제30화 - EU이야기

브렉시트는 장난처럼 시작됐다

  전후 무역자유화의 진전과 함께 인근 국가 간 경제관계를 보다 긴밀하게 하는 경제통합도 추진됐다. 대표적인 경제통합은 유럽연합(EU)인데 이번 이야기에서는 유럽의 경제통합 과정을 살펴본다.

경제통합은 다섯 단계로 나뉜다     

  미국 존스홉킨스대 벨라 발라사(Bela Balassa) 교수는 경제통합을 다섯 단계로 분류했다. 첫 단계는 자유무역지역(free trade area)이다. 참여국 간 관세 및 비관세장벽을 철폐하여 역내에서 자유무역을 실시하는 형태로서 유럽자유무역연합(EFTA), 북미자유무역협정(NAFTA), 중남미자유무역연합(LAFTA) 등이 이에 해당한다.

  두 번째는 관세동맹(customs union)으로 역내 무역자유화와 함께 역외국가에 대해서는 참여국들이 수입 시 상품별로 동일한 관세율을 적용한다. 베네룩스 관세동맹, 적도아프리카 관세동맹 등을 들 수 있다. 세 번째는 공동시장(common market) 형성이다. 참여국 간 자본과 인력 등 생산요소의 자유로운 이동이 보장되는데 중미공동시장(CACM), 아랍공동시장(ACM), 안데스공동체(ANCOM) 등이 여기에 속한다.

  네 번째는 경제동맹(economic union)이다. 참여국별로 상이한 경제정책을 조정하여 공동 정책을 수립하고 역내에 공통적으로 적용하는 단계다. 1958년에 형성된 베네룩스경제동맹과 영연방과 스칸디나비아국가 간의 경제동맹인 유니스칸(Uniscan) 등이 대표적인 사례다.

  마지막인 다섯 번째 단계는 완전한 경제통합(complete economic integration)이다. 참여국들 간에 공동으로 경제정책을 실시하고 단일통화를 사용하며, 공동중앙은행과 공동의회 등 초국가적 기구를 설치･운영하는 등 한 국가처럼 경제를 운영하는 단일시장(single market)을 형성하는 것이다. 오늘날의 유럽연합(EU)처럼.     

경제통합 단계                    

유럽 국가들은 전쟁재발 방지를 위해 역내 통합에 나섰다     

  1·2차 세계대전을 겪은 유럽 국가들은 더 이상 유럽에서 전쟁이 발발하지 않도록 역내 통합에 의견을 모았다. 이와 관련하여 1946년 윈스턴 처칠 당시 영국 총리는 스위스 취리히에서 “유럽 대륙이 평화와 안전, 자유 속에서 살 수 있게 미국처럼 유럽합중국을 만들어야 한다”고 주장한 바 있다.

  유럽 통합은 유럽석탄철강공동체(ECSC; European Coal and Steel Community) 결성에서부터 출발했다. 1950년 5월 9일 프랑스 외무장관 로베르 쉬망이 석탄과 철광석 채굴과 관련하여 프랑스와 서독 간 공동사무소 설치를 제안했다. 이를 계기로 유럽공동체 형성에 관한 논의가 시작됐다. 프랑스는 유럽 통합을 독일을 통제하는 수단으로 삼은 반면 독일은 전후 주권 회복의 발판으로 삼고자 했기에 논의는 급진전됐다.

  그 결과 1951년 4월 유럽의 이너 식스(inner six)로 지칭되는 프랑스, 서독, 이탈리아, 네덜란드, 벨기에, 룩셈부르크 등 6개국이 ECSC 설립에 관한 ｢파리조약｣을 체결했고, 이에 따라 석탄과 철강에 관한 공동정책이 실시됐다. 이것이 유럽 통합의 시발점이다. 그래서 유럽 국가들은 쉬망 장관이 프랑스와 서독 간 공동사무소 설치를 제안한 5월 9일을 ‘유럽의 날’로 지정하여 기념하고 있다.

