5+2년 유동임기 조건부 단임제: 연장 임기 거국내각
정치 & 유동임기 단임제(2)
◑ 제왕적 대통령 잔재 청산 위해 더 다양한 구상 가능
√ 인사권 축소, 거부권 제한, 사면권 제한 (제왕적 요소 해체)
√ 비례대표 연동률 강화, 결선투표제 도입 (다당제 기반 조성)
√ 지방분권형 체계 강화 (권력의 수평 확산)
√ 계엄 요건 국회 승인 필수화 (위기 권력 남용 방지) - 24시간 안에 승인 못 받으면 자동 무효화 처리. 처음부터 무효가 되는 것. 지금은 일단은 효력이 발생하는 것이고, 국회가 해제요구를 할 수 있으니, 국회 무력화 시도를 했는데, 그렇게 할 수 없음. 이미 학계와 민주당 차원에서 실현 예정.
√ 교육-미디어 정책 시스템가이드라인으로 헌정적 안전영역 설정 (변동이 크지 않고 국가 기풍 형성에 중요하여 반파시즘 등으로 민주주의 지키기 위한 최소한의 안전망, 함부로 뒤집지 못하도록)
√ 국회 책임총리제 도입(의회 추천): 대통령제 안에서의 이원집정부제 요소 수용. 이건 이원집정부제라기보다는 대통령의 국회 존중을 보여주는 의미인 듯. 대통령이 다 하는 상황에서 사실상 유명무실화될 수 있지만, 약간의 보완을 해서 대통령제의 기조를 유지하면서 의회 존중의 의미 유지.
√ 국회로 감사원 이관, 검찰 분할 등등
◑ 유동임기 단임제 유형
1) 5+1년 유동임기 단임제 (최우선순위)
2) 4+2년 유동임기 단임제
3) 5+2년 유동임기 조건부 단임제(6~7년차 연장임기 거국내각 법제화)
5+2년 유동임기 조건부 단임제: 6~7년차 연장 임기 거국내각 의무화
1. 개요
현행 5년 단임 대통령제는 국정 운영의 안정성과 정책 연속성 면에서 구조적 한계를 드러내고 있다. 대통령은 중반기 이후 급속한 레임덕에 직면하며, 정권 이양은 단절과 보복의 악순환으로 이어진다. 본 보고서는 이러한 문제점을 해결하기 위한 헌정제도 개혁안으로 “5+2년 유동임기 단임제”를 제안하며, 후반 2년(6~7년차)에 ‘거국내각’을 의무화하는 방식으로 권력의 절제와 통합적 퇴장을 제도화할 것을 주장한다.
2. 정책제안 개요
본 제도는 5년 단임제를 기본으로 하되, 대통령의 국정성과에 대한 국민적 평가를 반영해 최대 2년의 연장 가능성을 열어두는 유동임기 단임제이다. 핵심은 임기 후반을 단순한 권력 유지가 아닌 협치와 통합의 시간으로 재설계하는 데 있다.
기본 임기는 5년으로 설정되며, 대통령은 5년차 말에 국민투표 또는 정량적 성과 평가 등을 통해 연장 여부를 심사받는다. 이 평가를 통과할 경우, 최대 2년간의 임기를 추가로 수행할 수 있으며, 이 기간 중 재선이나 추가 연장은 허용되지 않는다.
중요한 점은 연장된 6~7년차의 통치 방식이 기존과 완전히 다르게 작동한다는 점이다.
해당 2년은 대통령 단독 통치 체제가 아닌, 거국내각 체제(또는 통합형 협치 내각)로 전환된다. 예시를 들자면 이 내각은 헌법 또는 특별법에 의해 구성 원칙과 권한 배분이 명확히 규정된 상태로 작동하며, 대통령은 외교·안보를 중심으로 제한된 권한을 행사하고, 내치와 사정, 선거관리 등은 총리와 협의 운영한다. 그러나 기본적으로 대통령제다. 책임총리에 권한을 위임한다고 해도 대통령이 실권자이듯이.
결과적으로 대통령의 총 임기는 최대 7년이며, 이는 단임제의 본질을 유지하면서도 통치의 안정성과 정권 이양의 품격을 동시에 확보하려는 구조적 설계라 할 수 있다.
