굳게 닫힌 헌법의 문, 어떻게 열어야 할까-헌법개정론

너무 어려운 헌법 개정, 합리적인 개선 방안 모색하기

(본 글은 인문학 전문학술 논문의 내용을 일반 독자의 이해를 돕기 위해 쉽게 풀어 쓴 것입니다. 학문적 정확성과 전문성을 높이기 위해 노력했으나, 일부 내용이 원문의 의도나 철학적 해석과 차이가 있을 수 있습니다. 깊이 있는 인문학적 이해를 위해서는 반드시 원문 및 관련 전문가의 저작을 참고하시기 바랍니다. 본 해설은 원문의 취지와 맥락을 설명하기 위한 것으로, 해설자의 정치적 견해나 가치판단과는 무관합니다. 원문 전부는 KCI 홈페이지에 공개되어 있습니다.)

I. 헌법 개정, 왜 다시 이야기해야 할까요?

- 시대 변화와 헌법 규범 사이의 거리 좁히기

우리나라 헌법은 1987년 마지막 개정 이후 약 40년 가까이 변화 없이 유지되고 있습니다. [이는 역대 헌법들이 평균 약 4.5년 만에 개정된 것과 비교하면 매우 긴 시간입니다(참고: p. 21)]. 물론 헌법이 안정적으로 유지되는 것은 긍정적인 측면도 있지만, 급변하는 사회 현실을 제대로 반영하지 못한다는 문제점도 안고 있습니다.

본 논문은 "[사회변화에 적응하기 위하여 헌법 수준의 규범적 기준을 정립해야 할 필요성이 인정되고, 그 방향에 대하여 일부 공감대가 형성되어 있음에도 불구하고 현행 헌법의 헌법개정 절차가 지나치게 경직되어 있어 헌법개정이 어려운 상황]"(p. 7)이라고 지적합니다. 마지막 개헌 이후 우리 사회는 "[국내외적으로 매우 큰 변화를 겪었고, 그에 따라 헌법적 규율이 필요한 새로운 문제들이 많이 등장하고 있(으며)]" "[헌법에 의한 규율의 공백으로 여겨지는 사항들도 나타납니다]"(p. 22). 따라서 사회 변화에 발맞춰 헌법의 규범력을 새롭게 하고, 헌법 공동체의 지속성을 유지하기 위해 헌법 개정 절차를 합리적으로 개선할 방안을 모색하는 것이 중요합니다.

II. 우리 헌법 개정의 역사 돌아보기

- 집권 연장 수단에서 민주화의 열망까지

우리나라는 총 아홉 차례 헌법을 개정했습니다(p. 1). 이 과정에서 헌법 개정 절차 역시 많은 변화를 겪었습니다. 국민이 직접 헌법 개정을 제안하는 국민발안제가 도입되었다가 삭제되기도 하고, 대통령의 개정 제안권이 사라졌다가 다시 생기기도 했습니다(참고: p. 8). 하지만 전반적으로 개정 절차는 점점 더 까다로워지는 방향, 즉 경성헌법성(헌법 개정 절차를 일반 법률 개정보다 어렵게 만드는 성질)이 강화되는 쪽으로 흘러왔습니다(p. 8).

안타깝게도 과거의 헌법 개정은 "[시대의 변화에 적응하고 민주주의와 기본권을 심화하기 위한 노력보다는 대체로 대통령과 여당이 주도하여 집권을 장기화하는 것에 목적을 두고 대통령 중임변경과 선출제도를 변경하는 데 초점]"이 맞춰진 경우가 많았습니다(p. 8). 또한, "깊이 있는 토론과 국민적 합의를 수반하지 못하였으며, 헌법개정이 헌법이 규정한 개정 절차에 따라 진행되기보다는 폭력적이고 비상적인 방법으로 진행된 경우가 많았"습니다(p. 8). 이러한 역사적 경험, 즉 헌법 개정이 집권 연장의 도구로 악용되었던 과거에 대한 반성 때문에 현행 헌법은 개정 절차를 매우 까다롭게 만들고, 특히 대통령의 임기 연장이나 중임 변경을 위한 개헌 효력을 [그 제안 당시의 대통령에게는 미치지 않도록 제한하는 규정(헌법 제128조 제2항)]까지 두게 되었습니다(참고: pp. 32-33, 102).

