조건부 5+2년제의 6~7년차 거국내각 체제의 실효성
요약글 & 유동임기 단임제(4)
조건부 5+2년제의 6~7년차 거국내각 체제의 실효성 평가
유동임기 단임제 후반기의 권력 운용 방식 비교와 전략적 선택
1. 개요
본 보고서는 “5+2년 유동임기 단임제” 설계 하에서 6~7년차를 일반형이 아닌 거국내각 체제로 전환하는 방식의 실효성을 평가한다. 또한 거국내각 체제와 기존의 분권형 이원집정부제의 요소가 어떻게 다른지 비교를 통해 정리하면서 거국내각 체제의 특징을 살펴본다.
특히 이 시점에서 거국내각이 통치 기능, 책임 정치, 정권 이양의 질, 정치적 상징성 측면에서 유효한 대안인지를 분석한다.
2. 분권형과 거국내각의 구조 비교
① 구조
분권형 이원집정부제식 체제는 대통령과 총리가 함께 존재하면서, 각각 다른 분야의 권한을 나누어 갖는 구조다. 일반적으로 대통령은 외교·안보, 총리는 내치·경제를 맡는 식으로 행정부 권한이 이원화되어 병존한다. 두 권력의 병행 구조가 항상 작동하며, 정치적 균형과 상시 견제가 제도에 내장되어 있다.
반면, 거국내각 체제는 특정 시기(보통 정치적 과도기나 임기 후반)에만 한정적으로 구성되는 협치 체제다. 내각 구성에 여야가 공동으로 참여하고, 형식적으로는 대통령이 외교·안보를 맡되, 내치는 국회 추천 총리가 주도하는 방식으로 운영되지만, 엄연한 대통령제다. 총리 중심 협치 체제이며, 통합형 운영을 목표로 한 일시적 정치 장치다.
② 지속성
분권형 이원집정부제는 헌법 구조 자체가 항구적으로 대통령과 총리의 권력 분할을 전제로 설계되어 있다. 즉, 총리의 권한은 일시적인 것이 아니라 정치 체제의 상시적 요소로 작동한다.
반면, 거국내각은 임기 말 6~7년차와 같은 특정한 시점에만 발동되는 임시적 구조로, 국가 위기 시 또는 정권 이양기 등 정치적 긴장 완화를 위한 일회성 조치로 설계된다. 기본 통치 구조는 대통령 중심이지만, 과도기적 국면에서 한정적으로 협치 체제를 도입하는 방식이다.
③ 책임 주체
분권형 체제는 권력 분리가 제도화되어 있기 때문에, 정책 실패나 국정 혼선이 발생했을 때 대통령과 총리 각각의 책임 범위가 비교적 명확하게 분리된다. 예컨대, 외교 문제는 대통령, 내치 문제는 총리의 책임이라는 식이다.
그러나 거국내각은 여야가 공동으로 내각을 구성하고 총리가 국정을 운영하므로, 정책 결정과 실행 과정에서 책임 주체가 집단적으로 분산된다. 이로 인해 실패의 경우 책임 회피나 모호성이 나타날 수 있으며, 공동 책임 구조는 효율성보다 정치적 안정에 무게를 두는 구조다.
④ 목적
분권형은 본래 목적 자체가 행정부 내 권력 견제를 구조적으로 내장하는 것이다. 대통령 1인의 권한 집중을 방지하고, 국회와 총리를 중심으로 항시적인 정치적 균형을 유지하기 위한 체제이다.
반면, 거국내각은 특정 국면에서만 도입되며, 그 목적은 권력 견제보다는 통합적 마무리와 정권 이양의 충격 완화에 있다. 대통령이 직접 권력을 일부 내려놓고 협치를 통해 퇴장함으로써, 정치적 보복을 방지하고, 차기 정권과의 갈등을 최소화하는 완충 기능을 수행한다.
※ 정리
분권형은 제도 자체에 권력 분립과 상시적 견제를 내장한 체제이고, 거국내각은 정권 이양기나 통합적 퇴장을 위한 일시적 협치 장치로, 각기 다른 목적과 실행 범위를 가진다.
→ 전자는 권력의 ‘공존’을 위한 체계, 후자는 퇴장의 ‘질서’를 위한 장치.
3. 핵심 실효성 평가
3.1 국정 통치 기능
- 우려: 거국내각은 구성원이 이질적이므로 정책 결단력이 약하고, 통치 속도가 느릴 수 있음.
- 반론: 6~7년차는 개혁이나 신규 정책 생산기보다, 정책 마무리와 정권 이양 중심의 국정 운영 시기임.
→ 복잡한 조정보다 정치적 안정성과 책임 있는 퇴장 관리가 더 우선된다.
√ 정책 추진력은 낮을 수 있으나, 마무리 국면의 목적에는 부합한다.
