빠르게 혹은 신중하게? 국회는 이렇게 구성된다
단원제와 양원제, "한 집에 살까 두 집에 살까?"
Signing of the Treaty of Waitangi by Marcus King
The Treaty of Waitangi, signed in 1840 between British representatives and Māori chiefs, is considered New Zealand's founding constitutional document, establishing a partnership between the British Crown and Māori while guaranteeing Māori rights and British governance.
(본 글은 법률 전문서적의 내용을 일반 독자의 이해를 돕기 위해 쉽게 풀어 쓴 것입니다. 법적 정확성과 전문성을 높이기 위해 노력했으나, 일부 내용이 원문의 의도나 법적 해석과 차이가 있을 수 있습니다. 구체적인 법률문제에 대해서는 반드시 원문 및 법률전문가의 자문을 구하시기 바랍니다. 본 해설은 원문의 취지와 맥락을 설명하기 위한 것으로, 해설자의 정치적 견해나 가치판단과는 무관합니다.)
I. 국회의 구성과 의의
"우리 국회는 어디서 왔을까? 헌법에서 국회를 어떻게 바라볼까요?"
국회의 근거 조항인 헌법 제41조는 우리나라 국회가 <국민의 보통·평등·직접·비밀 선거>에 의해 선출된 의원들로 이루어진다고 명시하고 있습니다. 그리고 국회의 의원 정수는 법률로 정하되 [최소 200명 이상]이어야 한다고 못 박고 있습니다. 그렇다면 왜 이런 규정이 필요할까요?
우리 헌정사를 살펴보면, 초창기 제헌헌법부터 현재의 단원제 국회 형태에 이르기까지 <양원제냐 단원제냐>를 두고 여러 시도가 있었습니다. 특히 1950년대, 1960년대에 헌법이 여러 차례 개정되면서 양원제도 여러 번 도입되었으나, 실제로는 단원제로 운영된 시기도 있었고(예: 제1차 개정헌법 도입 후 참의원 선거 미실시) 이후 제5차 개정헌법부터 현행헌법까지 줄곧 단원제를 유지하게 되었습니다. 단원제는 말 그대로 하나의 합의체로 의사를 결정하는 국회 형태를 말합니다. 이에 비해 양원제는 국회를 [두 합의체]로 나누어 운영하는 구조입니다. 양원제는 "귀족원과 서민원"으로 대표되는 영국에서 비롯되었고, 미국이나 독일 등 연방제 국가에서도 널리 채택하고 있습니다. 다만 우리나라에서 현재 시행되는 구조는 <단일 합의체>를 통한 입법절차, 즉 단원제 국회입니다.
II. 단원제와 양원제의 장단점
"한 집이면 빠르고, 두 집이면 신중하다?"
(i) 양원제
영국·미국·독일·일본 등에서는 양원제를 두고 있는데, 각 나라의 역사와 정치·지리적 특성에 따라 그 구조가 조금씩 다릅니다. 예를 들어 미국의 상원은 주(州)를 대표하고, 독일의 연방참사원(상원)은 각 주 정부가 파견한 인원으로 구성됩니다. 지역 대표성이 보강되어 지방 이익을 의회에 반영하거나, 상원에서 전문적인 검토를 해 하원 의결을 보완하는 역할을 수행할 수 있습니다.
그러나 [의결이 지연되고] 비용이 증가하며, 상원과 하원 간 견제가 복잡해질 수 있다는 단점도 지적됩니다(김철수, 헌법학개론).
(ii) 단원제
한편 단원제는 구조가 단순하므로 의사결정이 빠르고 운영비용이 절감된다는 장점이 있습니다. 하지만 방대한 국가 현안을 "하나의 합의체"에서만 논의하기 때문에 결정을 성급히 내릴 우려가 있고, 정부 견제 기능이 제대로 작동하지 않을 수 있다는 비판이 뒤따릅니다.
