공무원 노동조합에 대한 법적 검토
국가, 국민에 대한 봉사자는 단결권을 얼마나 누릴 수 있을까?
Detroit Industry, North Wall
Diego Rivera
Date: 1933
본 글은 법률 전문서적의 내용을 일반 독자의 이해를 돕기 위해 쉽게 풀어 쓴 것입니다. 법적 정확성과 전문성을 높이기 위해 노력했으나, 일부 내용이 원문의 의도나 법적 해석과 차이가 있을 수 있습니다. 구체적인 법률문제에 대해서는 반드시 원문 및 법률전문가의 자문을 구하시기 바랍니다.
Ⅰ. 서 론
"공무원도 노조를 만들 수 있을까?"
우리 헌법 제33조 제2항은 ‘공무원인 근로자는 법률로 정하는 자에 한하여 노동3권을 가진다’고 명시하여, 일반 근로자와 달리 공무원의 노동기본권 보장을 별도 법률로 유보했습니다. 이렇게 공무원이 노동조합을 설립하려면, 직무 특성과 공무의 공익성을 고려해 별도의 법적 제한이 따르기 마련입니다.
그 대표적인 법령이 바로 "공무원노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률(이하 ‘공무원노조법’)"입니다. 이 법은 2006년부터 시행되어, 공무원의 단결권·단체교섭권 보장 범위, 노조 설립 방식, 단체교섭 절차 등을 규율하고 있으며, 2021년 이후 여러 차례 개정을 거치며 점차 ‘공무원도 헌법상 근로자로서 기본적 권리를 누릴 수 있다’는 방향으로 나아가고 있습니다.
1. 서 설
공무원은 일반 근로자처럼 임금을 목적으로 일하지만, 동시에 ‘국민 전체에 대한 봉사자’라는 신분적 특수성이 있습니다. 헌법은 이런 특수성 때문에 공무원의 노동3권을 원칙적으로 인정하되, 국가안전보장·공익·직무공정성 등을 위하여 일정 범위를 제한할 수 있도록 했습니다(대법원 2006도3490 등).
실제로 우리 제도에서 공무원의 근무조건 결정은 법률이나 예산에 의해 이뤄지는 경우가 많아, 민간부문 노동조합과 똑같이 단체행동권을 보장하기가 쉽지 않습니다. 그럼에도, 정년이 보장되고 정치적 중립성이 요구되는 공무원에게도 최소한의 단결권과 단체교섭권을 인정할 필요가 꾸준히 제기되어 왔습니다.
2. 공무원 노동기본권 보장의 입법연혁
가. 제헌헌법
1948년 제헌헌법은 근로자의 노동3권을 원칙적으로 보장하되, 구체적인 범위와 내용은 법률에 위임했습니다. 이후 제정된 ‘노동조합법’(1953)은 현역군인, 군속, 경찰관 등 일부 공무원의 단결권을 제한했지만, 결국 국·공법(국가·지방공무원법) 상의 ‘집단행위 금지’ 규정으로 사실상 일반 공무원의 노조 활동은 금지되었다고 보았습니다.
나. 제3공화국 헌법
1962년 전면 개정된 헌법은 “공무원인 근로자는 법률로 인정된 경우를 제외하고는 노동3권을 가질 수 없다”는 부정적 방식으로 바뀌어, 공무원의 노동기본권을 대폭 축소했습니다. 이후 여러 헌법 개정에서도 군인·경찰 등 특정직공무원을 비롯해 일반 공무원의 노동조합 결성이 엄격히 제한되었습니다.
다. 현행 헌법
1987년 개정된 현행 헌법에서는 “법률이 정하는 자에 한하여 공무원의 노동3권을 인정한다”고 규정하여, 과거와 비교하면 문언이 조금 ‘긍정형’으로 전환되었습니다. 그러나 국공법의 집단행위 금지조항이 계속 유지되어 실제로 공무원 조직은 노조 결성이 어려웠습니다. 1990년대 말, 경제·사회적 변화를 배경으로 공무원노조 허용이 사회적 쟁점이 되었고, 국제노동기구(ILO) 등 외국에서도 과도한 노조활동 금지에 대한 비판이 제기되었습니다.
라. 공무원노조법의 입법경위와 현황
1998년 노사정위원회(‘1998년 노사정합의’)에서 단계적으로 공무원의 노동기본권을 허용하기로 하였고, 먼저 1999년 "공무원직장협의회법"이 시행되어 ‘기관단위 직장협의회’를 제도화했습니다. 그러나 이 협의회만으로는 단결권·단체교섭권을 온전히 보장하기 어렵다는 요구가 커졌고, 마침내 2005년 "공무원노조법"이 제정·공포되어 2006년 1월부터 시행되었습니다.
시행 후 여러 차례 개정을 거치며, 가입대상 범위가 확대되고 해직공무원의 조합원 자격 문제가 풀리는 등 점진적 발전을 이루었습니다. 전국단위 노조들도 결성·통합 과정을 거쳐 조직률이 꾸준히 높아졌으며, 지방자치단체·행정부·법원 등 다양한 영역에서 단체교섭이 활발히 이뤄지고 있습니다.
마. 2021년 개정 공무원노조법
가장 눈에 띄는 변화는 직급 제한이 폐지되어 5급 이상 공무원도 노조 가입을 할 수 있게 되었다는 점, 그리고 해직·퇴직공무원 중 노조 규약이 정한 이들은 노조에 가입할 수 있게 된 점입니다. 또한 소방공무원, 특정 교육공무원 등에게도 단결권을 보장함으로써 공무원 범위 내에서 노조 가입이 가능한 직군이 훨씬 넓어졌습니다.
