'감히' 국가를 상대로 손해배상을 받을 수 있을까?
공무원이 잘못했을 때 책임지는 방법, 우리에게도 권리가 있을까요?
The Gettysburg Address, delivered by Lincoln in 1863 during the Civil War, fundamentally redefined American constitutional principles by emphasizing universal equality and human liberty. This brief but powerful speech continues to influence modern constitutional interpretation, particularly in civil rights cases and equal protection jurisprudence.
(본 글은 법률 전문서적의 내용을 일반 독자의 이해를 돕기 위해 쉽게 풀어 쓴 것입니다. 법적 정확성과 전문성을 높이기 위해 노력했으나, 일부 내용이 원문의 의도나 법적 해석과 차이가 있을 수 있습니다. 구체적인 법률문제에 대해서는 반드시 원문 및 법률전문가의 자문을 구하시기 바랍니다. 본 해설은 원문의 취지와 맥락을 설명하기 위한 것으로, 해설자의 정치적 견해나 가치판단과는 무관합니다.)
I. 국가배상청구권의 헌법적 의미
"불법행위를 당했다면 누구에게 배상을 요구해야 할까요?"
국가배상청구권은 [공무원의 직무상 불법행위] 때문에 피해를 입은 국민이, 해당 공무원뿐 아니라 국가나 지방자치단체(공공단체)에게도 손해배상을 청구할 수 있는 권리를 말합니다. 헌법 제29조는 이러한 국가배상청구권을 규정하고 있으며, 특히 제1항에서 “공무원의 직무상 불법행위로 인해 손해를 입은 국민은 법률에 따라 적절한 배상을 청구할 수 있고, 이 경우 공무원의 개인 책임도 면제되지 않는다”라고 명시하고 있습니다. 이와 함께 제2항에서는 “군인·군무원·경찰공무원 등 법률이 정하는 특정 신분자는 전투·훈련 등 직무와 관련해서 입은 피해에 대하여는 국가배상 대신 별도의 보상을 받는다”라고 하여 일부 경우에 국가배상청구권이 제한된다는 점도 규정하고 있습니다(헌재 1997.2.20, 96헌바24).
이 제도는 과거 “왕은 악을 행할 수 없다”는 국가무책임 원칙을 타파하고, 국민이 국가의 작용으로부터 손해를 입을 경우 국가가 책임을 지도록 한다는 점에서 법치주의와 기본권 보장의 중요한 수단으로 자리 잡았습니다.
II. 국가배상청구권의 역사와 국제적 흐름
"왕은 악행을 저지르지 않는다고? 그런 시대가 있었어요!"
(i) 절대왕정 시대와 국가무책임
과거 유럽의 절대왕정 시절에는 국가나 군주에 대한 우월적 관념 때문에, 국가가 잘못을 저질러도 책임을 묻지 못한다는 [국가무책임설]이 지배적이었습니다. “왕은 법 위에 있으므로 잘못할 수 없다”는 논리였는데, 그 결과 개인이 국가로부터 피해를 당해도 제대로 보상을 받기 어려웠습니다.
(ii) 국민주권 사상과 국가책임 이론
근대 이후 [바이마르헌법(1919년) 제131조]에 처음으로 국가배상 관련 조항이 들어섰고, 현행 독일 기본법 제34조 등에 계승되어 있습니다. 프랑스도 국사원 판례(Conseil d’État)를 통해 국가책임을 인정하는 공역무(公役務) 과실책임 이론과 위험책임 이론을 발전시켰습니다. 영국은 [1947년 국왕소추법(Crown Proceedings Act)]을, 미국은 [1946년 연방불법행위배상청구권법(Federal Tort Claims Act)]을 제정해 국가배상을 허용하고 있습니다. 우리나라도 1948년 제헌헌법에서 국가배상청구권을 명시한 이후, 국가배상법 등을 제정해 제도를 발전시켜 왔습니다.
III. 국가배상청구권과 다른 기본권의 관계
"청원권, 재판청구권, 형사보상청구권… 전부 다른 것인가요?"
헌법은 국민이 공권력으로부터 침해당할 경우 “어떻게 구제받을 수 있는지”를 여러 조항에 걸쳐 마련했습니다. 대표적으로
청원권(헌법 제26조)
재판청구권(헌법 제27조)
형사보상청구권(헌법 제28조)
범죄피해자구조청구권(헌법 제30조)
이 있고, 이와 함께 국가배상청구권(헌법 제29조)도 같은 맥락에서 이해할 수 있습니다. 이들은 모두 절차적 성격의 청구권이라는 공통점을 가집니다. 다만, 구체적 적용 요건과 목적은 조금씩 다릅니다. 예를 들어 청원권은 단체행동이나 행정 청원으로 문제를 제기하는 것이고, 재판청구권은 사법부를 통해 권리를 구제받는 제도입니다. 국가배상청구권은 공무원이 직무집행 중 불법행위를 저질러 손해가 발생했을 때 법원 등을 통하여 배상을 청구할 수 있는 것이 특징입니다.
