정당 민주주의의 민낯: 리더는 어떻게 뽑힐까?

우리나라 정당의 지도부 및 공직후보 선출 방식 변천사 엿보기

(본 글은 인문학 전문학술 논문의 내용을 일반 독자의 이해를 돕기 위해 쉽게 풀어 쓴 것입니다. 학문적 정확성과 전문성을 높이기 위해 노력했으나, 일부 내용이 원문의 의도나 철학적 해석과 차이가 있을 수 있습니다. 깊이 있는 인문학적 이해를 위해서는 반드시 원문 및 관련 전문가의 저작을 참고하시기 바랍니다. 본 해설은 원문의 취지와 맥락을 설명하기 위한 것으로, 해설자의 정치적 견해나 가치판단과는 무관합니다. 원문 전부는 KCI 홈페이지에 공개되어 있습니다.)

정당은 민주주의의 꽃이라고 불립니다. 하지만 우리는 정당 내부에서 리더나 공직선거 후보자를 어떻게 뽑는지 잘 알지 못하는 경우가 많습니다. 정당의 '문지기' 역할은 때로는 베일에 가려져 있죠. 이 글은 우리나라 주요 정당들이 당 대표나 대통령 후보 같은 중요한 인물들을 어떤 규칙으로 뽑아왔는지, 그리고 그 규칙이 어떻게 변화해 왔는지를 2000년대 초반부터 현재까지 살펴보는 연구 논문을 쉽게 풀어쓴 것입니다.

한국 정당들은 오랫동안 "최고통치자나 유력 대선 주자들에 의해 위로부터 만들어진 특징"을 가지며 중앙집권적인 의사결정 구조를 보여왔습니다. 이런 구조에서는 당 지도부의 영향력이 절대적일 수밖에 없죠. 또한 강력한 대통령 중심제 하에서는 정당의 대통령 후보 선출이 매우 중요한 의미를 갖습니다. 논문에 따르면, "큰 틀에서 보면, 한국의 정당들은 아직까지도 대통령이나 유력한 차기 대권 주자를 중심으로 결집한 느슨한 연대체에 불과한 측면이 있습니다".

따라서 정당 내부의 권력 구조, 특히 지도부 선출 방식과 대통령 후보 선출 방식의 변화를 살펴보는 것은 한국 정당정치의 흐름을 이해하는 데 필수적입니다. 이 글을 통해 복잡하게 얽힌 정당 내부의 의사결정 과정과 그 변화의 의미를 함께 따라가 보겠습니다.

I. 서론: 연구의 시작

- 왜 정당의 선출 규정을 알아야 할까?

본 연구는 한국 정당들의 지도부 선출 규정과 공직선거 후보자 선출 규정을 시간의 흐름에 따라 분석하여, 그 변화 과정과 주요 쟁점을 정리하고, 이러한 규정 변화가 한국 정당정치에 미친 영향을 탐구하는 것을 목표로 합니다. 당의 리더십 구조, 즉 지도체제를 이해하는 것은 정당의 전체적인 변화 과정을 파악하는 데 중요하며, 특히 2000년대 초반 당내 민주화 요구가 커지면서 정당들이 어떻게 변화해왔는지 살펴볼 필요가 있습니다. 당의 권력 구조는 크게 <단일지도체제>(총재처럼 1인이 강력한 권한을 행사)와 <집단지도체제>(여러 명이 함께 지도부를 구성)로 나뉘는데, 집단지도체제는 다시 <순수 집단지도체제>(최고위원 등을 함께 뽑아 1위가 대표가 되는 방식)와 <단일성 집단지도체제>(대표와 최고위원을 따로 뽑는 방식)로 구분됩니다.

2000년대 초반, '국민참여경선제'가 도입되면서 공직선거 후보자 선출 방식에도 큰 변화가 있었습니다. 과거 총재 중심 체제에서는 "총재의 의중이 곧 공천과 직결되었지만", 당내 민주화 요구와 함께 경선 제도가 자리를 잡기 시작했습니다. 특히 대통령 후보 선출 방식은 양당 간에 차이를 보이는데, 더불어민주당 계열은 당원뿐 아니라 일반 국민 누구나 신청하면 참여할 수 있는 '완전개방형 국민참여경선'을, 국민의힘 계열은 참여 범위를 당원이나 일부 추첨된 국민 등으로 제한하는 '부분개방형 국민참여경선'을 발전시켜 왔습니다. 이는 각 정당이 지지 기반을 동원하는 방식, 즉 '지지자 중심 동원 모델'(민주당 계열)과 '당원 중심 동원 모델'(국민의힘 계열)의 차이에서 비롯된 것으로 분석됩니다.