3. 주요 국가별 공무원의 노동3권
가. 미국
연방헌법에 노동3권 조항은 없지만, 연방공무원법 등을 통해 단결권과 단체교섭권을 인정하고 있습니다. 다만 대부분 파업권은 금지됩니다. 주마다 차이가 있어, 일부 주에서는 경찰·소방관까지 파업을 허용하기도 합니다.
나. 영국
노동조합 및 노사관계법(1992년) 등으로 공공부문과 민간부문을 크게 구분하지 않고 동일 법령이 적용됩니다. 단체교섭 내용은 임금, 근무환경 등이지만, 군인·경찰 등은 파업이 금지됩니다.
다. 독일
공무원을 ‘Beamte(직업공무원)’와 ‘공무직 근로자’로 엄격히 구분합니다. Beamte인 공무원은 법령으로 근무조건을 결정하며, 단체교섭권과 파업권을 인정하지 않습니다. 대신 입법과정에서 공무원단체의 참여권을 부여하여 의견이 반영될 수 있도록 합니다.
라. 프랑스
모든 공무원에게 기본적으로 단결권·단체교섭권·파업권을 인정하되, ‘최소한의 공공서비스 의무’가 따릅니다. 다만 단체협약은 법규 개정으로 실현되어 법적 구속력 자체는 제한적입니다.
마. 일본
비현업 일반직공무원은 ‘직원단체’를 구성할 수 있지만, 근무조건이 법률로 정해지는 ‘근무조건 법정주의’를 채택해 실질적 단체협약 체결권이 없습니다. 파업 역시 엄격하게 금지됩니다.
바. 검 토
국가마다 공무원 범위나 고용제도가 달라 단순 비교는 어렵지만, 우리나라처럼 ‘법령·예산에 의해 근무조건이 정해진다’는 이유로 단체행동권을 광범위하게 제한하는 나라는 일본, 독일 등이 대표적입니다. 이들 국가도 대신 입법절차 참여권, 협의기구 등 공무원 의견을 제도적으로 반영해 노사관계의 균형을 맞추려 노력합니다.
Ⅱ. 공무원노조법의 구체적 내용
1. 법의 적용대상
공무원노조법상 “공무원”이란 국가·지방공무원법에서 규정한 공무원을 말하지만, "사실상 노무에 종사하는 공무원"이나 "교원노조법 적용을 받는 교원"은 제외됩니다(법 제2조). 이 둘은 이미 "노동조합 및 노동관계조정법" 혹은 교원노조법으로 노동3권이 다뤄지고 있기 때문입니다.
2. 국공법·지공법과의 관계
국가·지방공무원법은 “공무원은 노동운동 등 집단행위를 할 수 없다”고 규정하고, 이를 어길 시 형사처벌하도록 합니다. 그러나 공무원노조법은 "정당한 노조활동"에 대해 국공법·지공법상의 ‘노동운동 금지’ 조항을 적용하지 않도록 하여, 합법적 노조활동의 길을 열어두고 있습니다(법 제3조).
3. 정치활동의 금지
다만, 공무원노조와 그 조합원은 어떠한 형태의 정치활동도 할 수 없습니다(법 제4조). 일반 노동조합이 ‘주로 정치활동을 목적으로 하는 경우’만 금지되는 것과 달리, 공무원노조는 원칙적으로 모든 정치적 행위를 배제하도록 엄격히 규율됩니다.
4. 공무원노조의 설립
가. 설립 단위
“국회·법원·헌법재판소·선관위·행정부·특별시·광역시·특별자치시·도·시·군·구, 특별시·광역시·특별자치시·도 교육청”을 최소 단위로 합니다(법 제5조). 각 부처 단위로는 불가능하나, 여러 최소 단위를 포괄해 전국 규모로 설립하는 것 등은 가능합니다.
나. 가입 범위
현재는 일반직, 특정직 공무원(외교 일부·소방·교육공무원 중 교원 제외·별정직), 그리고 퇴직공무원 중 노조 규약으로 정한 자도 가입할 수 있습니다(법 제6조). 2021년 개정으로 ‘6급 이하’라는 직급 제한이 삭제되어 5급 이상도 허용되었고, 소방공무원·교육전문직원 등도 가능해졌습니다. 단, 인사·감사 등 지휘·감독 업무를 주로 하는 자, 교정·수사 등 국가안전 관련 업무 공무원은 가입이 금지됩니다.
5. 노조 전임자와 근무시간 면제
공무원이 노조 전임자가 되려면 임용권자의 동의를 받아 휴직 상태가 되며, 전임기간 중에는 국가가 보수를 지급하지 않습니다(법 제7조). 다만, 2023년 12월 11일부터 시행될 개정법은 "근무시간 면제제도"를 도입해, 일정 한도 내에서 보수를 받으며 노조 활동을 할 수 있게 되었습니다(법 제7조의2). 이는 일반 노동조합의 ‘타임오프제’와 유사하게 공무원노조도 인정받게 된 것입니다.
6. 단체교섭의 대상
노동조합 대표자는 보수, 복지, 근무시간 등 근무조건을 중심으로 교섭할 수 있지만, 법령이나 예산 결정, 고위직 임용권 행사처럼 기관 운영에 관한 ‘정책결정사항’은 원칙적으로 교섭대상이 아닙니다(법 제8조). 다만 근무조건과 직접 관련이 있는 부분은 협의·단체협약에 포함될 수 있습니다.
본 글은 [노조법 주석서(노동법실무연구회) 편집대표 김선수, 김지형, 후주 공무원노조법]를 참고하여 작성되었습니다. 정확한 법률 해석과 적용을 위해서는 반드시 원문을 참조하시기 바랍니다. 본 글은 법률 자문을 대체할 수 없으며, 구체적인 법률문제는 변호사와 상담하시기 바랍니다.