IV. 국가배상청구권의 법적 성격
"공권일까요, 민사상 권리일까요?"
(i) 공권인가, 사권인가?
국가배상청구권의 성격을 놓고 <공권설>과 <사권설>, 그리고 [절충설]이 대립합니다.
공권설: 헌법이 직접 보장하는 대(對)국가적 권리이므로, 민법상의 개인적 권리(사권)로 볼 수 없다는 입장입니다.
사권설: 공무원의 잘못에 대한 국가배상은 국가가 사경제 주체로서 지는 책임이며, 민사상 불법행위와 유사하니 사권으로 봐야 한다는 견해입니다. 대법원 판례(대법원 1972.10.10, 69다701)는 국가배상청구권을 민사상의 손해배상책임과 유사하다고 본 적이 있습니다.
절충설: 공법적 성격과 사법적 성격을 모두 가지고 있으므로, 어느 한쪽으로 단정하기 어렵다는 시각입니다.
(ii) 직접효력규정인가, 입법방침인가?
헌법 제29조 제1항은 “법률이 정하는 바에 의하여”라고 했습니다. 이 문구를 두고, 헌법 그 자체로 구체적인 권리가 발생한다는 [직접효력설]과 “관련 법률이 있어야 구체적으로 권리가 형성된다”는 [입법방침설]이 존재합니다. 대법원은 헌법상의 국가배상청구권이 직접적인 권리임을 강조합니다(대법원 1971.6.22, 70다1010). 즉, 국민에게 피해가 발생하면 법률이 없어도 국가가 책임을 져야 한다는 인식입니다. 다만 실제 배상 절차나 요건은 국가배상법 같은 구체 법률에 의해 보완되는 구조입니다.
(iii) 재산권인가, 청구권인가?
국가배상청구권이 ‘재산적 가치’를 지닌다는 점에서 재산권으로 보겠다는 견해와, 위법행위에 대한 구제수단이므로 별도의 청구권적 성격을 가진다는 견해가 대립합니다. 지금은 둘 다 요소를 갖춘다는 절충설이 많이 지지됩니다(헌재 1997.2.20, 96헌바24).
V. 국가배상청구권의 주체와 상대방
"누가 청구할 수 있고, 누구에게 청구해야 할까요?"
(i) 주체(청구할 수 있는 사람)
헌법 제29조는 ‘국민’을 대상으로 하며, 여기에는 자연인(개인)과 법인까지 포함됩니다. 단, [군인·경찰 등 특정 신분자]가 전투·훈련 중 다쳤을 때에는 별도의 보상제도로 처리되고, 중복으로 배상을 청구할 수 없습니다(헌법 제29조 제2항). 그렇다면 외국인도 청구할 수 있을까요? 국가배상법 제7조에서는 상호주의 원칙을 따릅니다. 즉 우리나라 국민이 그 외국에서도 동일한 권리를 인정받는다면, 우리도 그 외국인에게 배상을 인정하는 식입니다. 이 경우는 헌법상의 기본권이 아니라 법률상 권리로 작동합니다.
(ii) 상대방(배상을 해야 하는 주체)
헌법은 [국가] 또는 [공공단체]라고 했고, 국가배상법은 [국가] 또는 [지방자치단체]라고 규정해 놓았습니다. [공공단체]란 넓은 의미로 보자면 지방자치단체 외에 공공조합, 공법인 등도 포함될 수 있습니다. 다만 국가배상법은 책임주체를 주로 국가·지자체로 한정합니다.
VI. 국가배상책임의 요건
"실제로 국가를 상대로 이기려면 어떤 요소를 입증해야 할까요?"
(i) 공무원의 직무상 불법행위(국가배상법 제2조)
[공무원]이 [직무집행] 중 [고의 혹은 과실]로 [법령에 위반]되는 행위를 하여 [손해]가 발생하고, 그 행위와 손해 사이에 [인과관계]가 인정되어야 합니다.
공무원: 신분상 국가공무원법·지방공무원법에 따른 자뿐 아니라 실질적으로 국가의 업무를 위탁받아 수행하는 사람도 포함됩니다(대법원 1970.11.24, 70다2253).