"당직 선거나 공직후보 선출 규정은 당시의 당내 권력 분포를 반영하는 동시에 선거 후 정당의 조직 구조를 새롭게 만들어 가는 형성적 작용도 하게 됩니다". 예를 들어, 전통적 당원의 지지가 강한 후보는 대의원이나 당원의 반영 비율을 높이려 하고, 당외 지지 기반이 강한 후보는 일반 국민 참여 확대를 원하게 됩니다. 따라서 선거인단을 구성하는 [대의원, 당원, 일반국민(정당 지지자)]의 반영 비율은 항상 주요 쟁점이 되어 왔습니다. 이러한 규정들을 면밀히 분석하는 것은 한국 정당의 조직과 운영을 총체적으로 이해하는 데 필수적입니다. 본 연구는 2002년 새천년민주당의 국민참여경선 도입 이후부터 현재까지 더불어민주당 계열과 국민의힘 계열 정당을 분석 대상으로 삼습니다.

II. 노무현 정부 시기: '참여'와 '개방'의 바람

- 양당, 총재 시대 마감과 국민참여경선 도입 경쟁하기

김대중 정부 말기에서 노무현 정부로 이어지는 시기는 정당의 지도부 및 대통령 후보 선출 방식에 급격한 변화가 나타난 시기였습니다. "개방, 분권, 참여로 특징지어지는 개혁의 거대한 흐름 속에서 정당들이 새로운 체제를 모색하던 과도기"라고 할 수 있습니다.

<더불어민주당 계열: 국민참여경선의 시작과 시련>

2001년 재보궐 선거 패배 후 위기에 몰린 새천년민주당은 당 쇄신 요구에 직면했습니다. 결국 김대중 대통령이 총재직에서 물러나고, 당은 총재직 폐지, 집단지도체제 도입, 상향식 공천, 그리고 역사상 최초로 '국민참여경선제' 도입을 결정했습니다. 이는 "대의원 20%, 일반당원 30%, 일반국민(공모당원) 50%의 비율로 구성"되어, 일반 국민의 의사가 절반을 차지하는 획기적인 방식이었습니다. 다만, 당시 정당법상 당원이 아닌 일반 국민은 선거권을 가질 수 없었기에 '공모당원'이라는 형식을 취했을 뿐, 실질적으로는 당의 문을 국민에게 활짝 연 것입니다. 하지만 참여 신청자 중 "추첨을 통해서 일정한 숫자의 인원만큼만 선정되는 방식"이었기에 '부분개방형 국민참여경선'으로 분류됩니다. 이 경선을 통해 노무현 후보가 돌풍을 일으키며 대선 후보로 선출되었지만, 비주류의 승리는 당내 분열로 이어져 결국 열린우리당 창당이라는 결과를 낳았습니다.

열린우리당은 창당 초기 '기간당원제'(입당 후 6개월 경과, 당비 납부, 당 활동 참여 등 일정 요건을 갖춘 당원에게만 선거권 등을 부여하는 제도)라는 새로운 실험을 시도하며, 당의장과 상임중앙위원을 함께 뽑는 순수 집단지도체제(여러 최고위원을 뽑고 그중 1위 득표자가 대표가 되는 방식)를 유지했습니다. 그러나 잦은 지도부 교체와 당 지지율 하락으로 불안정한 모습을 보이다가, 2007년 전당대회에서는 순수 집단지도체제를 버리고 당의장과 최고위원을 분리 선출하는 '단일성 집단지도체제'(대표를 따로 뽑는 방식)로 전환했습니다. 또한, 제대로 작동하지 못한 기간당원제도 폐지되었습니다.

2007년 대선을 앞두고 열린우리당은 다시 대통합민주신당으로 재편되었고, 지지율 반등을 위해 "경선에 참여하고 싶은 국민들이 누구나 투표권을 행사할 수 있도록 '완전개방형 국민참여경선'을 설계"했습니다. 이는 경선 참여 신청자 모두에게 투표권을 부여하는 방식으로, 이때 처음 도입된 '모바일 투표'와 함께 이후 민주당 계열 정당 경선 방식의 기본 틀이 되었습니다. 하지만 이 경선은 '선거인단 명의 도용 및 조직적인 ‘박스떼기’ 등의 논란' 속에서 치러졌고, "경선이 진행되는 와중에도 후보자들 간의 공방과 불법 시비는 잦아들지 않았"습니다. 결국 정동영 후보가 선출되었지만 대선 패배로 이어졌습니다.

<국민의힘 계열: 개혁 요구 수용과 제도 정비>

새천년민주당의 개혁 움직임에 자극받은 한나라당 역시 변화의 압력에 직면했습니다. 당내 비주류와 소장파의 요구, 특히 박근혜 부총재의 탈당 선언 등으로 위기감이 커지자, 이회창 총재는 결국 총재직 폐지, 집단지도체제 도입, 당권·대권 분리 등을 수용했습니다. "외형적으로 보면, 한나라당도 새천년민주당과 유사한 형태의 정당개혁을 제도화" 한 것입니다. 이로써 한나라당도 2002년 전당대회에서 총재 중심의 '단일지도체제'에서 최고위원들이 함께 당무를 결정하는 '순수 집단지도체제'로 전환했습니다.

