콘텐츠 산업 분야 재정 정책의 방향

지속가능한 혁신과 성장을 위한 정부의 역할

콘텐츠 재정, 배틀그라운드 성공의 든든한 뒷배

지난 해 글로벌 게임 시장에서 한국 콘텐츠 한 편이 파란을 일으켰다. ‘배틀그라운드(PLAYERUNKNOWN'S BATTLEGROUNDS)’가 그 주인공이다. 배틀그라운드는 스팀(STEAM)이란 글로벌 플랫폼을 통해 ‘얼리억세스(Early Access, 사전 판매)’ 단계에서 이미 누적 판매량 2,400만장을 기록하고 동시접속자수 300만명을 돌파하는 등 큰 성공을 거두었다. 기존 게임 수출의 아시아 시장 편중이라는 지적을 단숨에 뛰어넘어 북미를 비롯한 전 세계 시장에서 거둔 성공이란 점에서도 게임 한류의 새로운 장을 열었다는 평가를 받아왔다.

그러나 이러한 배틀그라운드의 성공에 콘텐츠 재정 정책이 큰 역할을 했다는 사실은 잘 알려져 있지 않다. 배틀그라운드의 제작사 펍지(PUBG) 주식회사의 모회사인 블루홀은 지난 2009년 모태펀드 문화계정의 케이넷문화콘텐츠전문투자조합을 통해  100억원 규모의 투자를 유치했다. 케이넷문화콘텐츠전문투자조합에는 정부의 모태펀드 200억원, SKT 295억원, 케이넷투자파트너 5억원 등이 참여했다. 8년에 이르는 기간 동안 블루홀은 여러 부침을 거듭했지만, 배틀그라운드를 통해 대반전을 기록했다. 케이넷투자파트너스는 블루홀의 주식 총 66만주(9.3%)를 보유하고 있으며, 배틀그라운드의 성공으로 장외 거래가 기준 평가액이 2300억원을 넘어서는 것으로 나타나 약정액 500억원의 4배 이상의 투자 성과를 거두고 있다. 자본 시장의 유연함과 공적 자금의 공공성을 결합하며 콘텐츠 산업에 대한 재원 투자를 확대해 온 성과가 이제 가시화 되고 있는 것이다.

이렇듯 콘텐츠 산업에 대한 정부의 재정 투자는 산업 혁신과 성장의 든든한 뒷배가 되어주었다. 한국 콘텐츠 산업은 지난 5년간 매출규모가 연평균 4.9% 증가하며 전체 산업의 성장률을 상회하는 꾸준한 성장세를 기록했다(한국콘텐츠진흥원, 2017a, 16쪽). 2017년도 콘텐츠 산업 매출액은 110.4조원으로 예상되어 전년대비 4.5% 성장률을 보였다(한국콘텐츠진흥원, 2017.12.19). 수출액 역시 2017년 67.4억 달러를 기록, 전년대비 8.6% 성장을 나타내고 있으며, 5년간 연평균 성장률 역시 8.2%에 달할 것으로 예상 된다. 한국은 콘텐츠 산업 시장규모에서 세계 8위를 기록하고 있으며, 특히 게임은 세계 4위 규모의 시장 점유율을 보이고 있다.

콘텐츠 재정, 콘텐츠 산업 성장과 문화 재정 확대의 핵심 동력

이러한 콘텐츠 산업의 성장에 있어서 재정 정책은 중요한 기여를 해왔다. 초기에 장르별 개별 사업의 보조금 지급을 주요한 지원의 형태로 했으나, 지속적으로 산업의 전체 구성원이 골고루 혜택을 누릴 수 있는 간접 지원 인프라 중심의 투자가 확대되어 왔다. 정부는 콘텐츠산업에 대한 민간투자를 유도하기 위해 정부출자 펀드를 조성하고 운영하는 등 관련 금융 지원을 확대해왔다. 중소콘텐츠기업의 창작 초기 자금 지원을 위한 완성보증제도를 운영해 2009년부터 2016년 12월 말까지 약 3,072억 원(409건)의 보증을 지원했다. 장르별로는 콘텐츠 기업 성장의 주기를 고려한 단계별 지원 체계를 확립했다. 지역 콘텐츠 산업 진흥 인프라 구축을 위한 투자도 이루어졌다. 4차산업혁명에 대비하기 위한 스타트업 인프라 및 교육 체계 구축도 본격화 되었다. 글로벌 진출과 인재 육성, 문화기술 R&D 등에 대한 투자는 개별 기업이 담당하기 어려운 빈틈을 채워주었다.

