연성헌법하 대통령제 지지 논의의 구조적 위험 분석
개요글 & 정치
연성헌법하 대통령제 지지 논의의 구조적 위험 분석
1. 개요
- 최근 정치권 일각에서 연성헌법(soft constitution) 하에서의 대통령제 강화론이 제기되고 있다. 이는 겉으로는 “국정 효율성과 리더십 회복”을 명분으로 하지만, 실질적으로는 권력 집중 구조를 재강화할 수 있는 위험을 내포한다. 헌정 체제의 ‘유연성’은 위기 대응에 유리할 수 있으나, 민주적 견제 장치가 약화된 상태에서의 연성화는 독재 위험으로 직결될 가능성이 크다.
- 우원식 국회의장이 자신을 내각제 찬성자로 오해하지 말라면서, 억울하다면서, ‘연성헌법’에 ‘대통령제’를 지지하였다. 언제든 더 나은 방향으로 개헌할 수 있도록 해야 한다면서. (→ 우 의장 "개헌, 시대정신 맞춰 핸드폰 업그레이드하듯이 해야")
2. 제안의 배경과 동기
▶ 국정 교착에 대한 피로감
- 대통령 권한은 강하지만, 실질적 정책 추진은 국회·사법부 견제에 묶이는 현실.
- 능력 있는 정치인이나 개혁 세력이 “양심적 개헌”을 내세워 효율적 통치 구조를 모색하는 흐름.
▶ ‘발목 잡는 정치’ 극복을 위한 명분
- 권력 남용보다는 “정치의 기능 회복”을 이유로 제시됨.
- 그러나 이러한 시도는 ‘선의의 권력자’ 존재를 전제하기 때문에 제도적 위험을 내포한다. 노골적인 악의를 고려하지 않으면 반드시 치명적인 결함을 지니게 된다.
3. 연성헌법의 의미와 한계
- 정의: 헌법 개정이나 운용에 있어 높은 경직성을 완화한 체제.
- 장점: 사회 변화에 신속 대응, 국정 효율성 제고.
- 단점: 권력 남용 방지 장치 약화, 견제 불균형, 정권에 유리한 개헌 가능성.
※ 특히 대통령제가 결합될 경우, 집행부 주도의 제도 변경으로 권력 집중이 가속화될 수 있다.
4. 경성헌법 유연화의 허용 한계
▶ 연성화 논의가 ‘절차적 민주주의의 완화’를 뜻한다면, 이는 권력 집중으로 이어질 수 있다.
▶ 허용 가능한 수준은 ‘경성헌법의 유연화’에 그쳐야 하며, 다음과 같은 장치를 병행해야 한다.
▶ 임기 제한 개헌조항 강화
- 임기 제한 개헌 시에는, 예를 들어, 4년 연임제 정말 꺼림직하지만, 할 경우 1연임 등과 함께, 반드시 임기 최대 8년 조항 삽입
- 특별조항을 통하여 제적의원 4/5 이상 찬성과 국민투표 현행 수준 유지
- 임기 제한 특별 조항을 통한 개헌 기준(제적의원 4/5 찬성과 국민투표 현행 수준)은 함부로 임의적 완화 시도를 할 수 없도록 규정 필요. 즉, ‘제적의원 4/5 찬성과 국민투표 현행 수준’에 준하거나 그 이상의 경성 기준을 적용하도록 한다. 그러지 않으면 특별 조항에 대한 문구는 연성 기준에 적용받는 허점이 생길 수 있으므로. 사실상 편법 개헌 불가.
▶ 기본법·민주주의 핵심조항 불변
- 헌법 전문, 국민주권, 권력분립, 사법독립 조항 등은 초경성 유지.
5. 제도적 방어선 설정 (반복 강조)
▶ ‘임기 제한 특별조항’의 방어 원칙
- 임기와 권력 이양 관련 조항은 헌정 안정성의 핵심이므로, 개정 절차를 경직적으로 유지해야 한다.
- 해당 조항은 개헌의 대상이 되더라도 최소 4/5 국회 동의 + 국민투표 과반 찬성을 유지해야 한다.
▶ 편법 개헌 방지 원칙
- ‘임기 제한에 대해 민주주의 관점에서 악의적으로 개헌하는’ 시도 자체를 헌법상 제한해야 함.
6. 정치적 함의
만일 이러한 조건에서도 개헌이 손쉽게 통과된다면,
→ 이는 민주주의가 이미 ‘형식적 절차만 남은 상태’임을 의미한다.
→ 다시 말해 1당 독재 혹은 허수아비 국회가 등장한 상황.
7. 결론
- 연성헌법은 그 자체로 위험하지 않으나, 대통령제와 결합될 때는 ‘선의의 권력자’ 모델에 지나치게 의존하는 제도적 도박이 된다. 따라서 헌법의 경직성 완화는 오직 권력 분산·책임 분권을 보완하는 조건 하에서만 허용되어야 하며, 그렇지 않다면 “헌정 효율화”라는 명분이 “권력 집중”의 문으로 변질될 수 있다.
- 자신감이 있을 때 생각할 수 있는 발상. 실제로 독재 위험을 우려하기보다는, 하도 발목 잡히니까, 양심 있는 능력자들이 연성헌법으로 올바른 방향의 개헌을 주도적으로 하겠다는 것이겠는데, 의도와 달리 사이비 세력이 미는 극우 대통령에게 좀 더 쉽게 개헌하라는 꼴.
- 대통령제로 유지하는 상황에서, 선진국형 체제로 개헌하기 위해서는 연성헌법이나 경성헌법의 유연화는 필연적이지만, 동시에 대통령제에서는 극도의 위험이 발생할 수 있다는 점에서 주의를 요한다. 적어도 연성헌법은 오답에 가깝다. 아마도 표현의 문제였을 것이다.
- 개인적으로 만일 내각제 방향이거나 이의 과도기로 이원집정부제적인 요소를 고려하는 것이라면, 솔직하게 이러한 방향으로 수렴하기 위해 홍보 노력이 필요하다고 본다. 선진국형으로 나아가기 위해서는 반드시 충분한 논의와 단계적인 잦은 개헌이 필요하기 때문이다. 만일, 단순히 대통령제의 권력 분산 정도를 고려하는 것이라면, ‘연성헌법’이라는 표현까지 쓸 필요가 있을까 싶다. ‘경성헌법의 유연화’ 많이 양보해서 ‘준연성헌법’ 정도도 조심스럽게 살펴야 한다.