III. 무엇이 헌법 개정을 어렵게 만드는가?

- 현행 헌법 개정 절차의 높은 문턱 분석하기

현행 헌법(제128조~제130조)에 따른 개정 절차는 크게 세 단계로 이루어집니다.

(i) 제안(발의): 국회 재적의원 과반수 또는 대통령이 헌법 개정안을 제안할 수 있습니다.

(ii) 국회 의결: 국회는 개정안이 공고된 날로부터 60일 이내에 의결해야 하며, 이때 재적의원 3분의 2 이상의 찬성이 필요합니다.

(iii) 국민투표: 국회 의결 후 30일 이내에 국민투표에 부쳐, 국회의원 선거권자 과반수의 투표와 투표자 과반수의 찬성을 얻어야 최종 확정됩니다.

본 논문은 이 절차가 여러 면에서 지나치게 엄격하고 경직되어 있다고 분석합니다. 과거 집권 연장 시도를 막기 위한 의도는 이해되지만, 현재는 필요한 개정조차 어렵게 만드는 원인이 되고 있다는 것입니다. 구체적인 경직성의 원인으로는 다음 네 가지를 들 수 있습니다.

(a) 발의 주체 한정: 국민에게 직접 헌법 개정을 제안할 권한(국민발안권)이 없습니다. 과거 1954년 헌법(제98조 제1항) 등에서는 선거권자 50만 명 이상의 찬성으로 국민발안이 인정되었으나 현재는 제외되었습니다(참고: p. 104).

(b) 높은 국회 발의/의결 정족수: 국회 발의 요건부터 재적의원 과반수 동의가 필요하며(p. 104), 의결 요건은 재적의원 3분의 2 이상으로 매우 높습니다(p. 106). 이는 "[현실적으로는 도달하기 가장 어려운 정도의 정족수 기준]"(p. 106)으로, 특히 거대 양당 구도 하에서는 더욱 달성하기 어렵습니다(p. 106).

(c) 필수적 국민투표: 모든 헌법 개정안은 예외 없이 국민투표를 거쳐야 합니다. 국회 의결이라는 높은 문턱을 넘어도 다시 국민투표라는 과정을 거쳐야 하므로, 개정 절차의 경직성을 매우 강화합니다(p. 107).

(d) 짧은 공고/의결 기간: 개정안 공고 기간이 최소 20일 이상이고, 공고 후 60일 내 국회 의결, 국회 의결 후 30일 내 국민투표라는 기간 제한(pp. 109-110)은 국민과 국회가 개정안을 충분히 숙지하고 숙의(깊이 생각하고 충분히 의논함)하기에 부족할 수 있습니다.

IV. 세계는 어떻게 헌법을 바꾸고 있을까?

- 다양한 해외 사례와 독일 모델에서 배우기

헌법 개정 절차는 나라마다 매우 다양합니다. 본 논문은 여러 국가의 사례를 비교하며 시사점을 찾고 있습니다.

(i) 의회 의결만으로 개정: 미국(주의 비준 필요), 포르투갈, 브라질, 인도, 벨기에, 네덜란드, 핀란드 등은 기본적으로 의회 의결만으로 헌법을 개정합니다. 다만, 의결 정족수나 추가적인 절차(예: 총선 후 재의결, 주의회 비준 등)는 각기 다릅니다(pp. 43-61).

(ii) 국민투표 필수: 덴마크, 스위스, 일본, 아일랜드 등은 우리나라처럼 모든 개정안에 대해 국민투표를 필수로 요구합니다(pp. 61-69).

(iii) 국민투표 선택적: 프랑스, 스페인, 오스트리아, 몽골, 아이슬란드 등은 특정 사안(예: 헌법 전면 개정)이나 특정 조건 하(예: 의회 내 소수파 요구 시)에서만 국민투표를 거치도록 합니다(pp. 69-79).