3.2 책임 정치 실종 우려
- 문제: 여야가 함께 내각을 구성하면 책임 회피의 위험이 커진다.
- 보완책: 대통령은 외교·안보를 지속 담당하고, 총리는 내치·사정·선거 관리를 주관하며,
→ 내각 기능은 신규 정책 자제, 기존 정책 정리, 예산 집행 제한 등으로 명확히 규정. 다만, 장기 정책 로드맵을 협의하고 공감대를 형성하여 단임제의 약점을 최소화한다는 목적도 있다. 대통령 주도적인 정책 연속성은 약화되지만, 일부는 여야 합의속에서 차기 정권 등에서 채택되어 제도로 뿌리내릴 가능성도 생긴다.
√ 역할 분리와 기능 제한을 통해 책임 모호성을 줄일 수 있다.
3.3 거국내각의 분권형 대비 장점
분권형 구조에서의 6~7년차는 대통령과 총리가 병존하며 권한을 나누는 방식이 유지되기 때문에, 정책은 대통령 주도로 계속 추진되지만 대통령과 총리 간의 충돌 가능성이 상존한다. 또한 총리에게 사정권력이 집중될 경우, 새로운 정치 보복의 우려가 되살아날 수 있다. 이 체제는 제도적 지속성과 권력 분산 원칙을 강조하는 데에는 효과적이나, 정권 이양기에서의 정치적 긴장 완화에는 한계가 있다.
반면, 거국내각 체제는 여야가 공동으로 내각을 구성하며 국정을 운영함으로써 정책의 연속성을 제도화하고, 권력을 공유함으로써 정치 보복의 명분을 약화시킨다. 협치를 통한 정치 갈등 완충 효과도 있으며, 대통령이 자발적으로 권한을 내려놓고 통합적 퇴장을 선택한다는 점에서 강한 상징성을 갖는다. 이는 정권 이양의 충격을 줄이고, 정치의 품격 있는 마무리를 가능하게 하는 체제다.
4. 실행 가능성과 국민 수용성
거국내각은 일반적으로 ‘위기 상황에서 작동하는 정치적 협치 기술’이라는 이미지가 강해,
→ 시민사회와 여론 입장에서도 긍정적 반응을 유도할 여지가 큼.
특히 대통령이 자발적으로 권력을 나누는 모습은
→ “품위 있게 물러나는 권력자”라는 정치적 상징성을 형성할 수 있다.
5. 요약 평가
거국내각 체제는 국정 통치력 측면에서 일부 한계를 지닐 수 있다. 여야가 공동으로 참여하는 구조인 만큼 정책 결정 속도가 느려지고, 결단력은 떨어질 수 있기 때문이다. 그러나 6~7년차는 본래 개혁기보다는 국정 마무리기이며, 정권 이양 준비의 성격이 강하므로 이러한 통치력 저하는 일정 부분 용인될 수 있다.
정권 이양의 완충 효과는 매우 높다. 여야 공동 내각 구성을 통해 차기 정권과의 충돌을 제도적으로 완화할 수 있으며, 인수 과정 또한 보다 협조적으로 전환될 가능성이 크다. 이 구조는 후임 정권이 전임자를 공격할 명분을 약화시키며, 전환기의 파행을 막는 역할을 한다.
정치보복 방지 측면에서도 강한 효과를 기대할 수 있다. 대통령이 권한을 일부 내려놓고 협치 구조를 수용하는 순간, 권력의 집중은 완화되고, 권력 남용에 대한 우려도 줄어든다. 이는 정권교체기마다 반복되던 정치보복 악순환을 끊는 구조적 대응책이 될 수 있다.
국민 수용성과 정치적 상징성 면에서도 강점이 뚜렷하다. 대통령이 마지막 1~2년을 여야와 함께 책임지는 모습은 유권자에게 정치의 품격, 책임 있는 퇴장의 메시지를 줄 수 있으며, 통합적 정치를 체감할 수 있게 한다. 이는 단순한 권력 유지가 아닌 민주적 퇴장으로의 상징적 전환이다.
전반적으로 볼 때, 분권형 구조와 비교해도 거국내각은 정치 갈등을 중재하고, 정권 이양의 안정성을 확보하는 데에 있어 실효성이 더 높다. 특히 분권형이 제도적 균형에는 유리하지만 충돌 위험도 동시에 내재하는 데 반해, 거국내각은 갈등을 관리하는 ‘완충지대’로 기능한다는 점에서 강력한 장점이 있다.
6. 정책적 권고
6~7년차를 분권형이 아니라 거국내각 체제로 설계하는 것은 국정 효율성 일부를 희생하더라도, 정치보복 방지와 정권 이양의 품격이라는 정치적 실효성을 극대화하는 전략적 선택이 될 수 있다.