콘텐츠 재정은 그간 문화 재정의 증가에 있어서도 중요한 역할을 해왔다. 콘텐츠 재정은 콘텐츠정책국의 사업을 중심으로 볼 때, 일반회계와 광역지역발전특별회계, 영화발전기금을 재원으로 하고 있으며, 모태펀드에 지속적으로 출자하여 산업 진흥을 위한 재원 공급을 지속하고 있다. 1994년 문화산업국 설치 당시 콘텐츠 예산은 문화부 예산의 1.8%에 불과했지만, 2015년 문화콘텐츠산업실(미디어정책국 포함) 예산은 5,007억원으로 문화부 예산의 20%를 차지하는 등 20년간 예산액 기준 약 93배, 문화부 내 비중으로 약 11배의 증가세를 보였다(한국콘텐츠진흥원, 2017a, 37쪽). 2007년 문화산업진흥기금이 폐지되며 이관된 모태펀드 문화계정과 영화계정은 각각 2016년을 기준으로 5,021억원과 620억원 규모의 출자가 이루어졌고, 매년 일반회계와 영화발전기금에서 꾸준히 출자가 이루어지고 있다(한국콘텐츠진흥원, 2017b, 38쪽).

대내외 환경 변화와 정책의 방향에 대한 고민

최근 콘텐츠 산업의 대내외 환경 변화에 따라 재정 정책의 방향에 대한 고민이 깊어지고 있다. 먼저 산업 생태계의 양극화 심화에 따른 성장 동력 약화의 우려가 존재한다. 좁은 내수 시장으로 인한 소수 기업으로의 쏠림 현상, 기업 및 장르별 격차 확대는 생태계 활력을 저해하는 요소이다. 플랫폼 권력이 심화되면서 창작자 및 제작사와 유통 기업의 갈등 역시 커지고 있다. 창작자 및 종사자의 열악한 근로 환경은 산업의 지속 가능성에 대한 걱정들을 갖게 만든다.

수출 지역과 장르의 편중에 따른 우려도 존재한다. 국내 콘텐츠의 약 76.1%가 중국, 일본, 동남아 등 아시아 지역에 대부분 수출되고 있으며, 콘텐츠 장르도 게임 산업이 약 56.4%로 큰 비중을 차지하고 있다. 국내시장은 포화된 방송영상분야 역시 2014년 수출비중에 따르면, 홍콩을 포함하는 중국 약 42.8%, 일본 30.8%, 기타 아시아국 약 21.3%, 중동·미주·유럽·오세아니아·아프리카 등 약 5.1% 순으로 나타나며 중국에 의존하고 있다(한국콘텐츠진흥원, 2017b).

콘텐츠 산업의 경쟁력에 대한 우려도 존재한다. 특히 중국의 성장과 추격은 우리의 시장을 빠른 속도로 잠식하고 있다. 이미 모바일 게임 분야에서 중국은 괄목할만한 성장을 이루었고, 오히려 국내 시장에 역으로 진출하여 성과를 거두고 있다. 애니메이션과 웹소설 분야는 자국 콘텐츠의 역량이 큰 폭으로 성장하여 우리의 우위가 약화되고 있다. IP중심의 ‘범엔터테인먼트' 산업 전략을 확대하고, 자국 산업 보호를 위한 규제를 강화하며 플랫폼 영향력을 크게 높이고 있다. 지속적인 재정 투자와 효율적인 정책적 개입을 통해 산업 경쟁력 약화의 문제를 해소하고, 새로운 성장 동력을 확보해야 한다는 주장이 힘을 받는 것도 이러한 이유에서다.

콘텐츠 재정 운용에 대한 비판도 존재한다. 지역 간 격차에 대한 비판이 대표적이다. 콘텐츠 산업의 수도권 집중을 해소하기 위해 지역 콘텐츠 산업에 대한 재정 투자를 늘려야 한다는 목소리가 점차 커져가고 있다. 특히 거버넌스 측면에서 지역의 자율성을 확보해달라는 목소리도 함께 존재한다. 장르별 지원의 약화에 대한 우려 역시 지속적으로 제기되고 있다. 기능 중심의 투자 전략이 지속되면서, 오히려 장르별 특성을 고려한 재정 투입이 제한되거나, 정체되어 있다는 문제의식인 것이다.