  프랑스 철광석 매장량의 90%를 점유하는 알자스로렌과 독일 석탄 매장량 50%를 차지하는 루르 지방은 인접해 있다. 전략요충지여서 이들 지역을 둘러싼 분쟁은 빈번하게 발생했다. 1870년 프랑스와 프러시아 간 보불(普佛)전쟁에서 독일이 알자스로렌 지방을 점령했다. 이와 관련한 내용이 1873년에 발간된 알퐁스 도데의 소설 ｢마지막 수업｣에서 불어로 진행하는 마지막 수업이란 대목으로 실려 있는데 우리 교과서에 실린 바도 있다.

  1923년에는 독일이 1차 세계대전의 배상금을 지급하지 않았다는 이유로 프랑스와 벨기에가 루르 지방을 점령했다. 영국과 미국의 중재로 프랑스군이 루르에서 철수했지만 이처럼 이 지역에서는 분쟁이 자주 발생했다. 그만큼 ECSC의 결성은 유럽의 평화와 안정에 크게 기여했다고 평가할 수 있다.

유럽석탄철강동맹은 유럽경제공동체로 발전했다     

  ECSC 6개 회원국은 1957년 역내에서 자본, 상품, 노동, 서비스의 자유로운 이동을 보장하고 석탄과 철강 뿐 아니라 여타 부문에서도 공동정책을 추진하기로 뜻을 모았다. 이에 ｢로마조약｣을 체결하고 유럽경제공동체(EEC; European Econmic Community)를 출범시켰다. 우선 공동농업정책(CAP; Common Agricultural Policy)을 실시하기로 했다. 단일 농산물시장을 구축하고 역내에서 생산된 농산물을 우선 구매토록 하되 이에 소요되는 재원은 공동으로 부담한다는 원칙을 설정했다. 농업국인 프랑스의 주장을 서독이 수용함으로써 채택이 가능했던 것이다. 그러나 농산물에 대한 과도한 가격지지로 생산과잉 현상이 발생하고, 한때 CAP에 투입되는 재정이 EEC 예산의 절반 이상을 차지하기도 했다. 또한 ｢로마조약｣을 통해 EEC와 함께 유럽원자력공동체(EURATOM)도 창설됐다.

  1959년에는 그리스와 터키가 준회원국으로 EEC에 가입했다. 그해 EEC의 결속에 대응하여 영국 주도 하에 오스트리아, 덴마크, 노르웨이, 포르투갈, 스웨덴, 스위스가 참여한 유럽자유무역연합(EFTA; European Free Trade Association)이 창설됐다. 그러나 영국도 EFTA 시장이 협소하다고 인식하여 1961년 EEC에 가입할 의사를 표명했지만 프랑스의 반대로 좌절됐다. 현재 EFTA 회원국은 EU 미가입국인 노르웨이, 스위스, 아이슬란드, 리히텐슈타인 등 4개국이다.

  1967년부터 EEC, ECSC, EURATOM 등 3개 기구는 유럽공동체(EC; European Community)란 단일위원회로 통합됐다. 공동시장을 단일시장으로 발전시키고 유럽통합을 가속화하기 위해서였다. EC는 1972년 EFTA와 자유무역지대 설정에 합의했으며, 1973년에는 덴마크, 아일랜드, 영국이 EC에 가입했다. 영국의 가입은 이를 반대해 온 드골 프랑스 대통령이 사임함으로써 가능해진 것이다. 1981년 준회원국인 그리스가 정식 회원국으로, 1986년에는 스페인과 포르투갈이 EC에 가입함으로써 회원국 수는 12개국으로 늘어났다.

  1985년 ‘상호국경개방조약’인 ｢솅겐조약｣이 체결되어 유럽 내에서는 한 국가에서와 같이 이동이 자유로워졌고, 1990년부터는 비자정책도 통일됐다. 이후 유럽연합(EU)이 출범하면서 EU 회원국은 반드시 ｢솅겐조약｣에 서명해야 한다고 유럽연합 법률에 규정했다.

