한국형 분권·내각제 전환 로드맵
개요글 & 정치
한국형 분권·내각제 전환 로드맵
1. 대통령제→의원내각제 전환 과정
▶ 1단계: 견제형 대통령제 (과도기) - 없어도 된다. 단임제에서 제왕적 요소만 뺸 채로 유지할 경우에는 조금 더 일정을 앞기면 좋겠다.
- 대통령 직선제 유지, 임기 5년 (단임 or 연임).
- 4~5년차 견제 패키지 가동(이 중에 거국내각 옵션 있음), 협치형으로 강화하려면 5년차에 거국내각 의무화 제도 추가. 이를 통해 협치 훈련 가능. 그러나 이보다는 2단계로 나아가는 것이 낫다.
- 국회 추천 총리, 책임총리제 부분 도입.
- 책임총리제가 자연스럽게 이원집정부제로 파생할 수 있을 논리적 길목이라면(작동하지 않은 개연성이 높지만 어쨌든), ‘견제 패키지에 포함된 거국내각 옵션’이나 ‘5년차 거국내가 의무화’는 협치 문화 형성에 필요하지 않을까 싶었음. 현재의 개헌 과정에서 개헌 폭을 넓히지 않으면서 가능한 지점. 제왕적 요소를 제거하는 것에서 조금만 더 나아가는 것. 그러면 이원집정부제로 나아가는 정치 문화 형성에 파생적 논리가 가능하다고 보는데, 실제로는 거국내각 법제화가 세계적으로 없다고 알고 있어서, 제도적 논리성과 충돌할 수는 있다. 연구가 충분히 되었는지도 잘 모름. 견제 패키지 정도는 추가할 수도 있으나, 바로 이 지점에서 유능한 대통령은 느끼지 못하고 무능한 대통령에게 작동하는 선을 만들기가 어려울 수도 있다. 정쟁화되는 우리 정치의 현재를 볼 때 무조건 상대를 트집잡기 위한 도구로 변질될 수 있다.
- 그런 점을 고려할 때는 선거 제도적으로 권력 견제를 장치화하는 방식, (의회해산권 없는 채로) 프랑스식 유연분권형 5년(6년) 단임제도 생각해볼 만했다. 윤 씨가 총선 대패를 선거 조작으로 몰고 가며 친위쿠데타를 시도했는데, 아예 제도적으로 그때 민주당 진영에서 총리가 행정부의 내치를 장악하는 편이 나았다. 물론, 이때도 대통령제의 정체성을 명확히 하기 위해 60%쯤은 대통령이 권한을 유지하는 것으로 설계.
- 대통령 권한 일부 축소: 예산·인사·내치 분야 국회 견제 강화.
- 목표: “대통령 권한 줄여야 한다”는 국민적 공감대 형성.
▶ 2단계: 핀란드식 고정분권형 (대통령 60% vs 총리 40%) - 과도기, 예상되는 부작용도 공유하여, 실제로 발생 시 대통령제로 회귀하는 것이 아니라, 반드시 3단계로 나아가야 한다. 총리 우위형이자 의회우위형으로 나아가는 것이 지속가능하다. 그걸 국민에게 충분히 알려야 한다. 만일 더 진취적인 공감대가 형성되고, 정당 문화가 급성숙해진다면, 생략하고 바로 총리우위형인 3단계로 직진.
- 대통령: 외교·안보·헌법 수호.
- 총리: 내치·경제·행정 책임.
- 권력 분배율을 헌법에 명문화(고정).
- 목표: 권력 충돌의 제도적 범위 제한 + 분권 학습 효과.
▶ 3단계: 핀란드식 총리우위형 (대통령 20~40% vs 총리 60~80%) - 본격 궤도
- 대통령 권한 축소: 외교·안보도 총리와 공동 조정, 사실상 상징적 성격 강화.
- 총리: 내치 + 경제 + 외교 전반 주도.
- 대통령은 여전히 직선제로 유지하지만, 정치적 무게 중심은 총리에게 넘어감.
- 목표: 사실상 내각제의 운영 경험 축적.
▶ 4단계: 준의원내각제 (직선제 대통령 10% 권한) - 5단계로 바로 건너뛰어도 된다. 직선제에 대한 향수만 없으면.