더 큰 우려는 콘텐츠 산업에 대한 재정 투자 전반이 위축되거나 성장이 정체할 것이라는 우려다. 콘텐츠 산업은 우리 경제의 성장 동력이자, 한류를 통한 국격 상승의 핵심 분야란 점에서 지속적인 재정 규모 성장을 이루어왔다. 그러나 그러한 투자의 성과를 국민이 체감하지 못하고 있다는 지적과 비판은 지속적인 투자 확대의 걸림돌이 되어 왔다. 콘텐츠 산업이 국민에게 줄 수 있는 문화적 가치에 대한 정책적 관심의 필요성이 대두되고 있다. 또한 콘텐츠 산업의 경제적 파급 효과 및 문화적 영향 등에 대한 측정과 평가를 통해 근거 기반 정책의 토대를 마련해야 한다는 요구가 확대되고 있는 것이다.

콘텐츠 재정 투자 방향: 지속가능한 혁신과 성장을 위하여

얼마 전 문화체육관광부는 콘텐츠 산업 정책의 새로운 비전을 공정상생, 혁신성장, 공유확산의 세 가지 키워드로 요약하여 발표했다. 이러한 비전의 도출 과정은 현재의 여러 우려와 기대를 상징적으로 보여주고 있다. 공정한 생태계를 조성하여 산업의 활력을 도모하고, 혁신을 위한 투자를 강화하여 새로운 성장 동력을 확보하며, 그 성과를 국민은 물론 세계와 함께 공유해 나가야 한다는 방향성을 확인한 것이다.

향후 콘텐츠 산업을 위한 재정 투자도 이를 고려하야 전개되어야 할 것이다. 먼저 투자를 집중할 분야는 신성장 콘텐츠 산업 육성 및 R&D 투자 강화, 인재 육성 및 일자리 창출 기반 구축, 지역 콘텐츠 산업 활성화 및 향유 확대, 한류 지속기반 확대 등을 들 수 있을 것이다.

먼저 신성장 콘텐츠 산업 육성 및 R&D 활성화를 위한 투자를 강화해 나갈 필요가 있다. 콘텐츠 산업은 그동안 기술적 혁신과 문화적 감성의 융합을 통해 성장 동력을 마련해왔다. 향후 성장 가능성이 높으나 불확실한 시장 전망에 따라 민간에서 과소 투자가 이루어지는 분야는 산업 정책의 핵심적인 지원 대상이다. VR/AR 등 새롭게 부상하는 기술적 혁신을 결합한 콘텐츠 분야의 산업적 토대를 마련하기 위해서 선제적 재정 투자가 필요하다. 지속적으로 성장하고 있는 콘텐츠IP 활용 산업을 위한 다양한 인프라 및 지원 체계 확립 역시 중요한 과업 중 하나다.

혁신의 동력을 확보하기 위해선 R&D 투자 역시 확대되어야 한다. 17년을 기준으로 문화기술 연구개발 예산은 771억원으로 전체 국가연구개발 예산의 0.28% 수준에 불과하다. 또한 문화기술 R&D의 범위가 구현 기술 중심의 투자에 집중되어 있어 기획창작 및 유통소비에 이르는 콘텐츠 R&D 수요를 반영하는 데 어려움이 있다. 민간 영역에서의 R&D 투자를 높이고 개방형 혁신을 확대하기 위한 정책적 견인의 필요성 역시 제기되고 있다. 이를 해결하기 위해 기존의 기술 중심 R&D에서 문화적 특성을 반영한 콘텐츠 R&D로 개념을 확장하고, 연구개발에 대한 조세감면 확대, 문화기술 스타트업에 대한 투자 활성화를 통한 개방형 혁신 생태계의 조성 등을 위한 노력이 필요하다.