통독 이후 유럽연합이 출범하고 단일통화 체제가 구축됐다     

  소련이 붕괴되고 독일이 통일되자 유럽은 보다 강력한 형태의 통합을 추진했다. 1993년 11월 궁극적으로 유럽연방을 지향하는 ｢마스트리히트조약｣을 체결함에 따라 경제와 통화의 통합 및 정치연합의 실현을 목표로 한 유럽연합(EU; European Union)이 출범했다. 1995년 스웨덴, 오스트리아, 핀란드의 가입으로 EU 회원국은 15개국으로 늘어났다.

  1997년에는 동구권국가들의 EU 가입을 점진적으로 추진한다는 내용의 ｢암스테르담조약｣을 체결했다. 동구권 국가들이 시장경제체제로 이행하고, 유럽에 항구적인 평화를 정착시키는 한편 시장 확대를 위해서도 이들의 EU 가입은 불가피하다는 인식이 지배적이었기 때문이었다. 그러나 난민과 이민 문제, 경제 수준의 격차 등으로 서유럽 국가들이 떠안아야 할 난제가 많아지고, 동구권의 우수 인력들이 서구권으로 이주함에 따라 동구권 경제가 약화할 수 있다는 우려도 제기됐다.

  그럼에도 불구하고 동구권 국가들의 EU 가입은 급물살을 탔다. 2004년 5월 라트비아, 리투아니아, 몰타, 슬로바키아, 슬로베니아, 에스토니아, 체코, 키프로스, 폴란드, 헝가리 등 10개국이 대거 가입한데 이어 2007년 1월에는 루마니아와 불가리아가, 그리고 2013년 크로아티아가 28번째로 회원국이 됐다. 그러나 영국이 탈퇴함으로써 현재 EU 회원국은 27개국이다.

  또한 ｢마스트리히트조약｣에 의거 EU에서는 단일통화 체제가 출범했다. 개별 국가들의 중앙은행은 폐쇄되고, 1998년 7월에 설립된 유럽중앙은행(ECB; European Central Bank)이 공동 통화금융정책을 수립･집행하고 있다. 유로화는 1999년 1월 1일부터 도입되었으나 지폐와 주화는 2002년 1월 1일부터 통용되기 시작했다.

  EU 회원국이라 해서 모두 유로화를 사용하는 것은 아니다. 시행 초기에는 회원국 15개국 중 11개국이 유로화를 사용하다가 이후 EU 가입국의 추가로 사용국 수는 19개국으로 늘어났다. 이들 국가들을 유로존(Euro zone)이라 한다. EU 회원국 중 유로화 미사용국은 덴마크, 스웨덴, 불가리아, 체코, 헝가리, 크로아티아, 폴란드, 루마니아 등 8개국이다. 반면 EU 회원국이 아닌데도 모나코, 산마리노, 안도라 등의 소국과 코소보, 몬테네그로 등 10개국은 유로화를 사용한다.

  유로존에 가입하려면 일정 요건을 갖추어야 한다. 이를 수렴조건이라 하는데 ｢마스트리히트조약｣에 명시돼 있는 조건들은 다음과 같다. 환율 분야에서는 2년간 평가절하한 사실이 없어야 하고, 인플레이션율은 기존 가입국 중 물가상승률이 가장 낮은 3개국의 평균치 플러스 1.5% 수준을 상회하지 않아야 하며, 장기금리의 경우 물가상승률이 가장 낮은 3개국의 평균치보다 2% 이상 높아서는 아니 된다. 또한 권장사항이기는 하나 재정적자 규모를 GDP의 3% 이내로 관리하고, 국가채무는 GDP의 60% 이하로 유지하는 것으로 규정하고 있다.     