직무집행 관련성: 대법원은 행위의 외관상 직무행위처럼 보이는 경우도 국가배상의 대상이 될 수 있다고 합니다(대법원 1966.6.28, 66다781). 사경제적 활동(예: 국가가 철도 운영업을 일반 회사처럼 하는 것)이라면 민법상 불법행위 책임을 묻고, 국가배상법 적용은 제한됩니다(대법원 1999.6.22, 99다7008).
고의·과실(위법성): 법령 위반이 있어야 하며, 작위든 부작위든 상관없습니다. 손해가 발생했다면 고의·과실을 어떻게 증명하느냐가 쟁점이 될 수 있는데, 일반적으로 피해자가 입증해야 하지만, 그 과정에서 책임 인정 범위를 넓혀야 한다는 논의도 꾸준히 제기됩니다.
손해발생과 인과관계: 적극적 손해든 소극적 손해든, 재산상 손해든 정신적 손해든 상관없이 공무원의 직무상 불법행위와 상당인과관계가 있어야 배상청구가 인정됩니다.
(ii) 영조물의 설치·관리 하자(국가배상법 제5조)
도로·교량 등 [공공시설(영조물)]의 [설치·관리상 하자]로 국민이 손해를 본 경우 국가나 지자체가 배상책임을 집니다. 예를 들어 제대로 보수되지 않은 도로 때문에 교통사고가 났다면, 그 도로가 “안전성을 갖춰야 할 정도”에 미치지 못했는지를 구체적으로 살펴봅니다(대법원 1995.1.24, 94다45302). 민법의 ‘공작물 책임’(민법 제758조)과 달리, 국가배상법상 영조물 책임은 거의 [무과실책임]에 가깝습니다. 하자의 존재와 피해, 그리고 인과관계만 입증되면 국가나 지자체에 책임을 물을 수 있기 때문입니다(대법원 1992.9.22, 92다30219).
VII. 누구에게 얼마만큼 책임을 물을까?
"배상 범위와 책임 소재의 문제"
(i) 국가배상책임의 본질
국가가 공무원을 대신해 책임지는 것인지(대위책임) 아니면 국가 스스로의 책임인지(자기책임) 여부는 학설이 갈립니다.
[대위책임설]: 원칙적으로 공무원 개인이 책임져야 하나, 국가가 대신 변제력을 갖춰 피해자를 구제한다는 관점입니다.
[자기책임설]: 공무원은 국가의 일부이므로, 공무원의 잘못도 국가 자신의 잘못이라는 논리입니다.
[절충설]: 공무원의 고의나 중과실이 있는 경우엔 대위책임의 색채가, 단순 과실인 경우엔 국가가 자기책임을 진다고 봅니다(대법원 1996.2.15, 95다38677).
(ii) 청구 상대방: 국가인지 공무원 개인인지
헌법 제29조 제1항은 “공무원 자신의 책임은 면제되지 않는다”라고 하므로, 피해자는 국가(또는 지자체)를 상대로 할 수도 있고, 공무원 개인을 상대로 할 수도 있다는 설(대법원 1972.10.10, 69다701)이 있습니다. 그러나 공무원이 단순 과실로 불법행위를 저질렀다면, 국가만 책임지고 공무원은 직접 책임지지 않는다는 설도 있습니다(대법원 1994.4.12, 93다11807). 결국 판례도 변화가 있었는데, 최근에는 고의·중과실이냐 경과실이냐에 따라 책임 귀속이 달라지는 [절충적 관점]을 취합니다.
(iii) 손해배상액의 산정
국가배상법 제3조는 이른바 ‘배상기준’을 규정합니다. 과거에는 민간 불법행위보다 불리하게 중간이자를 복리로 공제하는 규정이 있었으나, 피해자 보호를 위해 개정되어 지금은 대부분 민법상의 단할인법과 유사한 방식으로 중간이자를 공제합니다. 대법원은 “[배상기준]을 최대치로 한정하지 않는다”고 해석하며, 구체적 사안에 따라 더 많이 인정할 수도 있다고 설명합니다(대법원 1980.12.9, 80다1828).
(iv) 소멸시효
국가배상청구권에도 민법의 시효 규정이 적용됩니다(국가배상법 제8조). 일정 기간이 지나면 권리가 소멸될 수 있음을 유의해야 합니다. 이 조항이 헌법상 국가배상청구권을 침해한다는 논란이 있었으나, 헌법재판소는 합헌으로 판단했습니다(헌재 1997.2.20, 96헌바24).
VIII. 국가배상청구권의 제한: 군인·경찰의 이중배상금지 문제
"'위험직군'은 왜 배상이 제한될까요?"