III. 국회의원 수(정수)에 관하여
"너무 많아도, 너무 적어도 문제? 헌법은 최소한의 기준을 둡니다"
현행 헌법 제41조 제2항은 국회의원 수를 <법률로 정하되, 200인 이상>으로 규정하고 있습니다. 이는 국회의 역할이 [입법과 국정감독, 정부 견제 등 매우 다양]하기 때문에 의원 수가 지나치게 적으면 활동이 제대로 이뤄지기 어렵고, 반대로 지나치게 많으면 비효율이 커질 수 있음을 고려한 결과입니다.
우리 실정에서는 "299명" 체제가 오랜 기간 유지되다가, 잠시 273명으로 줄어들기도 했습니다. 이후 다시 299석 체제로 되돌렸고, 현재는 지역구 253석 전후와 비례대표 40여 석을 합해 300석을 전후로 운영하는 것으로 알고 계신 분들도 많습니다. 실제 의원 수는 공직선거법에서 세부적으로 정해 두고 있으며, 헌법에서는 그저 최소 기준을 제공하는 것이 특징입니다.
IV. 국회의 구성 원리: 선거의 원칙
"주권은 국민에게, 따라서 선거는 이렇게!"
헌법 제41조 제1항은 국회 의원이 국민의 <보통, 평등, 직접, 비밀> 선거에 의해 선출되어야 한다고 명시합니다. 여기에 일반적으로 <자유 선거>가 전제됩니다. 즉 [보통·평등·직접·비밀·자유 선거]라는 다섯 가지 민주선거 원칙이 국내외 헌정사에서 꾸준히 강조됩니다.
(i) 보통선거
모든 성년 국민에게 투표권을 인정해 선거 참여를 보장해야 한다는 원칙입니다. 재산, 신분, 성별, 지역 등의 이유로 선거권을 가로막으면 안 됩니다. 다만 질서유지나 중대범죄 처벌 등을 위해 제한을 두는 경우, 예컨대 금고 이상의 형이 선고되어 집행이 끝나지 않은 자의 선거권을 제한하는 것은 헌법재판소도 합헌으로 본 바 있습니다(헌재 2004.3.25, 2002헌마411).
(ii) 평등선거
1인 1표, 그리고 한 표의 가치도 똑같이 반영되어야 한다는 <계산가치의 평등>과, 그 표가 당선에 미치는 효과가 균등해야 한다는 <결과가치의 평등>을 포함합니다. 그래서 "게리맨더링"(특정 정당이나 집단에 유리하도록 선거구를 자의적으로 조작하는 행위)은 평등선거 원칙 위반 가능성이 높습니다.
특히 선거구 인구편차도 중요한 문제입니다. 헌법재판소는 인구편차가 일정 기준(예: 3:1, 장기적으로 2:1)에 지나치게 벗어나면 [평등선거 위반]으로 보고 있습니다(헌재 1995.12.27, 95헌마224).
(iii) 직접선거
투표자(유권자)와 당선인이 중간 과정을 거치지 않고 직접 연결되어야 함을 의미합니다. 중간 선거인단을 거치거나, 표가 어디론가 옮겨져 다른 의사결정에 종속되는 장치가 있으면 직접선거 원칙에 위배될 수 있습니다.
(iv) 비밀선거
유권자가 [본인 의사에 따라 자유롭게 선택]하고, 그 선택이 외부에 공개되지 않도록 보장해야 한다는 원칙입니다. 투표과정뿐만 아니라 투표 전후에도 선거인의 선택이 강요되거나 노출되지 않도록 제도적 장치가 필요합니다.
(v) 자유선거
선거가 [물리적·심리적 압박 없이 자발적이고 자유로운 의사 형성을 통해 이루어져야 한다]는 원칙입니다. 즉 투표를 강제하거나, 특정 후보를 지지하지 않으면 불이익을 준다든지, 과도하게 선거운동을 제한해 유권자의 판단을 왜곡시키면 안 됩니다.
이에 따라 공직선거법은 선거운동 기간을 설정하고, 각종 홍보물·연설 기회·방송·인터넷 게시 등을 관리하지만, 때로는 이 규제들이 너무 많아 선거의 "자유"가 위축된다는 지적도 존재합니다.