대통령 후보 선출 방식도 새천년민주당과 유사한 '부분개방형 국민참여경선'을 도입했습니다. 당원과 일반국민(모집당원) 비율을 50:50으로 하고, 지역·성별·연령별 비례를 고려해 선거인단을 구성했습니다. 다만, 전체 선거인단 규모는 민주당보다 작았고, 대의원 비중은 더 컸습니다.

2002년 대선 패배 후 한나라당은 다시 지도체제를 '단일성 집단지도체제'로 변경하고, 당대표 선출에 참여하는 당원 선거인단 규모를 22만 명으로 대폭 확대했습니다. "이는 역대 최고 수준의 당내 선거인단 규모"였습니다. 2004년 탄핵 역풍 속에서는 당대표 선거에 처음으로 '일반국민 여론조사'를 50% 반영하는 파격적인 조치를 취했습니다. 이는 "정당의 대표 선출에서 당 외부의 의사, 즉 민심을 반영한 최초의 사례"로 기록됩니다. 이후 여론조사 반영은 한나라당 계열 정당 선출 규정의 특징으로 자리 잡습니다.

2004년 총선 후 다시 '순수 집단지도체제'로 돌아간 한나라당은, 2005년 말 홍준표 혁신위원회의 논의를 통해 당 체제의 기본 틀을 마련했습니다. 이때 최고위원회를 당의 최고의결집행기관으로 명문화하고, 당비 납부 의무를 명시한 '책임당원' 제도를 도입했습니다. "책임당원은 당비규정에 정한 당비를 권리행사 시점에서 1년 중 6개월 이상 납부하고 연 1회 이상 당에서 실시하는 교육 또는 행사 등에 참석한 당원"을 의미했습니다. 지도부 선출 방식은 '대의원 70%, 일반국민 여론조사 30%'로, 대통령 후보 선출 방식은 '국민참여선거인단 80%(대의원 20%, 당원 30%, 일반국민 30%), 여론조사 20%'로 정리되어 이후 오랫동안 유지되었습니다.

2007년 대선 경선은 이명박-박근혜 양강 구도로 치열하게 전개되었고, 경선 룰을 둘러싼 힘겨루기도 극심했습니다. 결국 여론조사에서 앞선 이명박 후보가 근소한 차이로 승리했습니다. 이 경선은 이후 '친이계'와 '친박계' 갈등의 씨앗이 되었습니다. "당내 민주화와 개방성 증대를 위해 대통령 후보 경선을 제도화 하는 성과를 거두기는 했지만, 그 과정에서 정당은 점점 더 대권 후보들과 그를 둘러싼 정치엘리트들 간 권력투쟁의 장으로 변질돼 가는 문제점을 안게 되었습니다".

III. 이명박 정부 시기: 제도 실험과 계파 갈등

- 민주당 계열, 개방 확대와 순수 집단지도체제 회귀 / 국민의힘 계열, 순수 집단지도체제의 한계 노출

이명박 정부 시기, 민주당 계열 정당은 야당으로서 재정비를 모색하며 여러 차례 당명을 바꾸고 통합을 시도했습니다. 통합민주당(2008), 민주당(2008), 민주통합당(2011)으로 이어지는 과정에서 당내 권력 구조와 선출 방식에도 변화가 있었습니다.

<더불어민주당 계열: 개방성 확대와 순수 집단지도체제로의 회귀>

지도체제는 2010년 전당대회를 계기로 다시 '순수 집단지도체제'로 돌아갔습니다. 당시 "대표 경선에 탈락한 쪽은 당무에서 완전히 소외되기 때문에, 다양한 계파가 혼재된 민주당에는 단일성 집단지도체제보다는 순수 집단지도체제가 적합하다"는 주장이 제기되었습니다. 지도부 선출 규정에서도 "대의원들을 통해 지도부를 선출했던 민주당 계열 정당에서도 당원과 일반국민들의 목소리가 반영되기 시작"했습니다. 2010년 전당대회에서 처음으로 '대의원 70% + 당원 여론조사 30%' 방식이 도입되어 평당원의 참여가 시작되었고, 2012년 민주통합당 첫 전당대회에서는 개방폭이 더욱 확대되어 "대의원 30%, 당원·시민 70%"로 변경되었습니다. 이는 권리당원(당비를 내는 당원) 전원과 신청한 일반 시민 모두에게 투표권을 부여한 것으로, "역대 지도부 선출 규정 중에서 개방폭이 가장 큰 경우"였습니다. 모바일 투표 도입으로 참여 편의성도 높였습니다.