인재 육성과 일자리 창출은 산업의 지속가능성을 위한 중요한 기반이다. 산업의 미래를 선도할 인재를 육성하고, 현장 맞춤형 재교육을 통해 산업계의 인력 수요에 대응해 나가야 할 것이다. 프리랜서 노동이 중심을 이루는 산업의 특성을 고려하여 노동환경 개선 및 체계적인 경력 관리를 위한 지원 역시 이루어져야 할 것이다. 특히 청년층이 지속적으로 유입될 수 있는 좋은 일자리가 창출될 수 있도록 창업 기회를 확대하고 근로 환경의 지속적인 개선을 이루어 나가야 한다.

지역 콘텐츠 산업 육성과 향유 확대 역시 중요한 과제다. 지역 콘텐츠 산업은 지속적으로 성장하며 일자리 창출과 지역 문화 역량 강화에 크게 기여해왔다. 2002년 매출액의 98.2%가 수도권에 집중, 비수도권 비중이 1.8%에 불과했던 것에 비해 2011년 이후 비수도권 매출액은 13% 내외 비중을 유지하는 등 상당한 성장세를 보여왔다. 그럼에도 2016년 콘텐츠산업 통계조사에 따르면 콘텐츠기업의 57%가 수도권(서울, 경기도)에 집중되어 있는 등 여전히 지역 편중은 높은 수준이다. 이를 해소하기 위해 지역 콘텐츠코리아랩(CKL)과 같은 콘텐츠 기업육성 거점을 단계적으로 확대하는 등 지속적인 인프라 확보와 함께 지역 콘텐츠 산업에 대한 투자 재원 확보가 필요하다.

콘텐츠 산업의 성장이 국민에게 문화적 가치로 체감될 수 있도록 향유 여건 역시 개선해 나가야 할 것이다. 이를 위해 지역을 중심으로 능동적인 콘텐츠 향유가 이루어질 수 있도록 복합 문화콘텐츠 누림터 조성 등 인프라 구축과 연계 프로그램 강화가 필요할 것이다.

한국의 콘텐츠 산업은 적극적인 글로벌 시장 개척을 통해 성장했다. 앞으로도 이러한 성장을 지속하기 위해서는 신흥 시장을 향한 진출 노력이 확대되어야 한다. 최근 아세안 등 신흥시장에 대한 높은 관심은 이러한 필요를 반영하고 있다. 최근 인도, 아세안 등 신흥 지역에서는 모바일 미디어 확산에 따른 디지털 콘텐츠 산업(특히 만화, 음악, 영상, 게임 분야)의 성장이 이루어지고 있으며, 이를 소비하는 주요 세대인 젊은 세대의 성장과 함께 이러한 경향은 점차 확대될 것으로 기대된다. 이러한 지역으로의 진출을 확대하기 위해선 기업의 글로벌 비즈니스 역량 강화가 필요하다. 새로운 지역에 대한 시장 정보 기능 강화가 필요하며, 현지 비즈니스 지원을 오프라인 거점 확보, 기업 역량 강화를 위한 교육 확대 등이 적극적으로 이루어져야 할 것이다.

재정 지원 효율화를 위한 방향: 투자 생태계 활성화와 지원 정책의 가치 제고

콘텐츠 재정의 특징은 모태펀드를 통한 투자와 국비를 통한 사업이 공존하고 있다는 점이다. 모태펀드는 문화산업기금을 폐지하면서 이전한 자금을 기반으로 콘텐츠 산업에 대한 투자를 위해 결성한 펀드의 펀드다. 여기서 중요한 것은, 모태펀드를 통한 투자는 자본시장의 원리를 통해 민간의 선택과 판단을 통해 이루어진다는 점이다. 이러한 모태펀드 기반의 투자 생태계는 콘텐츠 산업의 지속가능한 성장을 위한 매우 중요한 기반이다.

향후 콘텐츠 산업의 혁신을 위해서는 관련 스타트업이 활발하게 등장해서 투자를 유치하고, 이들이 시장에서 다양한 비즈니스 모델을 실험하며 새로운 기술적 혁신이 산업 생태계 전반에 자리 잡도록 해야 한다. 그 과정에서 창출된 부가가치를 토대로 기존 기업과의 인수합병이나 기업공개 등을 통해 투자 자금이 회수되고, 다음 혁신 기업에 재투자되는 선순환 구조가 확대 정착될 필요가 있다.

