국가 재정, 예산안에 대한 거의 모든 정보-헌법 §54

국회의 권한과 정부의 재정 계획은 어떻게 만나게 될까요?

The euphoric celebrations in Cairo's Tahrir Square on February 11, 2011, captured a historic moment when Egyptians successfully ousted President Hosni Mubarak through 18 days of mass protests, marking the end of his 30-year authoritarian rule. However, this moment of triumph and hope for democracy would prove bittersweet, as the military's assumption of power and subsequent events would lead to continued unrest and a complex struggle between military authority, civilian aspirations, and rising Islamist influence in Egyptian politics.

(본 글은 법률 전문서적의 내용을 일반 독자의 이해를 돕기 위해 쉽게 풀어 쓴 것입니다. 법적 정확성과 전문성을 높이기 위해 노력했으나, 일부 내용이 원문의 의도나 법적 해석과 차이가 있을 수 있습니다. 구체적인 법률문제에 대해서는 반드시 원문 및 법률전문가의 자문을 구하시기 바랍니다. 본 해설은 원문의 취지와 맥락을 설명하기 위한 것으로, 해설자의 정치적 견해나 가치판단과는 무관합니다.)

I. 기본개념과 입헌취지

국가 돈줄을 어떻게 운영할지 헌법이 직접 정해 놓은 이유는 무엇일까요?

우리 헌법 제54조는 "국회가 국가의 예산안을 심의·확정"하도록 규정하고 있습니다. 이는 국가 운영의 핵심인 재정을 ‘누가’ 어떻게 통제하고 결정하느냐를 두고 오랜 역사적 갈등이 있었기 때문입니다. 과거 절대군주가 왕실 소유물처럼 재정을 마음대로 주무르던 시대를 넘어, 근대 시민혁명과 함께 확립된 ‘재정민주주의’는 곧 "국민이 대표자를 통해 예산의 수입과 지출을 결정"한다는 뜻입니다.

(i) 입헌취지

‘근대국가’로 불리는 새로운 형태의 국가에서는 개인의 재산권 보호와 권력의 무분별한 세금 징수를 막고자, 예산을 짜고 세금을 걷는 과정에서 의회(국회)의 동의를 꼭 거치도록 정했습니다. 영국에서 발효된 "권리장전(1689)"과 프랑스의 "인권선언(1789)"도 이에 기원을 두고 있습니다. 이러한 전통은 [조세부과에는 국민 대표기관의 사전 동의가 필요하다]는 원칙을 낳았습니다. 즉, 정부가 국민의 재산을 세금으로 걷는 것은 결코 사적인 계약과 동일하지 않기에, 국민이 선출한 의회가 먼저 승인을 해주어야 한다는 것입니다. 이를 "재정민주주의"라고 부르며, 오늘날까지도 정부와 의회 사이에서 늘 예산권을 둘러싼 견제와 협력이 교차하는 모습을 보이게 됩니다.

(ii) 기본원칙

재정민주주의의 근간을 이루는 네 가지 원칙을 정리해볼 수 있습니다(片桐正俊 編著, 「財政學」, 2007, 113 참조).

(a) [세입법률주의·조세법률주의]

세금을 부과하거나 국가가 공채를 발행해 국민에게 부담을 지우려면, 반드시 법률에 근거해야 합니다.

(b) [예산승인의 원칙]

정부가 작성한 예산안을 국회가 심의·의결해야 비로소 재정 활동이 가능해집니다.

(c) [결산심사·예산집행감독의 원칙]

회계연도가 끝난 뒤, 국회는 정부가 예산을 적절히 사용했는지 결산을 심의하고 감사하는 권한을 행사합니다.

(d) [하원우선의 원칙(양원제 국가의 경우)]

상·하 양원제에서 예산 심의와 관련해 하원이 우선권을 행사합니다.

특히 (a)항목인 조세법률주의가 역사적으로 매우 중요합니다. 영국·프랑스 시민혁명 역시 국왕의 무리한 조세 징수에 대한 반발이 결정적 계기로 작용했기 때문입니다. 오늘날 대부분의 민주국가에서는 이 네 가지 원칙을 어떻게 구현할지를 두고 정치·법률적 고민을 지속하고 있습니다.