그러나 이러한 개방성 확대는 당내 친노 그룹의 복귀에 유리하게 작용했고, "친노 세력에게 유리한 경선 환경(당원 및 시민선거인단의 강화, 모바일 투표 도입 등)에 비노 세력은 반발하지 않을 수 없"었으며 당내 결속을 어렵게 만들었습니다. 결국 2012년 총선과 대선에서 연이어 패배하는 결과를 낳았습니다.

2012년 대선 후보 경선은 2007년과 유사한 '완전개방형 국민참여경선' 방식으로 진행되었으나, 여론조사 반영은 빠졌습니다. 당원과 일반 국민 모두 1인 1표였고, 모바일 투표 공정성 시비가 일기도 했습니다. 이 경선을 통해 문재인 후보가 선출되었습니다.

<국민의힘 계열: 순수 집단지도체제의 불안정성 노출>

이명박 정부의 집권 여당이었던 한나라당은 '순수 집단지도체제'를 유지했지만, 이 체제의 불안정성이 여실히 드러난 시기였습니다. 2008년 전당대회에서는 친이계의 박희태가 당대표로 선출되었지만, 2010년 전당대회에서는 관리형인 안상수 대표와 쇄신형인 홍준표 최고위원 간의 갈등으로 지도부가 제대로 기능하지 못했습니다. "차기 대권을 노리는 당내 실력자들이 순수 집단지도체제라는 울타리 안에서 함께 공존하지 못한 것"입니다. 결국 안상수 대표는 재보궐선거 패배 책임을 지고 임기를 채우지 못한 채 사퇴했습니다. 홍준표 대표 체제 역시 "끝없이 불협화음에 시달리다가 결국 2011년 10월의 서울시장 보궐선거 패배로 단명하고 말았"습니다.

지도부 선출 규정에서는 2011년 전당대회에서 선거인단 규모를 다시 20만 명 수준으로 확대했습니다. "대의원 뿐만 아니라 책임당원 및 일반당원들에게까지 투표권을 부여하고, 일반국민의 경우에는 청년 유권자에게도 투표 참여 기회를 준 것"입니다. 이는 당원들의 내부 결속을 다지고, 취약한 청년층에게 다가가려는 시도였습니다. 하지만 이때까지도 당원 및 청년 선거인단 구성 시 추첨을 통한 할당 방식을 유지했습니다.

2012년 새누리당으로 당명을 바꾼 후 치러진 첫 전당대회에서는 친박계의 황우여가 당대표로 선출되면서, 박근혜 비대위원장이 총선 승리를 이끈 후 당내 권력이 친박 중심으로 재편되는 양상을 보였습니다. 2012년 대선 후보 경선은 박근혜 대세론 속에서, 비박계 주자들이 완전국민경선제를 요구했지만, 기존의 ‘선거인단 80%(대의원 20%, 당원 30%, 일반국민 30%), 여론조사 20%’ 룰이 그대로 유지되었습니다. "현실적으로, 박근혜가 당을 장악하고 있어 현행 경선 방식으로는 승산이 없기 때문에 이들이 완전국민경선제를 들고 나온 것"이라는 분석도 있었습니다. 결국 박근혜 후보가 압도적인 지지로 선출되었습니다.

IV. 박근혜 정부 시기: 단일성 집단지도체제로의 회귀와 책임당원 부상

- 양당 모두 단일성 집단지도체제 채택 / 국민의힘 계열, '책임당원' 역할 커지다

박근혜 정부 시기는 양당 모두 지도체제와 선출 규정에 중요한 변화를 겪으며 현재의 틀을 갖추게 된 시기입니다.

<더불어민주당 계열: 단일성 집단지도체제 안착과 혁신 시도>

2012년 대선 패배 후, 민주통합당은 순수 집단지도체제의 비효율성을 절감하고 2013년 전당대회부터 다시 '단일성 집단지도체제'로 돌아왔습니다. 이는 당대표에게 보다 강한 리더십을 부여하기 위한 조치였으며, 이후 민주당 계열 정당의 표준적인 지도체제로 자리 잡았습니다.

지도부 선출 규정도 크게 바뀌었습니다. "대의원 50%, 권리당원 30%, 여론조사(일반당원 및 일반국민) 20%"라는 새로운 룰이 만들어져, 대의원과 권리당원의 비중이 높아지고 일반 국민 참여는 여론조사 형태로 제한되었습니다. 2015년 새정치민주연합 전당대회에서는 '대의원 45%, 권리당원 30%, 일반당원 여론조사 10%, 일반국민 여론조사 15%'로 세부 조정되었고, 이 비율은 2016년 더불어민주당 전당대회에서도 유지되었습니다.

