branyiczki (2020) “Political Regimes and Deaths in the Early Stages of the COVID-19 Pandemic.” Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=3586767
2) Cronert, Axel (2020) “Democracy, State Capacity, and COVID-19 Related School Closures.“ APSA Preprint April 28, 2020.
3) Hale, Thomas, Noam Angrist, Beatriz Kira, Anna Petherick, Toby Phillips and Samuel Webster (2020) “Variation in Government Responses to COVID-19” Version 5.0. Blavatnik School of Government Working Paper. April 29, 2020. Available: www.bsg.ox.ac.uk/covidtracker
4) Marshall, Monty G. and Ted R. Gurr (2020) POLITY V PROJECT Political Regime Characteristics And Transitions, 1800-2018 Dataset Users’ Manual. Centre for Systemic Peace.
5) Teorell, Jan, Stefan Dahlberg, Sören Holmberg, Bo Rothstein, Natalia Alvarado Pachon and Sofia Axelsson (2020) The Quality of Government Standard Dataset, version Jan20. University of Gothenburg: The Quality of Government Institute, http://www.qog.pol.gu.se doi:10.18157/qogstdjan20
6) Toshkov, Dimiter, Kutsal Yesilkagit and Brendan Carroll (2020) “Government Capacity, Societal Trust or Party Preferences? What Accounts for the Variety of National Policy Responses to the COVID-19 Pandemic in Europe?.” OSF Preprints. April 29.
https://doi:10.31219/osf.io/7chpu