II. 연혁

우리나라 헌법 속 재정규정은 어떻게 형성되었을까요?

우리 헌법의 재정 관련 조항은 ‘일본 명치헌법 체계’를 상당 부분 수용한 상태에서 출발했습니다. 제헌헌법(1948년)에서도 국가 재정조항을 별도 장(제7장)으로 편성했고, 여기에 조세법률주의(당시 제90조), 예산 편성 및 심의·의결(제91조), 국채와 국가부담계약(제92조) 등을 다루며 재정을 독립적으로 규율했습니다. 이후 1960년 헌법 역시 재정 장(제10장)을 유지했으며, 가예산제도라는 용어를 ‘준예산’이라는 용어로 바꾸는 정도의 작은 변경이 있었을 뿐, 재정민주주의적 기본 골격은 유지되었습니다. 1962년 개정헌법을 거치면서도 “국회는 예산안을 심의·확정한다”라는 문구 자체는 크게 달라지지 않았습니다. 이는 정부의 재정권한에 대해 국회가 계속적인 통제권을 행사해야 한다는 기조가 흔들리지 않았다는 점을 의미합니다.

III. 입헌례와 비교법적 의의

예산을 두고 벌어지는 세계 각국의 다른 접근은 무엇일까요?

(i) 재정총량 규율 vs. 의회 권한 강화

각국 의회는 재정지출을 어디까지 억제할 것인지, 혹은 정부안을 수정해 좀 더 과감한 예산 확대를 꾀할 것인지 늘 고민합니다(신해룡, 「예산정책론」, 1995, 197 참조). 어떤 나라는 의회가 “재정적자를 억제한다”는 기치를 앞세워 정부의 예산총액을 줄이고, 어떤 나라는 “국민의 요구에 부응해야 한다”는 논리를 내세워 정부 지출을 늘리도록 정부안을 수정하기도 합니다.

(ii) 의회와 행정부의 다양한 관계

대통령제 국가에서는 의회와 행정부가 상호 견제에 더 집중하는 경향이 있습니다. 이에 반해 내각제에서는 다수당이 정부를 구성하므로, 협조·연대 차원에서 예산을 마련하는 모습이 강합니다. 그런데도 의회주의(legislative activism)가 지나치게 발현되면, 세금을 깎고 지출을 늘리는 인기영합적 예산이 만성적 재정적자를 유발할 위험도 있습니다. 그래서 상당수 헌법은 예산 ‘편성권’을 행정부에 맡기면서, 한편으론 국회의 ‘심의·확정권’을 통해 민주적 통제를 도모합니다.

(iii) 영국에서 시작된 전통적 견제

영국의 마그나 카르타(1215)에서부터 왕과 의회는 계속 충돌하며, 왕은 조세를 마음대로 거둬들일 수 없게 되었습니다. 그 결과 왕실 재정과 공공 재정을 구분하고, 예산은 반드시 허용된 범위 안에서만 사용하도록 하는 전통을 확립했습니다. 우리 헌법은 제헌헌법 이래 “국회는 예산안을 심의·확정한다”라고 못박고 있으며, 그 기조가 지금까지 이어지고 있습니다.

IV. 다른 조문과의 체계적 관계

예산심의권이 입법권과 어떻게 다른지, 그리고 법률과 예산이 충돌하면 어떻게 될까요?

(i) 예산심의권과 입법권의 관계

‘법률’과 ‘예산’ 둘 다 국회가 다루지만, 왜 따로 구분해둘까요?

헌법 제40조는 ‘입법권’을, 제54조는 ‘예산심의권’을 각각 규정합니다. 둘 다 국회가 행사하는 권한이지만, 절차와 효과, 형식 등에서 차이가 있습니다(김철수, 『헌법학신론』, 2007, 1187 참조).