V. 선거구와 비례대표제
"한 표가 사표가 되지 않으려면? 비례대표제도 살펴봅시다"
(i) 선거구
선거구란 [의원을 뽑는 지리적 범위]를 말합니다. 헌법 제41조 제3항은 "국회의원의 선거구와 비례대표제 기타 선거에 관한 사항은 법률로 정한다"고 하여, 그 구체적 기준을 입법자가 결정하게 했습니다.
우리 공직선거법은 소선거구제를 택해, 한 지역구에서 1명만 당선됩니다. 과거에 2인 선거구(예: 유신시대)처럼 차점자도 함께 뽑던 시절도 있었으나, 현재는 상대다수대표제로 1등만 당선되는 구조입니다.
(ii) 비례대표제의 의미
비례대표제는 각 정당이 얻은 득표율에 비례해 의석을 배분하는 제도를 말합니다. 이러한 제도는 소수정당이나 다양한 의사가 국회에 반영되는 데 유리하다는 평가가 많습니다. 소위 [사표(死票)]를 최소화해 "표의 등가성"을 보장할 수 있기 때문입니다.
다만 비례대표 후보가 당적을 이탈하거나 당에서 제명당하는 경우, 그 의석을 어떻게 처리하느냐 등의 쟁점이 따릅니다. 독일·일본 등 주요 국가에서도 비례대표제는 다소 다른 방식으로 운영하고 있습니다.
(iii) 1인 2표제의 도입 배경
한동안 한국에서는 <1인 1표>만 행사하면서, 그 한 표가 지역구 후보와 그 후보가 속한 정당 양쪽에 동시에 영향을 주는 제도를 운영해 왔습니다. 그런데 이러한 방식에서 지역구후보자로 출마한 무소속 후보에게 표를 던진 경우에는 비례대표 의석 배분에 영향을 주지 못해 <투표가치의 불평등>이 발생한다는 문제가 불거졌습니다.
결국 헌법재판소는 1인 1표 전국구 방식이 직접선거·평등선거 원칙에 어긋난다고 판시(헌재 2001.07.19, 2000헌마91)해, 오늘날처럼 후보자에게 한 표, 정당에게 한 표를 따로 행사하는 <1인 2표> 제도가 생겨났습니다.
(iv) 현행 비례대표제의 운영
현재 공직선거법상 정당 득표율 3% 이상이거나 지역구에서 5석 이상을 얻은 정당에 한해 비례대표 의석을 배분합니다(소위 "저지조항"). 이를 두고 큰 정당에 유리하다는 지적이 있지만, 너무 많은 소수정당 난립을 막으려면 어쩔 수 없다는 주장도 있습니다.
또, 비례대표 후보자 명부에서 여성을 50% 이상 추천하되 홀수 순번에는 여성 후보를 배치하도록 하여 (공직선거법 제47조 제3항) 여성 정치참여를 독려하고 있습니다.
VI. 선거제도 법정주의와 국회의 역할
"선거제도, 결국은 국민주권 원리를 어떻게 담아내느냐의 문제입니다"
헌법은 국회 구성과 관련해 구체적인 방법을 모두 규정해 두지 않고, <국회의원 선거구와 비례대표제를 도입해야 한다> 정도만 분명히 합니다. 나머지 세부사항은 [공직선거법]이라는 법률에 위임하고 있지요.
이는 시대 상황에 따라 선거제도가 달라져야 할 수 있기 때문입니다. 인구 이동 추세, 정치 지형의 변화, 유권자 인식 등이 복잡하게 얽혀 있기 때문입니다. 다만 어떠한 방식이든 헌법이 강조하는 <보통·평등·직접·비밀·자유 선거>라는 원칙을 벗어나면 안 된다는 점이 분명합니다.
VII. 선거의 공정성과 그 앞의 고민
"너무 빡빡해도, 너무 느슨해도 문제… 어떻게 균형을 잡을까요?"