특히 주목할 만한 사례는 독일입니다. 독일은 기본법(헌법) 개정이 매우 빈번함에도 불구하고(통일 이후 32회 포함 총 67회, p. 82), 법적 안정성을 유지하고 있습니다. 본 논문은 그 비결로서 "[독일의 헌법개정 절차는 전문가 및 관련 주체의 의견수렴 방안, 의회에서의 전문성을 갖춘 심의절차, 시민사회의 다양한 참여 기회 등이 공론장 형성을 뒷받침]"한다는 점을 강조합니다(p. 10). 즉, 형식적인 투표 요건 강화보다는, 개정안 마련과 심의 과정에서의 충분한 숙의와 합의 도출 과정이 더 중요하다는 것입니다(참고: p. 10). 독일 의회(연방의회)는 법안 심의 시 3번의 독회(읽고 토론하는 절차)를 거치며, 위원회 단계에서 전문가 공청회 등을 통해 심도 깊은 논의를 진행합니다(pp. 93-94).

V. 헌법 개정, 어떻게 더 유연하게 만들 수 있을까?

- 발의 요건 완화와 국민 참여 확대 방안 모색하기

지나치게 경직된 현행 헌법 개정 절차를 보다 유연하게 만들기 위한 구체적인 방안들을 논문은 제시합니다. 우선, 헌법 개정의 시작 단계인 '발의' 요건을 완화하는 방안입니다.

(i) 국민발안제 도입: 헌법 개정권력의 주체인 국민에게 직접 헌법 개정을 제안할 권리를 부여하는 것입니다(p. 132). 이는 "[국민이 헌법개정권력자로서 마지막에 가부의 국민투표에만 참여하는 것이 아니라 어떠한 내용의 헌법개정이 제안되어야 할 것인지 개정 작용의 출발점부터 그 권한을 행사할 수 있게 되는 것]"(p. 133)입니다. 다만, "[너무 잦은 헌법개정 발의로 인한 헌법규범력의 약화, 입법사항에 대한 헌법개정 발의의 문제]"(p. 133)나 포퓰리즘적 남용 가능성이 우려될 수 있으므로, 제안된 안건의 질을 높이기 위한 숙의 절차(예: 국민총회, 전문심의기구 설치)나 발의 내용 제한(예: 기본권 침해 금지, 스위스나 슬로바키아 사례 참고, p. 134) 등의 보완책을 함께 고려할 필요가 있습니다.

(ii) 국회 발의 정족수 완화: 현재 '재적의원 과반수'인 국회 발의 요건은, 과거 여러 헌법에서 '재적의원 3분의 1'이었던 것과 비교해도 높습니다(p. 104). "[발의 단계임에도 국회 재적과반수 동의를 요하게 하는 것은 헌법개정 논의의 출발 자체를 상당히 어렵게 하는 것]"(p. 105)이므로, 이를 '재적의원 3분의 1' 정도로 완화하는 방안을 검토할 수 있습니다(p. 135).

VI. 유연성과 안정성 사이의 균형 찾기

- 의결 절차 다양화와 숙의 민주주의 강화 방안

헌법 개정 절차의 핵심인 '의결' 단계에서도 유연성을 확보하는 방안을 모색할 수 있습니다.

(i) 국회 의결 정족수 완화: 현재 '재적의원 3분의 2 이상'인 국회 의결 요건을 '재적의원 5분의 3 이상' 또는 '재적의원 과반수' 등으로 완화하는 방안입니다(pp. 142-143). 다만, 이 경우 헌법 개정이 너무 쉬워져 헌법 규범력이 약화되거나 정쟁의 대상이 될 수 있으므로, "[헌법개정에 대한 심의 기능, 헌법개정 합의도출을 위한 정치적 타협과 설득 과정의 약화를 보완하기 위한 방안, 헌법개정안에 대한 심의표결권의 실질적 보장을 위한 방안이 보완되어야]" 합니다(pp. 143-144).

(ii) 국민투표 절차 변경: 모든 개정안에 대해 필수적으로 국민투표를 거치도록 하는 대신, (a) 특정 중요 사안(예: 정부 형태 변경)에만 국민투표를 실시하거나(선택적 국민투표), (b) 아예 국민투표 없이 국회 의결만으로 개정하는 방안도 이론적으로 가능합니다(pp. 116, 140). 하지만 국민 참여 보장 측면에서 신중한 접근이 필요하며, 국민투표를 제외할 경우 국민발안제 도입이나 별도의 국민 참여 기구(예: 헌법개정 국민회의) 설치 등 대안적인 참여 방안이 필수적입니다(p. 141).