(a) 형식의 차이

우리나라는 예산이 별도의 국법형식으로 확정됩니다. 주요 선진국 중에는 ‘예산법률주의’를 취해 예산도 곧 법률의 한 종류로 보기도 하지만, 우리는 헌법이 예산을 "법률과는 다른 고유형식"으로 규정했기 때문에, 효력이 국민에게 직접 미치지 않고 주로 정부(행정청)와 국가기관을 구속합니다.

(b) 절차의 차이

법률안은 국회나 정부 모두 발의할 수 있습니다. 반면 예산안은 ‘정부’만이 편성·제출할 수 있고, 국회는 정부 동의 없이는 예산을 증액하거나 새 비목을 만들지 못합니다(헌법 제57조). 또한 법률은 공포가 있어야 효력이 발생하지만, 예산은 국회의결만으로 바로 성립되고 대통령이 ‘공고’하는 절차를 거칩니다.

(c) 효력의 차이

법률은 국민과 행정기관을 모두 구속하고, 국회가 개정·폐지하지 않는 한 계속 유효합니다. 예산은 한 회계연도 단위로만 효력이 있고, 기본적으로 국가기관의 재정활동 범위를 정하는 기능을 합니다.

(ii) 예산과 법률의 상호관계

예산을 통해 법률을 바꿀 수 있을까? 혹은 법률로 예산을 뒤집을 수 있을까?

(a) 예산과 법률 상호간의 변경관계

예산이 법률의 형식이 아니므로, 양자가 서로를 변경할 수 없습니다. 즉 예산이 법률 조항을 수정하거나, 법률이 이미 확정된 예산을 단독으로 뒤엎는 것은 불가능합니다.

(b) 예산과 법률 상호간의 구속관계

어떤 사업을 법률로서 의무화해 놓아도, 구체적으로 예산이 마련되지 않으면 집행이 곤란합니다. 반대로 어떤 사업이 예산에는 편성되어 있어도, 이를 실행할 법적 근거가 없다면 지출하기 어렵습니다. 이처럼 법률과 예산은 서로 간섭하며 “실제 집행” 여부를 결정하게 됩니다.

(c) 예산과 법률의 불일치문제

회계연도마다 여러 법률안이 새로 제정되거나 개정되는데, 그 내용이 예산안과 어긋나면 문제가 생깁니다. 이를 방지하려고 국회법 제79조의2, 제83조의2 등에서 정부나 의원이 예산과 관련된 법안을 제출할 때는 "비용추계서"를 함께 내도록 하고, 예산결산특별위원회와 협의를 거치도록 규정합니다. 그럼에도 불구하고 만약 ‘정부 지출이 꼭 필요한 법률’이 예산안에 반영되지 않는 경우가 생기면, 정부는 추가경정예산 편성, 예비비 지출, 전용 등의 방식으로 조정하거나, 그 법률 시행을 한시적으로 늦추는 등 고육책을 쓰기도 합니다.

V. 예산의 내용

예산이란 과연 뭘까요? 그 깊은 속내를 살펴봅시다.

(i) 예산의 의의

전통적으로 예산은 [정부가 1회계연도 동안 필요한 세입·세출을 미리 계산해 놓은 계획표]를 가리킵니다(강신택, 「예산제도」, 1991, 288 참조). 재정민주주의 원리에 따라 국회가 정부의 재정활동을 견제하는 대표적 수단이 예산 심의입니다. 국회가 예산을 승인해야만 정부는 국민 세금을 합법적으로 사용할 수 있고, 이를 통해 행정부가 자의적으로 재정을 사용하지 못하도록 막습니다.

(ii) 예산의 원칙

(a) 예산일년주의

헌법 제54조 제2항에 따라 정부는 매년(1회계연도마다) 예산안을 짜서 국회에 제출해야 합니다. 이를 "예산일년주의"라고 부르며, 한 해 예산은 그해에만 효력을 갖습니다. 따라서 매년 국회의 심의를 받으면서 국가 재정을 투명하게 운용하는 장치가 됩니다. 다만, 일부 국가에서는 “복수 연도 예산편성”에 대한 논의도 존재합니다. 하지만 우리 헌법은 매년 정기 국회를 열어 정부 예산안을 심사하도록 설계되어 있기 때문에, 복수연도 예산을 채택하려면 별도의 헌법적 고민이 뒤따르게 됩니다.

