우리의 경우 대통령제 하에서의 양원제 도입 괜찮을까?
개요글 & 정치글
우리의 경우 대통령제 하에서의 양원제 도입 괜찮을까?
“권력 분산인가, 구조적 경직인가”
1. 문제 인식: “권력 분산”이 실제로 가능한가
양원제는 이론상 대통령제의 강한 단일 권력을 완충시켜 민주적 견제 장치를 강화한다.
그러나 한국은 다음과 같은 특수한 정치문화적 조건을 가진다.
▶ 대통령 중심성에 대한 강한 관성
- 한국 유권자는 ‘1인 스타 정치’에 익숙하며, 대통령에게 과도한 기대와 상징적 의미를 부여하는 경향이 강하다.
▶ 정당의 하향식 구조(패밀리·팬덤화)
- 강한 리더를 중심으로 결집하고, 정책이 흔들려도 “우리 편이면 쉴드”를 치는 팬덤식 정치행태가 고착되어 있다.
▶ 진영 일체화 경향이 매우 강함
- 선거로 구성되는 상·하원이라도 “진영 정체성”이 우선하며 정책의견은 그다음이다.
- 이 조건에서는 양원제가 권력 분산 효과를 가져오기보다, 이중으로 강화된 진영 고착화를 만들 위험도 존재한다.
2. 위험 시나리오: “보수친화적 상원”이 고착될 경우
모두가 합의할 만큼 숙의된 설계 방식이 없을 경우, 다음 시나리오는 현실 가능성이 높은 편이다.
(1) 특정 진영 편향적 상원 고착
- 만약 상원의 구성 방식을 “지역 기반 선출 + 분권형”으로 설계해버리면 다음이 발생한다.
- 인구 적은 보수 지역이 상원 과대표화(over-representation): 국토 면적도 작은 나라에서 굳이 이럴 필요 없어 보인다. 비례 방식으로 강화하는 방식을 더 강화하는 쪽은 어떨까. 아니면 주기나 임기 불일치 방식으로 엇박자를 둔 방식.
- 수도권·중도·진보 지역은 상대적으로 과소대표화(under-representation)
※ 미국식 구조의 단점(보수적 상원이 항상 개혁 동력을 틀어막음)이 한국에서 더 극단적으로 재현될 가능성 즉, 어떤 정당이 하원을 장악해도 상원에서 정책이 줄줄이 발목 잡힐 수 있다. 특히 미국식 방식으로 설계되는 것이 주가 되면, 보수 친화적 상원이 탄생하고 보수 진영의 보험이 되어, 진보 정책만 선택적으로 막히게 될 여지가 있다.
(2) 상·하원 양쪽 모두 보수가 장악할 경우
이 경우는 네 표현대로 “짜고 치는 고스톱”이 될 수 있다.
- 대통령: 보수
- 상원: 보수
- 하원: 보수
→ 대통령의 제왕적 성향이 재현되고,
→ 속도전으로 기득권 친화적 정책이 밀어붙여질 위험이 있다.
※ 한국은 대통령 권한이 미국보다 훨씬 강하기 때문에, 이런 상황은 미국보다 훨씬 더 위험하다.
(3) 하원은 진보가 이겨도, 상원이 안이한 설계로 보수 친화적으로 고착화되면?
- 진보정부는 상원의 구조적 보수화를 만나 개혁이 사실상 봉쇄
- 국정은 지속적으로 교착→ 정책 장기전환 불가능→ 국민 불신 증가
- “상하원 갈등→ 대통령 책임론→ 다시 강한 대통령 요구”로 흐르며
- 대통령중심주의가 되레 강화되는 아이러니 발생
→ 즉, 상원의 설계만 잘못되면 한국형 대통령제는 오히려 더 위험해질 수 있다.
3. 왜 이런 상황이 생기는가: 한국 정치의 구조적 원인
(1) 진정한 ‘분권’ 대신 ‘이중 잠금장치(Dual Veto)’ 구조가 만들어짐
- 한국에서 양원제를 도입하면 “견제”보다 “상호 발목잡기”의 확률이 높다.
- 보수의 보험으로 활용될 여지가 있다. 진보 진영 전환 시, 검찰 언론 사법부 등의 안전장치를 통하여 자기들의 안위를 보험 들어 두었다고 할 수 있는데, 상원으로 원래 강했던 입법부 입지가 최근 연속적으로 약화된 것에 대해 또 하나의 보험이 추가되는 것으로 변질될 수 있다. 그래서 상원을 하려면 설계가 매우 중요해진다.
(2) 지역 기반 정당정치의 고착
- 보수는 지역 기반이 강하고, 진보는 전국 정당성이 균등하지 않다.
- 이를 상원 구조에 그대로 얹으면, 상원은 거의 지역 기반 보수상원이 된다. → 과거의 특정 지역 편향된 발전이 이때도 지속될 가능성이 있다.
(3) 팬덤·패밀리 정치의 정당성 강화
양원제는 제도적 힘을 분산시키지만, 한국의 정치문화를 전제하면
- 두 개의 의회가 모두 진영화
- 대통령에 대한 팬덤 응집력은 그대로 → “강한 대통령 + 강한 진영 의회”로 이어짐
※ 결과적으로 분산이 아니라 진영 항구화가 일어날 수 있다.
4. 그렇다고 단원제가 안전한가?
물론, 단원제도 대통령제에서는 안전하다고 하기는 어렵다. 이유는 명확하다.