2015년에는 김상곤 혁신위원회의 주도로 지도체제 및 공천 관련 규정 개편이 시도되었습니다. 최고위원회를 권역별·부문별 대표로 구성하고, 현역의원 평가제를 도입하여 공천 시스템을 구축하려 했습니다. 그러나 이는 "비노계에 대한 공천 배제로 연결될 것을 우려한 호남 의원들의 집단 탈당으로 당은 분열"하게 되었습니다. 한편, 이 시기 문재인 대표는 "온라인 당원 제도를 통해 지지자들의 입당을 독려함으로써 이후 당원이 폭발적으로 증가하게 되는 계기"를 마련했습니다. 더불어민주당으로의 당명 변경과 함께 이러한 변화는 현재 민주당의 모습을 갖추는 데 중요한 역할을 했습니다.

2017년 조기 대선 후보 경선은 박근혜 대통령 탄핵 국면에서 치러졌습니다. 경선 룰은 기존의 '완전개방형 국민참여경선' 방식(1인 1표 단순합산)이 유지되었고, 국민적 관심 속에 "역대 주요 정당의 대통령 후보 경선 역사상 가장 높은 수치"인 76.6%의 투표율을 기록하며 문재인 후보가 최종 선출되었습니다.

<국민의힘 계열: 순수 집단지도체제 폐지와 책임당원의 부상>

박근혜 정부 초기, 새누리당은 '순수 집단지도체제'를 유지했지만, 친박계와 비박계 간의 극심한 갈등으로 당 운영에 어려움을 겪었습니다. 특히 "2016년 공천 국면에서는 김무성 대표의 소위 ‘옥새런’까지 연출되면서 총선 패배의 결정적인 요인으로 작용"하였습니다. 결국 총선 패배 후, "국민의힘 계열 정당에서 2004년 이후로 이어져 온 순수 집단지도체제는 12년 간의 실험을 거쳐 실패로 끝나고 2016년 8월 전당대회부터 단일성 집단지도체제로 바뀌게" 되었습니다. 당대표와 최고위원을 분리 선출하여 당대표의 리더십을 강화한 것입니다. 하지만 총선 패배에도 불구하고 이 전당대회에서 친박계의 이정현 의원이 당대표로 당선되고 최고위원회가 친박계 일색으로 구성되면서, 당내 모순은 심화되었습니다.

지도부 선출 규정에서도 중요한 변화가 있었습니다. 바로 "'책임당원'이 독자적인 선거인단의 구성요소"가 된 것입니다. 이전까지는 책임당원도 추첨을 통해 일부만 투표권을 가졌지만, 2014년 2월 규정 개정으로 "책임당원들도 대의원과 동일하게 자동적으로 투표권을 부여받게 된 것"입니다. 이는 "평당원을 통한 '당원 직접민주주의'로의 조심스러운 전환"으로 해석될 수 있으며, 당내 권력 지형에도 영향을 미쳤습니다.

2017년 조기 대선 후보 경선은 탄핵이라는 비상 상황에서 치러지면서 경선 룰이 임시적으로 변경되었습니다. 복잡한 선거인단 구성 대신 '책임당원 현장 투표 50%, 일반국민 여론조사 50%'라는 단순화된 방식으로 치러졌습니다. 책임당원 전원에게 투표권이 주어지면서, 사실상 "'당원 직접민주주의' 요소가 강화된 것"으로 볼 수 있습니다. 이 방식은 "탄핵이라는 비상 상황 하에서 결정된 임시적 조치였지만, 결국 국민의힘 계열 정당의 대선 후보 경선룰로 굳어지게 되었습니다". 또한, 2016년 전당대회부터 청년최고위원 제도가 도입되어 지도부 구성에 변화를 주었습니다. K-voting 시스템 도입(2016년)과 책임당원 요건 완화(2017년) 등도 당원 중심의 개별 동원을 강화하는 요인이 되었습니다.

V. 문재인 정부 시기: 권리당원·책임당원 영향력 확대

- 양당 모두 당비 납부 당원 중심으로 재편, 정당정치의 개인화 심화

문재인 정부 시기, 더불어민주당은 연이은 선거 승리를 바탕으로 당세를 확장하고 안정적인 모습을 보였습니다. 반면, 야당이 된 자유한국당(이후 미래통합당, 국민의힘)은 대선과 지방선거 패배 후 재정비 과정을 거쳤습니다. 이 시기 양당 모두 당원 구조와 선출 규정에서 주목할 만한 변화를 겪으며, 당원 개개인의 영향력이 커지는 경향을 보였습니다.

<더불어민주당: 권리당원 투표 비중 강화>

더불어민주당은 '단일성 집단지도체제'를 유지했으며, 2018년 전당대회에서 권역별·부문별 최고위원 제도를 폐지하고 예전 방식으로 돌아갔습니다. 지도부 선출 규정에서는 권리당원의 영향력이 더욱 커졌습니다. "대의원투표 45%, 권리당원투표 40%, 국민여론조사 10%, 당원여론조사 5%"로 조정되어, 권리당원 투표 반영 비율이 10%포인트 높아졌습니다. 이는 "100만명에 육박할 정도로 급격히 늘어난 권리당원들의 영향력을 확대하기 위한 조치"였습니다. 문재인 정부 시기 온라인 당원 제도 활성화 등으로 권리당원이 급증하면서, 대의원(약 1만 명) 1표와 권리당원(약 100만 명) 1표 간의 가치 불균형 문제("권리당원 1인은 대의원 1인에 비하면 표의 가치가 100분의 1 정도에 불과하다")가 부각되었고, 이를 해소하기 위한 조정이 이루어진 것입니다. 이 규정은 2018년, 2020년, 2021년 세 차례의 전당대회에 모두 적용되었습니다.