(b) 회계연도 독립주의

국가재정법 제2조에 따르면 회계연도는 매년 1월 1일부터 12월 31일까지입니다. "당해 연도의 수입과 지출은 그 연도 안에서 처리"한다는 원칙을 ‘회계연도 독립원칙’이라 부릅니다. 이를 통해 재정을 투명하게 결산하고, 재정이 무분별하게 다음 해로 넘어가거나 반대로 전년도 예산을 끌어쓰는 일을 최소화하려는 취지입니다. 세입(세금 등)과 세출(정부 지출)이 어느 해에 얼마만큼 발생했는지 명확하게 구분되어야 재정운용실태를 점검할 수 있고, 국회 결산심사 역시 공정하게 이뤄집니다.

(iii) 예산의 형식과 법적 성질

(a) 예산의 형식과 법규범의 관계

많은 나라에서 예산을 법률과 동일한 형식으로 처리하지만, 우리나라는 "헌법 제40조(입법권)와 제54조(예산심의권)를 따로 두어" 예산을 ‘국회가 의결하는 별도의 형식’으로 취급합니다. 일본과 스위스도 비슷한 예를 보이고 있습니다(淸宮四郞, 「新憲法と財政」, 1948). 그렇다고 해서 예산이 아무런 구속력이 없는 ‘견적서’에 불과하다고 보기엔 어렵습니다. 예산은 "1년간 국가기관이 얼마만큼 세금을 쓸 수 있는지 상한을 정하는 규범"이기 때문에, 정부가 예산 범위를 벗어나 지출하면 책임이 따릅니다(甲斐素直, 「財政法規と憲法原理」, 1996 참조).

(b) 예산의 법적 성질

(1) 학설 개관
예산과 관련해 여러 학설이 대립했습니다.

(i) 예산행정설
명치헌법(메이지헌법) 시절의 일본에서 강조되었던 관점으로, 예산을 정부의 재가를 받은 하나의 행정행위로 봅니다. 오늘날 재정민주주의 관점에서는 부정적 평가가 많습니다.

(ii) 승인설
국회의 예산의결을 단지 ‘행정부 활동에 대한 사전 승인’ 정도로 치부합니다. 이는 국회가 결산을 통해 지출의 적법성을 더욱 엄격히 따져야 한다는 현대 헌법정신과는 다소 거리가 있습니다.

(iii) 법형식설
예산을 "국회의결로 형성되는 하나의 국법 형식"으로 봅니다(김철수, 『헌법학신론』, 1186; 권영성, 『헌법학원론』, 790 등). 비록 ‘법률’과 형식이 다르지만, 엄연히 정부와 국가기관을 구속하는 규범적 성격을 지니고, 국회가 통과시키는 과정에서 상당한 권위와 효력이 부여된다는 해석입니다.

(iv) 예산법률설
아예 예산을 ‘법률’의 일종으로 보는 견해입니다. 그러나 우리 헌법은 예산을 법률과는 별개 형식으로 규정하기에, 이를 완전히 법률과 동일하게 다루려면 헌법 개정이 필요하다는 반론도 제기됩니다.

(2) 소결

현행 헌법 구조상 예산은 법률과 구별되는 형식이지만, 내용적으로는 국가기관을 강력히 구속하는 ‘준(準)법규’로 보는 게 일반적입니다. 다만 재정민주주의 구현을 더 견고히 하기 위해서는 예산법률주의를 도입해야 한다는 주장도 꾸준히 제기됩니다.

(iv) 예산의 성립

(a) 예산안의 제출

헌법 제54조 제2항에 의하면 정부는 매년 예산안을 편성해 회계연도 개시 90일 전까지 국회에 제출해야 합니다. 이를 위해 각 부처는 기획재정부의 지침에 맞춰 예산 요구서를 작성하고, 기획재정부는 이를 종합·조정한 뒤 대통령의 승인을 받아 예산안을 최종 확정합니다(국가재정법 제31조~제32조). 이렇게 만들어진 예산안은 국회로 넘어가게 되며, 국회 예산결산특별위원회는 관련 상임위원회 의견을 종합해 심사합니다.