유럽 통합 과정

남유럽 재정위기로 유로화 불안이 야기됐다     

  유로존 내에서는 국별로 유로화에 대해 고정환율제가 적용되는 셈이다. 그리고 통화금융정책은 통합됐지만 재정정책이 국별로 시행됨에 따라 정책수단의 제약으로 경제정책 집행의 효과가 떨어진다. 유로화 출범 초기 이탈리아와 스페인을 비롯한 남유럽 국가들은 유로화 사용으로 종전에 비해 환율이 고평가된 것과 같은 특수를 누렸다. 상대적인 구매력 증대로 호경기를 구가했던 것이다. 또한 독일과 비슷한 신용조건으로 차입도 가능했다. 국가 경제가 실적에 비해 고평가된 상황에서 저금리에 따른 차입이 늘어남으로써 버블 현상이 발생할 수밖에 없었다.

  2008년 글로벌 금융위기가 발생하자 이들 국가들에게 위기가 닥쳤다. 세계 경기가 침체되고 마이너스 성장을 기록함에 따라 제조업 기반이 상대적으로 취약한 남유럽 국가들은 경제적 타격을 크게 받았다. 관광 등 서비스 부분의 수요가 급감했기 때문이다. 이른바 PIIGS로 불리는 포르투갈, 이탈리아, 아일랜드, 그리스, 스페인은 재정위기와 외환부족 현상에 직면하게 됐다. 국가 경제가 위기에 처하면 자국 통화의 평가절하를 통해 어느 정도 극복이 가능하다. 그러나 이들 국가의 경우 유로화 사용으로 환율 조정은 불가능했다. 독일, 프랑스 등 건실한 유로존 국가들과 ECB 등의 금융 지원으로 근근이 버텨나갔다.

  그리스의 경우는 경제 파탄의 주원인이 포퓰리즘에 있다고 분석된다. EC에 가입한 시점인 1981년에는 그리스 경제가 건실한 상태였다. 경제성장률은 유럽에서 가장 높았고, 실업률이 3%, 재정적자 규모도 GDP의 3%였으며, 국가채무 또한 GDP의 28% 수준이었다. 그런데 사회주의자인 안드레아스 파판드레우가 1981년부터 1996년 초까지 두 차례에 걸쳐 10년간 총리에 재임하는 동안 포퓰리즘에 입각한 정치로 국가경제가 파탄에 이르게 됐다. GDP 대비 공공부문의 비중이 1970년대 전반 25%에서 2009년에는 53%로 2배 이상 커졌다. 2009년은 그의 아들인 요르요스 파판드레우가 총리로 취임한 때다.

  2015년 말 그리스의 국가채무는 GDP의 200%에 도달했고, 이자를 지급하기 위해 국채를 발행해야 하는 실정이었다. 아들 요르요스 파판드레우가 경제위기를 극복하는데 진력했으나 2011년 총선에서 패배하고 급진좌파인 알렉시스 차프라스에게 총리직을 넘겨주었다. 안드레아스 파판드레우의 아버지인 또 다른 요르요스 파판드레우도 1944∼45년, 1964∼65년 두 번에 걸쳐 총리를 역임한 바 있다. 파판드레우 가문은 3대에 걸쳐 그리스 총리를 지낸 가업(家業)이 총리인 집안인데 국가 경영에는 실패한 것으로 평가된다.

영국의 EU 탈퇴는 보수당의 판단 오류에서 비롯됐다     

  영국은 2020년 1월말 EU 회원국에서 최종 탈퇴했다. 이른바 브렉시트(Brexit)를 단행한 것이다. 브렉시트란 영국의 Britain과 퇴출을 뜻하는 exit의 합성어다. 앞서 기술한 바와 같이 영국은 1973년 유럽공동체(EC)에 가입함으로써 EU 회원국이 됐다. 그러나 2008년 발생한 글로벌 금융위기로 유럽의 경제상황이 악화되자 PIIGS 지원 등에 따른 EU의 재정 부담이 커지게 되고 이로써 영국이 납부해야 할 분담금 규모도 늘어났다. 이에 당시 집권당이던 보수당 내에서 EU 잔류를 반대하는 기류가 형성되기 시작했다. 더욱이 중동 지역의 재스민혁명, 즉 ‘아랍의 봄’을 기점으로 시리아 등지로부터 난민 유입이 증가하게 되자 EU 탈퇴 요구는 커졌다.