2021년 대선 후보 경선은 기존의 '완전개방형 국민참여경선' 틀을 유지했습니다. 권리당원과 일반국민 선거인단이 모두 참여했으며, 특히 "일반국민들이 권리당원들에 비해 2.5배 정도 더 많이 경선 투표에 참여"하는 등 당 외부 지지 동원의 중요성이 부각되었습니다. 이는 "당 외부에서 지지자를 얼마나 더 많이 모을 수 있느냐가 경선 승리에 영향을 미친다"는 점을 보여줍니다. 이 경선에서 이재명 후보가 최종 선출되었습니다.

<국민의힘: 책임당원 중심 체제와 이준석 돌풍>

자유한국당-미래통합당-국민의힘으로 이어지는 이 시기, 보수 정당은 선거 패배와 당내 갈등 속에서 재정비를 모색했습니다. 지도체제는 단일성 집단지도체제를 유지했고, 선출 규정은 더욱 단순화되었습니다. "선거인단은 책임당원들 위주로만 구성되었고, 여기에 일반국민 여론조사를 합산하여 당선자를 결정하는 형태로 자리잡"았습니다. 지도부 선출은 '당원 70%, 여론조사 30%', 대통령 후보 선출은 '당원 50%, 여론조사 50%' 비율이 적용되었습니다.

이 시기 주목할 점은 책임당원의 역할 강화입니다. 2017년 책임당원 당비 요건이 대폭 완화("월 2천원씩 6개월 -> 월 1천원씩 3개월")되었고, 2021년 이준석 대표는 온라인 당원제를 활성화하고 당비 1회 납부만으로 책임당원 자격을 부여하는 등 당원 확충에 힘썼습니다. K-voting 시스템 도입으로 투표 편의성이 증대된 것도 당원 참여를 늘리는 데 기여했습니다. 이러한 변화는 "문재인 정부 시기를 거치면서 더불어민주당 뿐만 아니라 국민의힘도 당비납부 당원(책임당원)이 가파르게 증가했고, 당원 개개인에 대한 동원이 중요해지는 정당 구조로 변해 갔다"는 것을 의미합니다.

2021년 전당대회에서는 이러한 변화를 바탕으로 30대의 이준석 후보가 당대표로 당선되는 이변이 일어났습니다. 이는 "헌정 사상 최초의 30대, 그리고 선출직 공직 경험이 없는 최연소 원내 교섭단체 당대표"라는 기록을 세우며, 보수정당의 세대교체와 이미지 쇄신에 대한 기대를 높였습니다. 하지만 이준석 대표의 선출은 여전히 7:3 룰(당원 70%, 여론조사 30%) 하에서 이루어졌고, 여론조사에서의 압도적 우위가 당선 요인이었습니다.

2021년 대선 후보 경선에서는 '당원 50%, 여론조사 50%' 룰이 적용되었고, 당 외부에서 영입된 윤석열 후보가 당원 투표에서의 우위를 바탕으로("당원투표에서는 홍준표 후보가 34.80%를 득표하는 데 그쳤고 윤석열 후보는 57.77%를 득표") 홍준표 후보를 누르고 최종 선출되었습니다. 이 과정에서 "당내에서는 대의원과 책임당원의 구분없이 모두 다 동일한 1표를 행사하는 구조가 정착됨으로써 개별화 된 당원에 대한 동원이 중요해진 것"입니다. 또한 당심(당원투표)과 민심(여론조사)의 괴리("국민 여론조사에서 홍준표 후보는 48.21%, 윤석열 후보는 37.94%를 얻었"음)가 나타나기도 했습니다.

VI. 윤석열 정부 시기: 당원 직접민주주의 강화와 팬덤 정치

- 양당 모두 강성 당원 목소리 커지며 대의제 약화 우려

윤석열 정부 출범 이후, 양당 모두 당내 민주주의와 관련된 중요한 변화와 논쟁을 겪고 있습니다. 특히 당원들의 직접적인 영향력이 강화되는 추세가 뚜렷해지면서, 대의제 민주주의의 근간에 대한 우려도 함께 제기되고 있습니다.