3. 제도의 구조적 특징
3.1. 연장 메커니즘
- 5년차 말에 연장 여부 결정
- 국민투표, 정량적 성과 평가, 시민평가단 등 방식 가능
- 연장은 절대 권한이 아닌 “조건부 유예기”
3.2. 거국내각 의무화 (6~7년차)
- 총리: 국회가 추천, 대통령은 형식 수용
- 내각 구성: 여야 동수 추천 + 대통령 중립 인사 일부 지명
- 대통령 권한: 외교·안보 중심, 내치·사정기관은 총리 주도 (예시)
- 내각 역할: 정책 마무리, 선거관리, 정권 이양
4. 핵심 기대효과
① 권력 견제
5+2년 유동 단임제는 기본 5년 동안 대통령 중심의 안정적인 국정 운영을 보장하면서도, 연장된 6~7년차에는 권력을 분산시키는 구조적 장치를 갖는다.
특히 거국내각 체제를 통해 대통령의 단독 지배를 제한하고, 내치와 사정 권력을 총리 중심으로 재조정함으로써, 임기 후반 권력 독주를 방지하는 효과를 거둘 수 있다.
이는 단순한 도덕적 자제가 아니라, 헌법적 설계를 통한 제도적 견제에 해당한다.
② 정치보복 방지
한국 정치에서 정권교체 후 전임 대통령을 겨냥한 정치보복은 거의 구조적으로 반복되어 왔다.
그러나 본 제도는 대통령이 임기 후반 2년을 거국내각이라는 협치 체제로 운영함으로써, 스스로 권력을 나누고 야당과 국정을 공동 운영하게 된다.
그 결과, 정권교체가 갈등과 단절이 아니라 점진적 이양으로 전환되고, 보복 정치의 명분과 동력을 약화시키는 효과를 기대할 수 있다.
③ 정권 이양 안정화
정권 이양은 대개 국정 공백, 정책 단절, 정치 충돌을 동반하기 쉽다.
하지만 이 제도는 6~7년차를 정권 이양 준비기로 설정하고, 여야가 공동으로 내각을 구성함으로써 이양 충격을 제도적으로 완화한다.
특히 야당이 내치와 선거 관리를 일부 책임지는 구조는 후속 정권의 등장과 연결되는 전환기의 정치적 안전장치로 기능할 수 있다.
④ 국민 통합
대통령이 연장된 임기를 자신의 권력을 확장하는 수단이 아닌, 스스로 절제하는 방식으로 설계할 때, 그 정치적 메시지는 매우 강력하다.
“끝까지 독주하지 않고, 마지막은 함께 책임지겠다”는 선언은 국민에게 안정감과 신뢰를 줄 수 있으며, 분열적 정치 문화를 통합적 정치 질서로 전환하는 데 기여한다.
이는 단순히 제도적 변화가 아니라, 정치의 품격을 높이는 상징적 행위가 된다.
⑤ 제도적 예측 가능성
기존의 단임제는 정권의 퇴장이 지나치게 급격하고 단선적이었으며, 이로 인해 정치적 긴장과 구조적 불확실성이 항상 존재해왔다.
하지만 본 제도는 임기 후반을 정권 이양과 협치의 시간으로 미리 규정함으로써, 퇴장 시점과 방식에 대한 제도적 예측 가능성을 최초로 확보한 단임제 모델이 된다.
즉, 유동 연장과 통합적 마무리라는 이중 구조는 정권 순환의 질적 전환을 이끌어낼 수 있다.
5. 비교 평가: 기존 단임제 vs 제안 모델
① 총 임기
- 5년 단임제는 헌법에 따라 단일한 5년 임기를 보장하며, 재선이나 연장 없이 종료된다.
- 5+1년 유동 단임제는 기본 5년 임기에 국민 신임 평가를 거쳐 1년의 연장 가능성을 둔다.
- 5+2년 유동 단임제 + 거국내각은 최대 7년까지 운영되며, 연장된 2년간은 거국적 협치 체제로 전환되는 구조다.