- 대통령은 이미 강함
- 국회가 단원제일 경우, 여당이 국회를 장악하면 → 견제 불가능
- 여당이 장악하지 못하면 → 교착만 발생
- 즉, 좋을 때는 너무 좋고(대통령이 폭주하게 되면 브레이크가 없다는 점에서는 이도 나쁠 수 있다), / 나쁠 때는 너무 나쁜(대통령이 윤 씨일 때는 차라리 교착으로 시간을 보내는 게 낫다. 구조적으로 소모적인 체제라는 점은 부인하기 어렵다.) / “양극성 구조”가 된다.
※ 이 때문에 “대통령제 + 단원제는 위험하다”는 지적은 충분히 일리가 있다.
5. 내각제로 바뀌면 왜 상황이 나아지나
▶ 내각제는 구조적으로 “진영 고착의 해소 장치”가 내장되어 있다.
- 총리가 의회의 신임을 상시적으로 필요로 한다.
- 연정·합의제 문화가 강제된다
- 총리 개인 팬덤이 형성되기 어렵다 (직선 전자투표에서는 가능할 수 있지만, 임기 유동성이 이것의 폐해를 조정하는 역할을 해준다. 또 정말 괜찮은 총리라면 그 자체로 내각제의 ‘참을성없음’을 통제해주는 역할도 해준다.)
- 분권형 구조 자체가 대통령보다 낮은 집중률을 가진다
- 상원이 있어도 상·하원 간 협치는 선거제도 디자인으로 조율 가능하다
※ 즉, 내각제에서는 양원제가 독이 될 확률이 상대적으로 낮다. 협치형 정치에 더 잘 맞는 구조이기 때문이다. 다만, 한국민처럼 정치적 효능감과 신속성을 선호하는 성향에서는 ‘단원제 + 직선 전자투표’ 내각제의 조합이 더 나아 보인다. 통일까지 고려하면 양원제가 낫다.
6. 설계가 독이 될지 약이 될지 결정하는 핵심 변수
결국 상원 설계는 다음 네 가지 요소가 좌우한다.
① 상원의 대표성 구조
- 지역 기반 인구비례?
- 지방 주 기반(미국식)?
- 직능 기반(아일랜드·영국식 일부)?
- 권역 비례 기반(독일식 상원은 사실상 지방정부 대표)?
한국이 가장 위험한 구조는 미국식 광역지자체 1인2표 상원이다. 이럴 경우, 보수진영 고착→ 상원 보수화→ 개혁정책 전면 차단.
② 상원의 권한 범위
- 법률 거부권?
- 예산권?
- 인사동의권?
- 헌법기관 감독권?
※ 권한이 강할수록 정책 흐름이 막힐 위험 증가. 개인적으로는 ‘약한 상원’이면 적절할 듯하다.
③ 선거제도
- 소선거구 기반이면 보수 기득권 유리
- 권역·비례 기반이면 균형적 대표성 강화
- 혼합형이면 조정 가능
④ 우리가 어떤 체제로 전환하는가
- 대통령제 유지 + 양원제 → 잘못 설계될 경우, 위험 → 기득권 보험으로 작용, 또는 하원에 이어 대통령까지 소모적 대립 시 강한 대통령을 원하는 퇴행 귀결 가능성
- 이원집정부제 + 양원제 → 지나치게 복잡해지고 느려짐 → 강한 대통령을 원하는 퇴행 귀결 가능성 (다른 해석 가능한 지점)
- 일반적 내각제 + 양원제 → 위험 감소
- 직선 전자투표(절충형) 내각제 + 상원 권한 제한(즉 약한 상원이거나 단원제가 좋음) → 가장 안정적
7. 결론: “양원제가 약이 되느냐 독이 되느냐”의 실제 판단
▶ 대통령제 한국에서 양원제 도입은 ‘권력 분산’이 아니라 ‘진영 잠금’을 만들 가능성이 상당히 높다.
▶ 단, 예외적 조건. 다음의 조건을 만족시키면 양원제가 약도 될 수 있다.
- 상원을 권역형 비례대표 중심으로 설계할 것
- 상원의 권한을 입법 지연권(Delay veto) 정도로 제한할 것
- 인사권·예산권·안보입법에 대한 상원거부권을 금지할 것
- 하원의 우월성(House supremacy) 규정을 둘 것
- 대통령 권력을 일정 부분 분산(이원 집정부제)할 것 → 그러나 모범 사례인 포르투갈이나 핀란드는 이원집정부제에서 단원제를 실시함. 양원제를 잘못 운영하면 대립이나 복잡성 문제로, 강한 대통령을 열망하는 방식으로 귀결 가능성이 제법 있다. 상원을 운영하려면 약한 상원인 게 좋아 보이는데, 그 목적이 단순히 대통령 권한 견제뿐이라면, 오히려 역효과가 날 수 있다(소모적 대립으로 강한 대통령제 회귀 열망 발생, 귀족이 있거나, 미국처럼 지역 기반 보장이 필요한 특수한 상황에서는 필연적이었겠지만.)는 점에서 효율적인 선택은 아닐 것 같다.
- 상원 선거를 하원 선거나 대통령선거와 분리해 진영 연동성을 분리할 것. 임기를 일본처럼 달리하는 방식도 있겠다.
※ 이 중 어느 하나라도 소홀히 하면 양원제는 독(毒)이 되고, 한국형 제왕정치를 더 악화시킬 수도 있다.