(iii) 개정 절차 이원화: 헌법 개정의 내용이나 규모에 따라 절차를 달리 적용하는 방안입니다(p. 145). 예를 들어, "[기본권 보장 확대와 관련된 헌법개정 제안에 대하여는 경직성이 완화된 헌법개정절차를 거치게 하]"고, 정부 형태 변경 등 중대한 권력구조 변경은 현행처럼 엄격한 절차를 따르도록 하는 것입니다(pp. 146-147). 다만, 어떤 내용이 '중요 사항'인지 구분하는 기준 마련이 쉽지 않을 수 있습니다(p. 147).

중요한 것은 어떤 방안을 택하든, "[헌법개정을 통해 사회변화에 대한 합의 및 수용에 이를 수 있도록 개정절차에서 숙의가 이루어지고 국민의 합의를 이끌어내는 과정이 수반될 수 있어야 한다]"(p. 139)는 점입니다. 이를 위해 헌법 개정 절차 전반에 걸쳐 국민 의견 수렴과 숙의를 제도적으로 보장하는 '헌법개정절차법' 마련이 시급합니다(참고: pp. 136-138). 21대 국회에서 관련 법안이 발의되었으나 폐기된 바 있습니다(p. 136).

VII. 영원히 바꿀 수 없는 가치도 있을까?

- 헌법 개정의 내용적 한계 설정에 대한 고민

만약 헌법 개정 절차가 지금보다 유연해진다면, 혹시 헌법의 근본 가치나 민주주의 원칙 자체가 훼손될 위험은 없을까요? 이러한 우려에 대비해 일부 국가는 헌법 개정으로도 바꿀 수 없는 내용적 한계(개정 금지 조항)를 명시하기도 합니다. 본 논문은 "[포르투갈을 비롯하여 약 70여개 국가가 헌법개정의 절차적 한계 이외에 내용적 한계를 규정하고 있다]"(p. 81)고 소개합니다. 예를 들어 포르투갈 헌법 제288조는 국가 독립성, 공화제 정부 형태, 정교분리, 시민의 권리·자유·보장, 노동자의 권리 등을 개정할 수 없는 내용으로 명시하고 있습니다(pp. 48-49). 이는 "[과거의 헌정사적 트라우마를 반영]"하여 민주주의의 후퇴를 막으려는 장치입니다(p. 81).

우리 헌정사에서도 과거 1954년 헌법 제98조 제6항에서 "[제1조(민주공화국), 제2조(국민주권)와 제7조의2(주권 제약 또는 영토 변경 시 국민투표)의 규정은 개폐할 수 없다]"고 명시하여 헌법 개정의 내용적 한계를 두었던 때가 있습니다(p. 118). 헌법 개정 절차를 완화할 경우, 우리 공동체의 핵심 가치를 지키기 위해 이러한 내용적 한계를 다시 설정할 필요가 있는지 검토해볼 수 있습니다(p. 119). 다만, "[어떠한 규범을 내용적 한계로 설정할 것인지에 대한 합의가 어렵고, 미래세대를 구속]"한다는 문제점(p. 82), 그리고 내용적 한계가 모호할 경우 오히려 "[헌법의 개정이 그러한 내용적 한계를 준수한 것인지를 둘러싼 논란과 위헌적 개정 문제도 불거질 수 있]"다는 점(p. 119) 등도 신중히 고려해야 합니다.

VIII. 맺음말: 미래를 위한 헌법, 함께 만들어가기

- 합리적 절차 개선을 통한 헌법의 진화 모색

지난 헌법 개정의 역사는 우리에게 많은 교훈을 남겼습니다. 집권 연장을 위해 헌법이 도구화되었던 과거를 반성하며 만들어진 현행 헌법의 엄격한 개정 절차는 그동안 민주주의를 지키는 데 기여한 측면이 있습니다(p. 120). 하지만 이제는 "[헌법개정에 대한 막연한 두려움이 국민에게 잠재되어 있음을 보여주는 것이라고도 할 수 있]"는 상황(p. 149)을 넘어, 성숙한 민주주의 역량을 바탕으로 미래를 준비해야 합니다.