공직선거법은 사전 선거운동 제한, 각종 공보물과 현수막, 금전·물품 기부행위 금지 등 선거 과정 전반에 걸쳐 엄격한 규제를 가하고 있습니다. 원칙적으로는 선거가 <정당한 경쟁의 장>이 되어야 하기에 유권자의 진정한 선택이 왜곡되지 않도록 하려는 것이지만, 때론 지나친 제약으로 <자유선거>가 위축된다는 반론도 꾸준히 제기됩니다.
또한 국가기관이나 공무원의 선거개입은 더욱 엄격히 금지됩니다(헌재 2008.1.17, 2007헌마700). 하지만 미국이나 프랑스 등은 공무원도 정치적 표현의 자유를 상당히 보장하는 추세여서, 우리도 조금씩 제도 정비가 필요하다는 목소리가 있습니다(헌재 2008.05.29, 2006헌마1096).
VIII. 단원제 국회, 앞으로 바뀔까?
"양원제 다시 도입할 가능성은?"
학계와 정치권에서는 <의회분권>이나 <대통령제·의원내각제 혼합> 등을 이유로 양원제를 검토하자는 의견이 종종 제시됩니다(성낙인, "국회구성원리로서의 양원제"). 대개 <지역대표 상원>을 신설하자는 안, 혹은 <직능·계층별 의석을 두는 상원>을 얘기하기도 합니다. 통일 이후 연방제 도입 시 상원 필요성이 커질 것이라는 분석도 있지요.
그러나 다른 한편에서는 "이미 과거에 양원제가 무산된 전례가 있고, 절차와 운영이 복잡해질 것"이라는 반대론도 팽팽합니다. [헌법개정]은 대단히 까다로운 절차이기에, 우리 국회가 양원제로 전환될 가능성은 아직 섣불리 예단하기 어렵다는 의견이 다수를 이룹니다.
IX. 맺으며
"국회 구성의 기본은 결국 국민이 정합니다"
헌법 제1조가 말하듯, [주권이 국민에게 있다는 명제]가 대한민국 국체(國體)의 핵심입니다. 국회를 구성하는 국회의원 선거는 국민이 국가 권력에 대한 의사를 가장 직접적으로 표출하는 절차입니다. 하지만 모든 제도에는 장단점이 있고, 정답도 절대적이지 않습니다.
우리 헌법 제41조가 규정한 단원제 국회와 그 구성 원리는 오늘날까지 여러 논쟁과 실험을 거쳐 발전해 왔습니다. 앞서 살펴본 양원제·단원제 논의나, 비례대표제의 도입과 개정 역사는 [국회의원 선거가 결코 단순하지 않음]을 보여줍니다. 선거권과 피선거권을 모두 보장하는 보통선거의 가치, 표의 등가성을 추구하는 평등선거, 당사자가 직접 대의자를 뽑는 직접선거, 후보를 강제하지 않는 자유선거, 그리고 결과 노출로 인한 압박을 막는 비밀선거가 흔들리지 않아야 국회가 비로소 "국민대표"로서 제 역할을 수행할 수 있기 때문입니다.
결국 [국회가 국민을 위한 제대로 된 의사를 결정하기 위해서는, 먼저 국민의 올바른 의사]가 투명하고 공정하게 의회 구성에 반영되어야 합니다. 헌법 제41조가 지닌 의미와 가치는 바로 거기에 있다고 할 수 있습니다.
(본 글은 [헌법 주석서(법제처 연구용역), 한국헌법학회(2008), 제41조]를 참고하여 작성되었습니다. 정확한 법률 해석과 적용을 위해서는 반드시 원문을 참조하시기 바랍니다. 본 글은 법률 자문을 대체할 수 없으며, 구체적인 법률문제는 변호사와 상담하시기 바랍니다. 본 해설은 원문의 취지와 맥락을 설명하기 위한 것으로, 해설자의 학술적·정치적 견해나 가치판단, 신념과는 무관합니다.)