<더불어민주당: 대의원제 축소와 '당원 중심 정당' 강화>

대선과 지방선거에서 연이어 패배한 더불어민주당은 내부 갈등 속에서 2022년 전당대회를 치렀습니다. 이 전당대회에서는 이재명 후보가 압도적인 지지("77.77%의 득표율")로 당대표에 선출되었고, 지도부 선출 규정에 또 한 번 변화가 있었습니다. "대의원투표의 반영 비율을 15%포인트 줄이고, 그 대신 일반국민 여론조사의 반영 비율을 15%포인트만큼 높"여 '대의원 30%, 권리당원 40%, 일반국민 25%, 일반당원 5%'로 변경했습니다. 이는 급증한 권리당원의 표심을 더 반영하기 위한 조치였습니다.

이러한 흐름은 2024년 전당대회에서 더욱 가속화되었습니다. "대의원과 권리당원의 비중이 1 대 20을 초과하지 않도록 하기 위해서 각 구성요소별 반영 비율을 '대의원투표 14%, 권리당원투표 56%, 일반국민 여론조사 30%'로 바"꾸었습니다. 대의원 비중이 역대 최저 수준으로 줄어들고 권리당원 비중이 과반을 훌쩍 넘게 된 것입니다. 나아가 전당대회의 공식 명칭도 '전국대의원대회'에서 '전국당원대회'로 변경하며 당원 중심성을 강조했습니다. 이는 "일부 강성 권리당원들은 아예 대의원제를 폐지해야 한다는 주장까지 내놓"는 등 '당원 직접민주주의' 요구가 강화되는 현실을 반영합니다.

또한, 이재명 대표의 연임을 앞두고 당대표의 대선 출마 1년 전 사퇴 규정에 예외 조항을 신설하고, 부정부패 혐의 기소 시 당직자의 직무를 정지시키는 당헌 80조를 폐지하는 등 "특정인을 겨냥한 당헌당규의 자의적 개정으로 비판받을 소지가 다분한 조치"라는 지적이 있었습니다. 이는 정당 운영의 자의성 문제와 함께, "정치 지도자와 그들을 지지하는 당원들 사이의 직접적 관계만 선명하게 드러나"면서 정당의 제도화가 약화될 수 있다는 우려를 낳습니다.

<국민의힘: '당원 100%' 실험과 팬덤 정치의 부상>

대선 승리 후 여당이 된 국민의힘은 당내 권력 다툼 속에서 지도부 선출 규정을 둘러싼 극심한 논쟁을 벌였습니다. 이준석 대표 징계 및 축출 과정 이후 치러진 2023년 전당대회에서는 "20년 가까이 유지돼 온 일반국민 여론조사를 폐지하고 당원투표만 100% 반영"하는 파격적인 룰 변경이 이루어졌습니다. 이는 "누가 보더라도 친윤계 김기현 후보의 당대표 당선을 돕기 위한 자의적 조치"라는 비판을 받았습니다. 당심만으로 대표를 선출한 결과, 김기현 대표 체제가 출범했지만 지지율 하락과 내홍 끝에 1년도 안 돼 붕괴했습니다.

2024년 총선 패배 후 치러진 전당대회에서는 다시 경선 룰이 수정되었습니다. "일반국민 여론조사를 20%의 비율로 다시 도입"한 것입니다. 하지만 이는 과거 30% 반영 비율에도 미치지 못하는 수준으로, 대중적 인지도가 높은 한동훈 후보의 과반 득표를 막고 결선 투표를 유도하려는 친윤계의 의도라는 해석이 많았습니다. 그러나 결과적으로 한동훈 후보가 1차 투표에서 60%가 넘는 압도적 지지("최종 합산 62.84%")로 당선되면서, "보수정당에서도 팬덤정치의 출현을 시사하는 것"으로 평가받았습니다. "'팬덤형 동원'이 한동훈 승리의 결정적 요인"으로 분석되었기 때문입니다.

국민의힘 역시 책임당원 수가 크게 늘어나고, 개별 당원과 지지자에 대한 직접적인 호소가 중요해지는 '정치의 개인화' 현상이 뚜렷해지고 있습니다. 이는 "안정된 정당정치의 기반은 형성되기 어려워졌고, 인물의 부침과 정당의 성쇠가 연동되는 불안정한 경로가 반복될 가능성"을 높입니다.

VII. 결론: 한국 정당정치의 현주소와 과제

- 개방과 참여 확대, 그러나 개인화와 팬덤 강화의 그림자

지난 20여 년간 한국의 주요 정당들은 당 지도부와 대통령 후보를 선출하는 방식에서 큰 변화를 겪어왔습니다. 3김 시대의 권위주의적 리더십에서 벗어나 '개방', '분권', '참여'를 기치로 다양한 실험을 거듭했습니다. 총재 1인 지배 체제가 무너지고 집단지도체제가 도입되었으며, 국민참여경선제를 통해 당원뿐 아니라 일반 국민에게도 후보 선출의 문을 열었습니다.