(i) 헌법 제29조 제2항과 국가배상법의 단서
헌법 제29조 제2항은 “군인·군무원·경찰공무원 등은 전투·훈련 중 다쳤을 때 별도의 보상을 받을 수 있으므로 국가배상을 청구할 수 없다”라고 합니다. 국가배상법 제2조 제1항 단서도 같은 취지로, “군인·군무원·향토예비군대원이 직무수행으로 입은 전사·순직·공상은 국가배상청구가 아닌 별도의 재해보상금·연금 등으로 해결하도록” 규정합니다.
(ii) 헌법소원과 위헌 논란
과거 대법원(1971.6.22, 70다1010)은 이중배상금지 조항이 위헌이라는 판결을 낸 적이 있습니다. 국가배상제도는 본질적으로 불법행위에 대한 책임인데, 국가보상제도(유공자 예우 등)는 사회보장적 성격이어서 법적 성격이 다르기 때문입니다. 하지만 유신헌법 이후 헌법에 아예 이중배상금지가 직접 명시됐고, 현재도 이 조항이 유지됩니다. 헌법재판소는 헌법 조항 자체는 위헌심사의 대상이 아니라고 보아 실질 판단을 회피했습니다(헌재 1995.12.28, 95헌바3). 이중배상금지 조항은 여전히 비판받고 있는데, “국방 재정 절감”과 “직업상 위험 감수”, “보상제도의 장점”을 강조하는 정부 논리와, “불법행위 책임을 면제해서는 안 된다”는 반대 논리가 충돌하는 영역입니다.
(iii) 헌법 제37조 제2항에 따른 일반적 제한
국가배상청구권도 기본권 중 하나이므로, 국가안전보장·질서유지·공공복리를 위해 제한될 수 있습니다. 다만 비례원칙과 본질적 내용 침해금지 원칙을 준수해야 하므로, 제도 전반을 부정하거나 지나치게 낮은 배상기준을 두는 것은 허용되지 않습니다.
IX. 실제 사례를 통한 이해
"이럴 땐 어떻게 하죠?"
(i) 예시 1: 경찰관이 체포 과정에서 과도한 물리력을 사용해 시민에게 상해를 입힌 경우
이때 피해 시민은 해당 경찰관 개인에게도 책임을 물을 수 있고, 국가(지자체)에도 배상을 구할 수 있습니다. 보통은 국가를 상대로 소송을 제기하는 편이 실제 구제에 유리하며, 고의·중과실이 있으면 경찰관 개인 책임이 중첩되기도 합니다.
(ii) 예시 2: 군인이 훈련 중 부상당한 경우
별도의 보상금·연금제도가 마련돼 있어 원칙적으로 국가배상을 청구하기 어려울 수 있습니다. 다만 훈련이 아닌 [사적 행위]로 입은 손해라면 문제가 달라질 수 있습니다.
(iii) 예시 3: 포장 도로가 움푹 파인 곳을 제대로 수리하지 않아 사고가 난 경우
도로라는 공적 영조물의 하자로 인한 피해이므로, 국가배상법 제5조에 따른 책임이 성립합니다. 이때 과실 여부와 관계없이 국가나 지자체가 책임을 질 가능성이 큽니다.
X. 결론과 입법개선 필요성
"제도를 어떻게 보완해야 할까요?"
국가배상청구권은 국민이 공무원의 직무상 잘못으로부터 보호받을 수 있는 중요한 제도입니다. 다만 현재 군인·경찰 등 특정 신분의 경우에는 “이중배상금지”로 인해 배상청구가 쉽지 않습니다. 이 제도 자체에 대해 “사회보장 성격의 보상과 불법행위에 대한 책임은 다르지 않느냐”는 지적이 계속되고 있으므로, 장기적 관점에서 제도 개선을 논의해야 한다는 의견이 많습니다. 또한 배상범위를 산정하는 기준, 입증책임의 완화, 외국인에 대한 적용 범위 등 세부 사항도 시대 흐름에 맞춰 정비할 필요가 있습니다. 결국 국가배상청구권은 “국민의 기본권을 보장”하면서도, “공무원이 직무를 수행할 때 지나치게 위축되지 않도록” 조화를 이룰 수 있는 방향을 찾아가는 것이 중요합니다.
(본 글은 [헌법 주석서(법제처 연구용역), 한국헌법학회(2007), 제29조]를 참고하여 작성되었습니다. 정확한 법률 해석과 적용을 위해서는 반드시 원문을 참조하시기 바랍니다. 본 글은 법률 자문을 대체할 수 없으며, 구체적인 법률문제는 변호사와 상담하시기 바랍니다. 본 해설은 원문의 취지와 맥락을 설명하기 위한 것으로, 해설자의 학술적·정치적 견해나 가치판단, 신념과는 무관합니다.)