(b) 예산안의 심의

국회에서는 먼저 소관 상임위원회에서 예비심사를 거친 뒤, 예산결산특별위원회에서 종합심사를 진행합니다(국회법 제84조). 이때 "정부 시정연설" 등을 통해 정책 방향과 재정 상황이 설명됩니다. 공청회도 열려 국민에게 예산안이 공개적으로 검증되기도 합니다. 정부가 독립기관의 예산안을 수정할 때에는 반드시 그 기관장과 미리 협의해야 하고, 만약 세출예산을 크게 감액할 경우에는 그 이유를 의회에 설명해야 합니다(국가재정법 제40조, 제41조).

(c) 예산안의 의결 및 공고

헌법 제54조 제2항은 국회가 회계연도 개시 30일 전까지 예산안을 의결해야 한다고 명시합니다. 예산이 확정된 뒤 대통령이 이를 ‘공고’하면 그 효력이 발생합니다. 다만, 법률안과 달리 "대통령이 예산안에 대해 거부권을 행사할 수 없고", 국회도 예산안을 전부 부결할 수 없다는 점이 특징입니다. 예산을 완전히 부결할 경우 국가 운영 자체가 곤란해지기 때문에, 국회는 정부 동의 없이 예산을 증액·신설하는 것은 금지된 반면, 삭감이나 일부 수정은 가능합니다(헌법 제57조).

(v) 예산의 불성립

(a) 임시예산(잠정예산, 준예산)

국회가 법정시한 내에 예산안을 의결하지 못하면 행정부가 재정활동을 멈춰야 하므로, 여러 나라에서는 잠정예산 혹은 가예산, 준예산 같은 제도를 마련해 긴급지출을 허용하고 있습니다. 예를 들어 잠정예산을 몇 달치만 편성해 국회 의결을 받은 뒤, 본 예산이 통과되면 그에 통합되는 방식입니다.

(b) 준예산

우리 헌법은 제54조 제3항에서 "예산안 미의결 시 정부가 긴급히 집행할 수 있는 항목"을 세 가지로 규정합니다. 헌법이나 법률로 설치된 기관·시설 운영비, 법률상 지불의무 이행, 이미 예산이 승인된 사업 계속을 위한 지출에 한해서, 정부가 "전년도 예산에 준해" 지출할 수 있습니다. 이를 준예산이라 부르며, 본 예산이 확정되면 준예산에 의해 이미 지출된 금액은 본 예산에 포함된 것으로 간주됩니다. 지금까지 실제 준예산을 발동한 사례는 없지만, 혹시 모를 예산 공백을 대비하는 안전장치입니다.

VI. 개정의 필요성에 대한 검토

예산을 둘러싼 갈등, 헌법적 해결 방안은?

예산이 ‘법률’과 다른 형식을 취한다는 점 때문에 종종 법률과 충돌하거나, 예산 조정이 어려워지는 상황이 벌어집니다. 이를 해결하려면 국회와 행정부가 정치적으로 타협하는 관행도 중요하지만, "예산 자체를 법률과 동일한 형식"으로 삼는, 이른바 예산법률주의를 도입하자는 주장도 지속되고 있습니다. 물론 이를 위해서는 헌법개정이 전제되어야 하므로, 우리 현실에 부합하는 최적의 방안을 모색하는 것이 중요합니다. 결론적으로 헌법 제54조가 규정하는 예산심의·확정권은 역동적인 재정민주주의를 구현하기 위해 계속 발전해 나가야 할 과제입니다.

(본 글은 [헌법 주석서(법제처 연구용역), 한국헌법학회(2008), 제54조]를 참고하여 작성되었습니다. 정확한 법률 해석과 적용을 위해서는 반드시 원문을 참조하시기 바랍니다. 본 글은 법률 자문을 대체할 수 없으며, 구체적인 법률문제는 변호사와 상담하시기 바랍니다. 본 해설은 원문의 취지와 맥락을 설명하기 위한 것으로, 해설자의 학술적·정치적 견해나 가치판단, 신념과는 무관합니다.)