이러한 변화 과정에서 양당은 "앞다퉈 개혁 의제를 선점하기 위해 경쟁했고, 때로는 서로를 모방하며 수렴해 가기도 했습니다". 지도체제는 순수 집단지도체제와 단일성 집단지도체제 사이를 오가다 결국 양당 모두 당대표의 리더십을 강화하는 단일성 집단지도체제로 수렴했습니다. 지도부 선출 방식에서는 초기 대의원 중심에서 점차 당원과 일반 국민의 참여가 확대되었고, 특히 국민의힘 계열은 여론조사 반영을 특징으로 발전시켰습니다. 대통령 후보 선출 방식은 더불어민주당 계열의 '완전개방형'과 국민의힘 계열의 '부분개방형'으로 분화되었지만, 양당 모두 당원 개개인의 참여와 영향력이 커지는 방향으로 나아갔습니다.

특히 최근에는 온라인 당원 가입 활성화, 당비 납부 요건 완화, 모바일 투표 도입 등이 결합되면서 당원 수가 급증하고("한국의 당원은 1천만 명을 넘어섰"고, 양당의 당비납부 당원도 각각 140만, 90만 명 수준), 이들의 직접적인 목소리가 당 운영과 선거 결과에 미치는 영향력이 커지고 있습니다. 이는 당내 민주주의 확대라는 긍정적 측면도 있지만, 동시에 "개별화 된 당원들이나 지지자에 대한 동원"이 중요해지면서, 정당의 대의 기구나 중간 조직의 역할이 약화되는 결과를 낳고 있습니다.

"정치 지도자(대선 후보 혹은 당대표)와 당원의 사이에 존재해야 할 정당의 대의기구는 잘 보이지 않"으며, "조정과 타협, 숙고와 장기적 비전 같이 정당으로서 응당 가져야 할 보편적 운영 원리는 사장된 채 정치 지도자와 그들을 지지하는 당원들 사이의 직접적 관계만 선명하게 드러나 있"습니다. 이로 인해 정당은 "대통령 선거라는 중요 이벤트를 중심으로 특정한 정치 지도자가 지배력을 갖는 사인화 된 기구"가 될 가능성이 커지고, "제도화 되지 못하고 5년마다 요동치는 불안정한 조직으로 남게 되는 것"입니다.

'당원 중심 정당' 혹은 '당원 직접민주주의' 강화 추세 속에서("그것은 대의제 민주주의의 본질을 훼손할 뿐만 아니라 특정한 정치인이 본인에 대한 강성 지지층을 동원하여 민주주의를 후퇴시키는 길을 열 수도 있기 때문"), 대의제 민주주의의 본질과 균형점을 어떻게 찾아갈 것인가는 한국 정당정치의 중요한 과제로 남았습니다. "대의 민주주의에서 정당의 역할은 국가 수준의 민주주의가 결여하고 있는 부분을 보완하면서 건강한 민주주의가 지속 가능하도록 하는 것"이기 때문입니다. 선출 규정을 포함한 정당 내부 제도의 개선 방향에 대한 더 깊은 고민과 논의가 필요한 시점입니다.

[독자의 평가와 일독을 권하는 이유]

이 논문은 우리가 뉴스를 통해 단편적으로 접하는 정당 내부의 권력 게임, 즉 당 대표나 대통령 후보가 선출되는 과정의 '규칙'이 어떻게 변해왔는지 20년 넘는 기간 동안 꼼꼼하게 추적합니다. 단순히 사건을 나열하는 것이 아니라, 왜 그런 규칙이 만들어졌고(예: 선거 패배 후 쇄신 요구, 특정 계파의 유불리 계산 등), 그 결과 당이 어떻게 바뀌었는지(예: 특정 계파의 부상, 당원 구조 변화, 팬덤 정치 심화 등)를 분석적으로 보여줍니다. 복잡해 보이는 정당 내부의 역학 관계와 민주주의 제도의 변화를 이해하는 데 좋은 길잡이가 될 수 있으며, 현재 한국 정치의 모습을 더 깊이 있게 파악하는 데 도움을 줄 것입니다. 정치에 관심 있는 시민이라면 누구나 흥미롭게 읽을 수 있는 연구입니다.

(본 글은 강우창, "우리나라 정당의 당직선거 및 공직선거 후보자 선출 규정 연구" <국회입법조사처 정책연구용역보고서> (2024)를 참고하여 작성되었습니다. 정확한 인문학적 개념의 이해와 해석을 위해서는 반드시 원 논문을 참조하시기 바랍니다. 본 글은 전문적인 학술 논의를 대체할 수 없으며, 보다 깊이 있는 이해를 위해서는 관련 분야의 다양한 문헌을 참고하시기 바랍니다. 본 해설은 원문의 취지와 맥락을 설명하기 위한 것으로, 해설자의 학술적·정치적 견해나 가치판단, 신념과는 무관합니다. 원문 전부는 KCI 홈페이지에 공개되어 있습니다. https://www.kci.go.kr/kciportal/po/search/poArtiTextSear.kci )