자본시장 중심의 투자 확대를 위해선 산업 생태계의 균형적인 발전은 물론 그 기반이 되어줄 제도 혁신이 병행되어야 한다. 개방형 혁신의 근간이 되는 스타트업 투자 생태계는 인큐베이터, 엑셀러레이터, 벤처캐피털, 기업, 대학, 연구기관, 정부 등을 포함한다. 생태계 안에서 각 요소들이 서로 유기적으로 작동할 때, 생태계 참여자 모두가 혁신의 이익을 누릴 수 있게 된다.

이러한 투자 생태계 선순환을 위해 콘텐츠 산업의 금융 투자 인프라 구축을 위한 노력은 지속적으로 이루어져 왔다. 특히 콘텐츠 가치평가센터 운용 고도화를 위한 데이터 역량 강화와 관련 인력 양성 등은 향후 투자 효율성과 성과 제고를 위한 중요한 분야이다. 금융시장에서의 콘텐츠 기업 투자 활성화를 위해 해당 기업의 IP 등 자산 가치는 물론, 다양한 매출, 역량 등 투자 판단을 위한 정보의 축적과 투명한 공유가 중요하다. 특히 콘텐츠가치평가 센터의 신뢰도를 높이기 위해서는 이러한 통합 정보 시스템의 구축이 필수적이다. 향후 통계 조사 및 분석 체계의 고도화를 포함한 콘텐츠 산업정보 시스템 구축이 이루어진다면, 정책 대응 능력 및 생태계 자체의 투자 역량 역시 강화될 수 있을 것이다.

콘텐츠 장르별 특성을 고려한 다양한 보조금 지원은 시장 논리에 따르는 모태펀드로는 해결할 수 없는 정책 목표를 달성하기 위한 재정 정책으로서 여전히 가치를 갖는다. 특히 산업의 다양성을 확보하는 것은 해당 부문의 창조성을 높이기 위한 혁신 전략의 하나로 평가받는다. 또한 성장 초기의 기업들이 생태계에 진입해서 성장을 이어가도록 돕는 지원 역시 국가의 중요한 역할일 것이다. 이런 점에서 장르별 지원 사업은 큰 틀에서 유지하되, 다양성이란 문화적 가치 역시 고려하는 투자 기조를 확립해 나갈 필요가 있을 것이다. 이러한 관점에서 장르별로 인디 창작자 및 제작사를 지원하는 정책은 종 다양성 관점에서 앞으로도 적극적으로 추진되어야 할 것이다.

콘텐츠 재정 투자는 산업 정책이자 문화 정책이란 양면성을 갖는다. 그동안 콘텐츠 산업에 대한 재정 투자의 정당성은 국가 경제 발전의 기여라는 산업적 목표의 성과를 통해 지지되어 왔다. 그러나 국민의 문화적 향유권의 충족이란 측면에서의 콘텐츠 산업의 역할에 대한 요구가 점차 확대되고 있으며, 경제 성장의 동력으로서의 역할에 대한 우려도 제기되고 있다. 향후에는 이를 고려하여 콘텐츠 산업의 경제적 파급효과는 물론 문화적 가치에 대한 정량적 근거들을 지속적으로 확보하고, 국민의 문화적 삶의 질 향상이라는 정책 목표의 구현을 위한 고민 역시 이어가야 할 것이다. 이를 위해서는 시장 논리에 기초한 투자 생태계 고도화와 더불어 문화적 가치에 기초한 재정 지원 역시 지속되어야 할 것이다.

참고문헌

한국콘텐츠진흥원(2015). 지역콘텐츠산업 발전 중장기 로드맵 수립

한국콘텐츠진흥원(2017a). 콘텐츠산업 재정정책의 진단과 개선방안

한국콘텐츠진흥원(2017b). 2016년 콘텐츠산업 통계조사.

문화체육관광부(2017.12.13.). 새로운 변화, 더 나은 콘텐츠 산업 미래: 콘텐츠산업 중장기 정책 비전 및 콘텐츠진흥원 운영개선 기본방향 토론회 자료집.

한국콘텐츠진흥원(2017.12.19), 대한민국 콘텐츠 산업 2017년 결산과 2018년 전망 발표자료

*이 글은 한국문화관광연구원 웹진 2018년도 1월호에 발행될 예정입니다.