→ 단순한 임기 연장이 아니라, 통치 양식 자체가 변화하도록 설계된다.
② 중간 평가 장치
- 5년 단임제는 임기 도중에 국민이 대통령의 국정 운영에 대해 평가하거나 조정할 제도적 장치가 없다.
- 5+1년제와 5+2년제는 모두 5년차에 국민의 중간 평가(투표 또는 제도 기준 평가)를 거치며, 이 과정을 통해 대통령의 임기 연장이 결정된다.
→ 이는 단임제에 조건부 책임성을 부여하는 장치로, 권력의 자의적 운영을 견제하는 효과가 있다.
③ 후반기 통치 구조
- 5년 단임제와 5+1년제 모두 임기 말까지 대통령이 단독으로 행정부 수반으로 기능한다.
- 반면 5+2년제 + 거국내각은 6~7년차에 대통령이 국회 추천 책임총리가 주도하는 협치 거국내각과 긴밀한 협의를 하는 방식이어야 한다. 정치적 타협을 연습하는 자리.
→ 이는 후반기 권력의 집중을 방지하고, 정권 이양기의 정치적 갈등을 완화하는 분권형 마무리 모델이다.
④ 정책 연속성
- 5년 단임제는 단기간 집중형 구조로, 장기 정책의 설계 및 제도화가 어렵고 정권 교체 시 정책 단절 가능성이 높다.
- 5+1년제는 1년의 유예 기간을 통해 일부 정책 정비와 마무리를 가능케 하지만, 구조적 연속성 확보에는 한계가 있다.
- 5+2년제 + 거국내각은 2년의 연장기를 정책 정리와 제도화, 정권 이양기와 연결해 설계함으로써 중장기 정책의 안정성 확보에 유리하다.
⑤ 정치보복 가능성
- 5년 단임제는 퇴임 후 권력 공백이 크고 후임 정권과의 단절 가능성이 높아, 정치보복이 반복될 수 있는 구조다. 특히, 5년 단임제 대통령은 초반부터 권력 폭주를 할 개연성도 있다. 이를 위한 명분으로 전 정권 탓을 하며, 전 대통령을 부당하게 희생양으로 삼을 수 있다.
- 5+1년제는 국민 신임에 기반한 마무리 구조가 보복 가능성을 다소 낮추지만, 대통령 권한이 그대로 유지되므로 완전한 방지 효과는 제한적이다.
- 5+2년제 + 거국내각은 6~7년차에 권력을 공유하며 통합적으로 정권을 이양함으로써 보복의 명분을 제거하고 정치적 완충 기능을 한다.
⑥ 정권 이양 안정성
- 5년 단임제는 임기 종료 후 권력이 완전히 교체되어 충격이 크고, 특히 정권이 바뀔 경우 국정 파행의 위험이 높다.
- 5+1년제는 짧은 연장기를 통해 이양 준비는 가능하나, 구조적으로는 여전히 대통령 중심의 일방적 퇴장이다.
- 반면 5+2년제 + 거국내각은 후반 2년 동안 야당과 공동 정권 운영을 하며 정권교체 충격을 완화할 수 있고, 새 정부의 인수 준비와 정책 연속성을 제도적으로 보장할 수 있다.
⑦ 정치적 품격
- 5년 단임제는 정권의 퇴장에 품위나 절차가 설계되어 있지 않다. 단임이란 형식은 있지만, 정치적 퇴장의 질은 구조 외부에 방치된다.
- 5+1년제는 국민 신임을 기반으로 한 "명예로운 마무리"라는 정치적 형식은 있지만, 그 이상은 기대하기 어렵다.
- 5+2년제 + 거국내각은 단순히 권력을 더 갖기 위한 연장이 아니라, 정치의 퇴장까지 품위 있게 설계한 제도이다.
→ 대통령이 권력을 나누고, 공동으로 이양하며, 갈등 대신 협치를 선택하는 구조는 국민에게도 깊은 신뢰를 남긴다.
6. 예상 쟁점 및 대응방안
① “국민이 연장해줬는데 왜 권한을 제한하는가?”