  2013년 1월 데이비드 캐머런 당시 총리는 다시 다수당이 되면 브렉시트를 국민투표에 회부하겠다는 공약을 제시했다. 총선을 앞둔 시점에서 보수당 내 강경파를 무마하기 위한 전략의 일환이었다. 2015년 5월 총선에서 보수당이 총의석 650석 중 331석을 차지함으로써 의석의 과반수 확보를 확보했고, 따라서 국민투표 실시는 불가피해졌다.

  EU는 2016년 1월 정상회의에서 영국이 EU 잔류 조건으로 내세운 ▲ 이민자에 대한 복지혜택 제한, ▲ 영국 의회의 자주권 강화, ▲ EU 규제에 대한 영국의 선택권 부여, ▲ 비유로존 국가의 유로존 시장 접근 보장 등을 대부분 수용했다. 이로써 영국의 탈퇴 명분이 약화됐음에도 불구하고 2016년 6월 실시된 국민투표에서 탈퇴 51.9%, 잔류 48.1%로 결과가 나왔다. 캐머런 총리가 “영국의 미래를 위해 잔류에 투표해 줄 것”을 호소했고, 여론조사기관이나 도박사들도 잔류 비율이 높을 것으로 예상했으나 탈퇴에 투표한 수가 많았다.

  캐머런 총리가 투표 결과에 책임을 지고 사임했다. 후임으로 취임한 테레사 메이 총리는 2017년 3월 EU에 브렉시트를 공식 통보하고 브렉시트에 따른 협상을 추진했다. 6차례에 결친 영국과 EU의 협상에서 탈퇴 협정과 미래 관계에 대한 합의안이 도출됐으나 이 합의안은 영국 하원에서 부결됐다. EU와 재협상 결과 합의된 안건 또한 다시 부결됐다. 메이 총리는 혼란에 책임을 지고 사임하고, 보리스 존슨 총리가 취임했다.

  우여곡절 끝에 2020년 1월 9일 영국 하원에서 ｢EU 탈퇴협정법안｣(WAB; Withdrawal Agreement Bill)이 가결됨에 따라 1월 31일 브렉시트가 단행됐다. 그해 12월 영국-EU 간 미래 관계 협상이 타결되고 브렉시트 전환기도 종료됐다. 미래관계 합의안은 ▲ 새로운 경제, 사회적 협력관계를 규정한 자유무역협정, ▲ 사법 협력을 위한 새로운 체계를 구축하는 시민안전 파트너십, ▲ 분쟁해결 방법 등 거버넌스에 관한 수평적 합의 등 3개 축으로 구성돼 있다.

정치적 이유로 투표를 이용하는 것은 과연 바람직할까?

  유사한 사례가 우리나라에도 있었다. 오세훈 서울시장이 무상급식 문제를 주민투표에 회부한 건이다. 서울시교육청과 민주당은 서울에서 초등학교 저학년부터 중학생까지 소득 수준에 상관없이 전면 무상급식을 실시해야 한다고 주장했으나 당시 오세훈 서울시장과 한나라당은 복지 포퓰리즘이란 이유와 재정여건을 들어 반대했다. 오 시장은 이를 주민투표에 부쳐 무상급식 안이 통과될 경우 사임하겠다고 밝혔다.

  2011년 8월 24일 실시된 서울시 주민투표에서 최종투표율이 25.7%로 투표함을 개봉할 수 있는 개표 투표율인 33.3%에 미치지 못함에 따라 투표함은 폐기되고 무상급식에 대한 찬반 모두 부결로 처리됐다. 8월 26일 오 시장은 사퇴했고, 보궐선거로 당선된 박원순 시장이 관련 예산의 지원을 결정함으로써 2011년 11월부터 서울에서 전면 무상급식이 시행됐다. 2021년 4월 7일 박원순 시장의 사망으로 치러진 보궐선거에서 오세훈 후보가 당선되어 10년 만에 다시 서울특별시장에 취임했다.