40년 가까운 시간 동안 우리 사회는 크게 변화했고, 민주주의 의식도 성숙했습니다(p. 37). "[현실 변화에 대한 적응력이 떨어질 수 있을 정도로 헌법개정이 어려운 상황은 분명히 개선되어야]" 합니다(p. 151). 중요한 것은 헌법 개정 절차를 합리적으로 개선하여, 헌법이 시대 변화에 발맞춰 규범력을 유지하고 '살아있는 규범'으로 기능하도록 하는 것입니다(p. 150). "[헌법이 법률을 비롯한 다른 규범들과 달리 아무런 변화 없이 오랜 기간 그대로 유지된다면 국민에게 가장 낯익은 규범으로 남는 장점이 있"겠지만, "국민이 가장 의지하고 가까이 누려야 할 규범으로서 헌법의 진정한 위상은... 그와 관련된 논의가 일상적으로 활발하게 이루어지고 그러한 논의를 반영한 개정이 실제로 이루어질 때 비로소 달성될 수 있다]"고 본 논문은 강조합니다(p. 150).

이를 위해서는 헌법 개정 절차의 유연성 확보와 함께, 국민적 합의와 숙의를 위한 제도적 장치 마련이 필수적입니다. "[어떠한 경우에도 국민의 의사를 폭넓게 수렴하고, 국회에서 충분한 논의가 이루어진 후에 헌법개정이 진행될 수 있도록 하고, 수적 우세를 앞세운 졸속 개정이나 헌법과 법률에 따른 절차를 위반한 개정이 이루어질 가능성은 철저하게 봉쇄해야]" 합니다(p. 152). 구체적으로 "[국민적 합의와 공개된 토론을 위한 헌법개정 절차에 관한 법률의 제정, 정당한 절차를 거친 헌법개정을 담보할 수 있는 사법심사제도의 도입 등이 아울러 고려되어야 할 것]"입니다(p. 152). 굳게 닫힌 헌법의 문을 열고, 미래 사회에 필요한 가치를 담아내기 위한 지혜로운 길을 함께 모색해야 할 때입니다.

[독자의 평가와 일독을 권하는 이유]

이 논문은 단순히 헌법 개정 절차의 문제점을 나열하는 데 그치지 않고, 구체적인 역사적 맥락과 심도 깊은 해외 사례 비교를 통해 합리적인 개선 방안을 다각도로 제시한다는 점에서 높은 평가를 받습니다. 특히, 과거 헌정사의 교훈을 바탕으로 하면서도 미래지향적인 관점에서 '숙의'와 '국민 참여'를 강조하는 균형 잡힌 시각이 돋보입니다. 헌법 개정이라는 다소 어렵고 민감할 수 있는 주제를 체계적이고 논리적으로 풀어내어, 일반 독자들도 우리 헌법의 현주소를 이해하고 미래를 고민하는 데 유용한 통찰을 제공합니다. 헌법 개정 논의의 건설적인 방향을 모색하고자 하는 모든 이들에게 일독을 권합니다.

(본 글은 김일환, "헌법개정 절차의 합리적 개선 방안" <국회입법조사처 정책연구용역보고서> pp.1-160 (2024. 7. 12.), KCI 등재 를 참고하여 작성되었습니다. 정확한 인문학적 개념의 이해와 해석을 위해서는 반드시 원 논문을 참조하시기 바랍니다. 본 글은 전문적인 학술 논의를 대체할 수 없으며, 보다 깊이 있는 이해를 위해서는 관련 분야의 다양한 문헌을 참고하시기 바랍니다. 본 해설은 원문의 취지와 맥락을 설명하기 위한 것으로, 해설자의 학술적·정치적 견해나 가치판단, 신념과는 무관합니다. 원문 전부는 KCI 홈페이지에 공개되어 있습니다. https://www.kci.go.kr/kciportal/po/search/poArtiTextSear.kci )