이는 가장 직관적인 의문이지만, 그만큼 제도 설계의 핵심을 묻는 질문이기도 하다.
국민이 연장에 동의했다는 것은 대통령에게 일정한 신임을 준 것이 맞지만, 이는 ‘절대 권력’을 위임한 것이 아니라 절제된 신임으로 해석해야 한다. 특히 권력 구조의 관성상, 대통령에게 다시 2년의 단독 권한을 부여할 경우 권력 독주 우려가 재현될 수 있다.
따라서 거국내각의 법제화는 국민 신임에 대한 오만이 아닌, 오히려 그 신임을 절제 있게 형식화하고 제도화한 것으로 해석하는 것이 타당하다.
이것은 대통령이 혼자 권한을 휘두르지 않겠다는 헌법적 절제 선언이며, 민주주의의 성숙한 작동 방식이기도 하다.
② “거국내각 구성의 정치화 우려”
거국내각은 여야가 함께 내각을 구성하는 방식이기 때문에, 정당 간 이해관계가 충돌할 경우 협치 실패, 구성 지연, 국정 공백 등 우려가 발생할 수 있다.
이 문제를 방지하기 위해선 내각 구성의 기준과 절차를 헌법 조항 또는 특별법 수준에서 명시해야 한다.
예를 들어, 총리는 국회 2/3 추천으로(제한 회수 동안 부결될 경우 보완 장치 마련), 내각은 여당 40%, 야당 40%, 중립 인사 20% 배분 등과 같은 정량적 룰을 통해 정치적 협상을 제도화하면, 협치의 정치화 위험을 제어할 수 있다.
즉, 협치를 정치적 미덕이 아닌 법적 절차로 만드는 것이다.
③ “정책 동력 저하 우려”
거국내각은 기본적으로 다양한 정치세력이 함께 참여하기 때문에 정책 추진 속도가 느려질 수 있고, 책임 있는 의사결정이 어려워질 수 있다는 비판이 제기된다.
그러나 6~7년차는 본래 국정 운영의 생산기가 아닌 마무리기이며, 정권 이양과 국민 통합을 위한 과도기적 역할에 초점이 맞춰져야 한다.
따라서 이 시기 거국내각은 새로운 개혁이나 과감한 정치적 결단이 아니라, 정책 정리, 제도화, 인수 준비, 통합관리 등의 기능에 집중하는 것이 설계의 핵심이다.
이러한 역할 명확화는 동력 약화를 기능 적합성으로 상쇄하는 방향이 될 수 있다.
④ “책임소재가 불명확해지는 것 아니냐?”
거국내각은 여야 공동 참여 구조인 만큼, 정책 실패나 국정 혼선에 대해 누가 책임질 것인지 명확하지 않다는 비판도 있다.
이를 해결하기 위해서는 6~7년차 내 거국내각의 기능·권한 분리를 명확히 해야 한다.
예를 들어, 대통령은 외교·안보·국가전략에 집중하고, 총리는 내치·사정기관·선거관리 등을 전담하도록 역할을 구분하고, 각 책임에 대해 성과기록과 평가 시스템을 병행 구축해야 한다.
이렇게 하면 혼합형 협치 구조 안에서도 역할에 따른 책임과 성과의 귀속 구조를 분명히 할 수 있다.
물론, 현실적으로 엄연히 대통령제이므로, 책임 관련 문제보다는 상당히 진행된 개혁의 마무리와 함께 유연한 정권 이양을 위한 협치의 훈련을 주요 지점을 삼아야 한다. 조금 비효율적이더라도.
7. 결론 및 제언
“5+2년 유동임기 단임제 + 후반기 거국내각”은
- 권력의 절제,
- 정권 이양의 품격,
- 정치보복 방지,
- 정책의 안정적 연속성
을 동시에 추구할 수 있는 변형 단임제 모델이다.
특히 권위주의 잔재가 남은 정치 문화, 정권교체기에 정치적 보복이 반복되는 구조, 그리고 정책의 단기성과 단절이 반복되는 환경에서 이 제도는 ‘책임지는 퇴장’이라는 민주주의적 진화를 제도적으로 구현할 수 있는 현실적 모델이다.