- 대통령: 직선제로 뽑되, 국가원수·헌법 수호 상징 역할만. 오스트리아(평상시)나 아일랜드 참조.
- 예: 외교 비준권, 의례적 거부권, 군 통수권의 상징적 보유.
- 총리: 국회 다수파가 선출, 내치·외교·안보 실권 모두 담당.
- 대통령 권한 = 약 10%, 국회·내각 권한 = 90%.
- 목표: 직선제에 대한 국민적 기대를 점차 소거, 사실상 의원내각제 직전 단계.
▶ 5단계: 독일식 의원내각제 (최종 목표) - 통일 시에 특히 중요해진다. 연방제에 8천 만에게 작동하는 의원내각제라는 점에서도.
- 대통령 = 상징적 국가원수 (간선제 or 국회 선출).
- 총리 = 국회 다수파가 선출, 내치·외교 총괄.
- 국회 다수당 책임정치 완전 정착.
▶ 이 로드맵의 의미
- 점진적 축소: 대통령 권한을 한 번에 없애는 게 아니라 60% → 20~40% → 10% → 0~5%로 줄여나감.
- 국민 설득 장치: 직선제를 중간 단계까지 유지해 국민의 민주적 선택 욕구를 충족.
- 정치적 안정성: 각 단계마다 충분한 학습·적응 기간을 두어 충돌·혼란을 최소화.
- 최종 종착지: 독일·북유럽식 의원내각제.
▶ 이렇게 단계화하면서, 헌법 부칙에 “향후 단계별 전환 일정”을 넣어두면 좋을 듯하다.
- 예컨대, 2030년대 견제형 → 2040년대 고정분권형 → 2050년대 총리우위형 → 2060년대 준의원내각제 → 2070년대 의원내각제.
2. 참고: 프랑스식 이원집정부제를 빼도 괜찮은 이유
▶ 프랑스식에서도 다당제로 작동하지만, 양당제에 대립적 정치 문화라면 차라리 한쪽에 몰아주기 방식으로 유연분권이 작동하는 프랑스식이 낫다는 의견도 주류. 핀란드식은 이상적이지만, 현실에서는 프랑스식이 한국 실정에 더 맞다는 타협론.
▶ 하지만 최종 목표가 내각제라면: 프랑스식은 오히려 대통령 권한을 유지하는 장치라, 거쳐 가면 권력 축소의 논리를 흐릴 수 있습니다.
▶ 한국 정치문화 고려: 여소야대/여대야소에 따라 권력 크기가 변하는 제도는 “정국 불안정” 인상을 줄 수 있음.
▶ 로드맵 단순화: 견제형 → 핀란드식 고정분권 → 총리우위형 → 준의원내각제 → 의원내각제로 이어지는 직선적 단계가 국민 설득에 더 분명합니다.
▶ 프랑스식을 포함할 때의 장점
- 정치적 완충재: 대통령 권한을 확 줄이는 대신, “유연한 분권”으로 적응기를 주는 효과. 개인적으로 프랑스식을 적용하는 경우는 “의회해산권이 없는 채로” 대통령의 기본 우위를 인정하는 상시 대통령 우위형, 그래서 동거정부라도 대통령이 권한 60%를 유지하는 방식(교착 시 기준에 따라 핀란드식 고정분권 강제 발동 규정), 1단계 견제형 단임제의 대체 방식으로 몽상하게 된다. 그 정도에서 유연분권을 경험하면서 바로 핀란드식으로 본격적인 이원집정부제를 시작하는 게 어떨까 한다.
- 정치적 설득 논리: “아직 국회 역량이 약하니, 권력을 변동적으로 나눠보자”는 타협안으로 활용 가능.
▶ 종합
- 프랑스식은 ‘있으면 부드럽게 넘어가는 중간 단계’이지, 빼더라도 치명적인 구멍은 안 생긴다.
- 오히려 한국이 반드시 내각제로 가야 한다는 명확한 목표를 세운다면, 프랑스식은 생략하는 것이 오히려 일관성을 강화할 수 있다.
※ 즉, 프랑스식은 정치 현실을 감안한 방패막이일 뿐, 제도적 필수 코스는 아니다.
